分權(quán)化與中國都市區(qū)域發(fā)展研究

分權(quán)化與中國都市區(qū)域發(fā)展研究

1中國都市區(qū)域的發(fā)展特征1978年以來，中國的經(jīng)濟(jì)改革實(shí)質(zhì)上是在行政分權(quán)（行政分權(quán)）的框架下引入市場機(jī)制，通過開放與國際經(jīng)濟(jì)一體化，并通過政府權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，即行政分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)自由和商品化（齊annygyi等人，巴雷r魏根瘤，1996）。分權(quán)化、市場化和全球化(對外開放)是中國近30年來保持經(jīng)濟(jì)高速增長的制度基礎(chǔ),同時也是引發(fā)中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展諸多問題的直接誘因。城市的發(fā)展與政治、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展密切相關(guān),城市的發(fā)展不僅是政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展在空間上的投影,城市本身就是社會(曼紐爾·卡斯特,2003),即所謂的“社會空間統(tǒng)一體”(socio-spatialdialectic)。認(rèn)識行政分權(quán)框架的特征是理解中國改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)特點(diǎn)與要義的切入點(diǎn)(吳國光,2004),當(dāng)然也是理解中國城市或都市區(qū)域發(fā)展特征的切入點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著全球化、市場化和分權(quán)化進(jìn)程的不斷深化,中國都市區(qū)域無論在數(shù)量、規(guī)模、空間組織還是治理體制上都發(fā)生著巨大的變化。一方面,快速的城市化進(jìn)程使得都市圈、都市帶等空間組織形式不斷發(fā)育完善,尤其是在長江三角洲和珠江三角洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)密集的地區(qū)。與此同時,在都市區(qū)域內(nèi)部,隨著地方政府(市、區(qū)、縣)實(shí)力的不斷壯大,企業(yè)化傾向日益明顯,區(qū)域內(nèi)部城市間差距逐漸縮小,治理結(jié)構(gòu)扁平化傾向日趨鮮明,經(jīng)濟(jì)、社會與空間處于劇烈變化之中。分析當(dāng)前中國都市區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、政治與空間的變動特征、趨勢和原因,已經(jīng)成為新時期中國城市研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)(胡序威等,2003)。在眾多關(guān)于中國都市區(qū)域的研究中,從城市制度角度分析、解釋其發(fā)展階段與趨勢的成果尚未出現(xiàn),仍比較集中于空間發(fā)展的地理分析(唐路等,2006)?；谛轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論,筆者試圖通過對分權(quán)化與中國都市區(qū)域發(fā)展相關(guān)關(guān)系的分析,嘗試初步劃分中國都市區(qū)域發(fā)展的階段,并在對典型都市區(qū)域進(jìn)行定量與定性分析的基礎(chǔ)上研究中國都市區(qū)域的可能發(fā)展趨勢,為推進(jìn)健康城市化或可持續(xù)的都市區(qū)化提供政策依據(jù)。2分權(quán)與中國城市的發(fā)展2.1分權(quán)化與都市區(qū)域發(fā)展分權(quán)的實(shí)質(zhì)是制度的調(diào)整,分權(quán)化(decentralization)改革實(shí)際上就是以多種分權(quán)形式在不同政策領(lǐng)域以不同力度進(jìn)行的政策組合。世界銀行(1999)將分權(quán)化的概念界定為,因公共職能將權(quán)力和責(zé)任從中央政府向下一級或準(zhǔn)獨(dú)立自主的政府組織或私人部門的轉(zhuǎn)移(Litvack,JennieandJessicaSeddon,1999)。因此,分權(quán)化既包括縱向的中央向地方的分權(quán),同時包括橫向的政府向市場、社會的分權(quán)(HaraldFuhr,2000)。即一方面,分權(quán)化是在各級政府之間和政府部門之間圍繞政治與決策權(quán)、事權(quán)和財權(quán)分配而進(jìn)行的權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移過程,它主要表現(xiàn)為權(quán)力在政府間平行或垂直移動的過程,具有府際間權(quán)力、利益關(guān)系調(diào)整的屬性;另一方面,分權(quán)化指不同層級政府部門在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)中,將相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向市場組織與公共社會轉(zhuǎn)移的過程,表現(xiàn)為政府、市場和公民社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)(Bennett,1990)(圖1)。而分權(quán)化對于城市發(fā)展的影響實(shí)質(zhì)上就是分權(quán)化過程中形成的各種發(fā)展制度或曰治理制度對于城市發(fā)展的影響?；诜謾?quán)化改革的特征,筆者對于分權(quán)化與都市區(qū)域發(fā)展相關(guān)關(guān)系的分析將主要通過以下兩個方面的展開:(1)分權(quán)的對象(主體);(2)權(quán)力轉(zhuǎn)移的方向。從當(dāng)代分權(quán)化改革的基本結(jié)構(gòu)(圖1)可以看到,在都市區(qū)域?qū)用娣謾?quán)的對象涉及兩大部分——政府內(nèi)部與政府外部,政府內(nèi)部包括都市區(qū)域內(nèi)部的各級地方政府,在中國主要為市(地級)與縣(縣級市)及區(qū),政府外部主要為市場和社會兩大部分。關(guān)于權(quán)力轉(zhuǎn)移方向的考察實(shí)質(zhì)上是對各對象或曰主體間關(guān)系的分析,由于不同的權(quán)力轉(zhuǎn)移方向意味著不同的制度框架的形成,因此考察權(quán)力轉(zhuǎn)移方向是研究分權(quán)化研究的重點(diǎn)。2.2世紀(jì)20年代以來的主體分化通過對分權(quán)的對象與權(quán)力調(diào)整方向的考察,中國1978年以后的分權(quán)化改革大致在1997年前后形成兩個階段。兩個階段中,政府對于市場和社會的分權(quán)是一致的、持續(xù)的,這也是1978年以后的分權(quán)化與之前的重要區(qū)別。而兩個階段中政府內(nèi)部的權(quán)力調(diào)整則存在較為明顯的變動,在1997年前后表現(xiàn)得最為明顯。前一階段權(quán)力調(diào)整的方向基本是自上而下的,以中央向地方層層下放權(quán)力為主,形成中央-省(直轄市)-市(地區(qū))-縣(縣級市)的權(quán)力轉(zhuǎn)移鏈條,以給予各級地方政府較大權(quán)力和政策空間發(fā)展經(jīng)濟(jì);后一階段則表現(xiàn)為以中央再集權(quán)化和分權(quán)規(guī)范化為主線,尋求在市場的基礎(chǔ)上分權(quán)與集權(quán)的平衡或曰規(guī)范。針對1997年以前“過度”的分權(quán)化(王紹光,1997)和亞洲金融危機(jī)所造成的嚴(yán)峻發(fā)展環(huán)境,中央政府及時從改革的總體進(jìn)程出發(fā),提出建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)社會主義法治國家的決定,此后一系列的政策調(diào)整與1994年以來分稅制的確立與逐步實(shí)行,使得分權(quán)化改革進(jìn)程開始發(fā)生明顯轉(zhuǎn)向。這一階段的權(quán)力轉(zhuǎn)移不再是單一的下放,不同層級政府均基于各級不同的約束條件進(jìn)行權(quán)力的調(diào)整,總體呈現(xiàn)出多方向、博弈的特征。1978年以后的分權(quán)化與市場化改革重塑了中央與地方政府以及地方各級政府間的權(quán)力關(guān)系,將以計劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的中央集權(quán)體制逐漸轉(zhuǎn)型為以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的地方分權(quán)體制。地方政府在獲得廣泛的權(quán)力的同時,承擔(dān)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本責(zé)任,并在與市場和社會多元互動的過程中成為具有絕對主導(dǎo)地位的發(fā)展主體。在這一地方分權(quán)的體制中,省、市、縣三級政府之間的權(quán)力調(diào)整直接影響著都市區(qū)域的發(fā)展。而1997年前后的階段性特征在都市區(qū)域?qū)用姹憩F(xiàn)得尤為突出。在前一階段市(地區(qū))一級政府因其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用,成為獲得下放權(quán)力最多的層級。更多的中央隸屬企業(yè)下放到市(地區(qū))一級,許多改革政策的制定權(quán)也放給了地級政府。隨著地級政府從中央政府手里獲得了更多的權(quán)力,相應(yīng)地也從中央政府那里承接了更多的責(zé)任,如教育、衛(wèi)生、住宅、基礎(chǔ)設(shè)施等,從而在市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的地方分權(quán)體制中扮演著主導(dǎo)都市區(qū)域發(fā)展的角色。在后一階段,隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力與城市化水平的迅速提高,縣(縣級市)一級政府謀求更多發(fā)展權(quán)力的要求日益增加,市、縣之間爭奪發(fā)展空間與資源的博弈日趨激烈。在中央再集權(quán)化與分權(quán)規(guī)范化的宏觀趨勢,市、縣之間權(quán)力的調(diào)整成為影響都市區(qū)域發(fā)展的最為重要的因素。2.3兩種區(qū)劃變更模式的對比分析由于政府在中國城市發(fā)展中的主導(dǎo)地位,分權(quán)化的階段性特征在都市區(qū)域的具體發(fā)展上體現(xiàn)得非常鮮明。仔細(xì)觀察中國城市行政區(qū)劃變更的背景、頻率和內(nèi)容以及中國城市化水平,可以明顯地看出1997年前后的階段性特征。(1)行政區(qū)劃是政府間關(guān)系的直接反映,行政區(qū)劃變更意味著空間支配權(quán)力的調(diào)整,它是中國分權(quán)化的重要表征,而分權(quán)化政策的轉(zhuǎn)向必然影響行政區(qū)劃變更的內(nèi)容與特征。考察中國1978年以來城市行政區(qū)劃變更可以看到,以撤縣設(shè)(縣級)市為主要內(nèi)容的設(shè)市模式,從1979年開始經(jīng)過多次全國性的大規(guī)模實(shí)施在1997年后偃旗息鼓,撤縣(市)設(shè)區(qū)迅速成為1997年后城市行政區(qū)劃變更的主要內(nèi)容(圖2)。撤縣設(shè)(縣級)市與撤縣(市)設(shè)區(qū)兩種區(qū)劃變更模式其實(shí)代表著兩種不同的權(quán)力轉(zhuǎn)移方向,撤縣設(shè)(縣級)市意味著權(quán)力的擴(kuò)大,而撤縣(市)設(shè)區(qū)意味著權(quán)力的減少。(2)城市行政區(qū)劃調(diào)整政策的變化直接影響了中國的城市數(shù)量,使其在1997年出現(xiàn)拐點(diǎn)。因?yàn)槌房h設(shè)(縣級)市意味著城市數(shù)量的增加,而撤縣(市)設(shè)區(qū)則正相反,兩種區(qū)劃變更模式的此消彼漲隨著重慶直轄市的設(shè)立,使得中國城市數(shù)量在1997年達(dá)到迄今最大值668個(圖3),而后持續(xù)減少。從1999年至今中國城市總數(shù)平穩(wěn)遞減,至2003年底城市總數(shù)減為660個。(3)在城市行政區(qū)劃表現(xiàn)出階段性特征的同時,城市化水平也呈現(xiàn)出明顯的階段性特征,增長速度在1997年前后呈現(xiàn)出截然不同的水平。通過數(shù)據(jù)(圖3)可以清楚看到,中國的城市化水平在1996年達(dá)到30.48%后進(jìn)入一個快速增長期。1978-1996年,城市化水平年均遞增約0.70個百分點(diǎn),而1996-2003年,城市化水平年均遞增1.44個百分點(diǎn),增速是前一階段的2倍多。雖然導(dǎo)致這一快速城市化階段出現(xiàn)的原因是復(fù)雜的,但城市行政區(qū)劃調(diào)整無疑是重要因素之一(劉君德,1996)。基于以上分析,本文擬采用1997年為分界點(diǎn)將1978年以后中國城市發(fā)展的歷史劃分為兩個階段,即“1978-1997”和“1998至今”。第一階段是中央主導(dǎo)的分權(quán)化過程,基本為中國都市區(qū)域的形成階段;第二階段在中央再集權(quán)化的趨勢下,更多的體現(xiàn)為地方層面的分權(quán)博弈過程與都市區(qū)化階段。3分析我國城市發(fā)展的階段特征3.1市管縣體制在城鄉(xiāng)分權(quán)的作用下逐步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)區(qū)域的變化1978-1997年的這20年是中國城市快速發(fā)展和城市行政區(qū)劃變更較為頻繁的時期,中央向地方層層下放權(quán)力的過程在城市制度上主要體現(xiàn)出三個方面的發(fā)展與變化:市管縣體制逐步確立;由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治;形成梯度分權(quán)的城市格局。這三個方面的變化直接推進(jìn)了中國城市密集地區(qū)的出現(xiàn)和都市區(qū)域的形成。市管縣體制是中國城市行政管理體制之一,即由市管轄若干縣或自治縣,以經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的中心城市帶動周圍農(nóng)村的行政管理體制(劉君德,2000)。1980年代大規(guī)模推行的市管縣體制,是主要針對此前市縣分治的弊端,從發(fā)揮中心城市是作用、加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的角度,進(jìn)行的一種城市行政管理體制改革。市管縣體制的實(shí)施初衷既有城鄉(xiāng)一體化的目的,同時還有行政一體化的內(nèi)涵。作為分權(quán)化改革的重要組成部分,市管縣體制對于管縣城市(一般為地級市)而言是一次綜合性的放權(quán),不僅擴(kuò)大了城市的經(jīng)濟(jì)、政治管理權(quán)限,而且在地域組織形式上也給予了明確的保證(錢穎一,2003)。這一權(quán)力轉(zhuǎn)移無疑給予地級市更多的動機(jī)和手段,在直接促進(jìn)都市區(qū)域發(fā)展的同時也促成了地方保護(hù)主義的發(fā)展(劉君德,汪宇明,2000)。在市管縣體制推行的同時,以“整縣改市”模式為主的城市行政區(qū)劃變更也迅速展開,從而使中國城市兼具城市型政區(qū)和地域型政區(qū)雙重建制的特點(diǎn),而此前的城鄉(xiāng)分治局面逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)合治局面。因?yàn)槭斜瓤h的地位高,為了經(jīng)濟(jì)、土地和戰(zhàn)略利益,地方政府一般都熱衷于向中央申請設(shè)市,而這其實(shí)也是一種分權(quán)的形式。撤縣設(shè)市與市管縣體制一起打破了城鄉(xiāng)分治的格局,具有積極意義。1978年以來中央政府有差別、非均衡的放權(quán),極大地改變了區(qū)域間的政治經(jīng)濟(jì)格局。在城市行政等級方面,中國建制城市基本形成直轄市——副省級市——地級市——縣級市四個梯次的分權(quán)格局。直轄市和副省級城市基本包括了中國當(dāng)前發(fā)展水平最高的都市區(qū)。中央政府對于這些城市的政策傾斜大大增進(jìn)了它們的城市競爭力,使其逐漸成為區(qū)域發(fā)展的核心和中國鏈接全球經(jīng)濟(jì)的樞紐。市管縣體制、城鄉(xiāng)合治與梯級分權(quán)等城市制度的確立和發(fā)展,最突出的成果就是城市密集地區(qū)的出現(xiàn)和都市區(qū)域的發(fā)育形成。隨著中國城市數(shù)量的迅速增長以及城市化水平的快速提升,以長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)為主的城市密集地區(qū)高度發(fā)展,業(yè)已成為支撐中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要區(qū)域。1978-1990年間形成的地級市和1978年以前已有的省轄市以及直轄市,基本形成了中國主要的都市區(qū)域,并構(gòu)成了中國主要城市群。而與此同時,縣級市的設(shè)置基本反映了中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化水平的差異,撤縣設(shè)(縣級)市密集發(fā)生的地區(qū)都是中國經(jīng)濟(jì)和城市化水平發(fā)展較高、較快的區(qū)域。更多城市的出現(xiàn)推動了城市密集地區(qū)的形成,同時為都市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)。3.2城市層面不同等級政府之間的博弈1997年以后,隨著中央政府對建設(shè)中國特色市場經(jīng)濟(jì)的基本框架和綜合同步經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的改革藍(lán)圖的基本確定,改革開始由分權(quán)化轉(zhuǎn)向在市場的基礎(chǔ)上尋求分權(quán)與集權(quán)的平衡。而1997年亞洲金融危機(jī)的爆發(fā),使得中央政府逐漸加強(qiáng)了國家宏觀調(diào)控的力度,出現(xiàn)了一定程度的再集權(quán)化傾向。而在地方政府層面,分權(quán)與集權(quán)的傾向在政府競爭的背景下同時展開,一方面各大中(地級及以上層級)城市紛紛以增強(qiáng)“城市競爭力”為名義,通過行政區(qū)劃手段集中土地資源的控制權(quán)、擴(kuò)大城市規(guī)模,另一方面,許多省級政府為增強(qiáng)省域經(jīng)濟(jì)實(shí)力,開始跨越地級層面直接向經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)或潛力較大的縣級單位放權(quán)。兩種傾向在2000年以后表現(xiàn)得十分明顯,其在城市層面即體現(xiàn)為撤縣(市)設(shè)區(qū)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣兩個方向的行政區(qū)劃變更。這兩個方向的行政區(qū)劃調(diào)整對中國都市區(qū)域的空間拓展和治理發(fā)展有著深刻影響。分權(quán)化改革對于各級地方政府利益主體地位的確立,使得撤縣(市)設(shè)區(qū)成為市級政府基于中心城市(經(jīng)濟(jì))利益最大化原則對“市管縣”體制的必然破解。對于市級政府而言,市管縣體制中縣相對獨(dú)立的地位限制了中心城市的發(fā)展空間,增加了協(xié)調(diào)困難。在全球區(qū)域競爭日益激烈和中央再集權(quán)化的過程中,為了擴(kuò)大城市發(fā)展的空間權(quán)力與資源,市必須通過集權(quán)的手段消除市縣之間的管理體制障礙,撤縣(市)設(shè)區(qū)也就成為市政府破解市管縣體制迫切而必然的選擇。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度越快,市縣矛盾越突出的地區(qū),往往成為撤縣(市)設(shè)區(qū)的多發(fā)地區(qū),據(jù)統(tǒng)計,2000年1月至2004年8月,全國共有35個城市進(jìn)行了39次行政區(qū)劃合并,撤縣(市)設(shè)區(qū)城市絕大多數(shù)集中于東部沿海省份,長江三角洲和珠江三角洲合計占半數(shù)以上,且多以非農(nóng)人口大于50萬的大城市為主(羅震東,2005)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣作為理論研究中的策略,其內(nèi)涵是具有普遍性的,即通過均等的擴(kuò)權(quán)、取消市管縣來增強(qiáng)縣級政府的發(fā)展能力。針對縣的管理權(quán)力,省、市兩級政府之間的博弈在所難免,一方面從增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體繁榮的角度,省政府有必要將權(quán)力進(jìn)一步下放到縣級單位;而同時對于市要求集權(quán)壯大發(fā)展實(shí)力的要求,省政府往往會考慮中心城市的帶動作用而綜合權(quán)衡。撤縣(市)設(shè)區(qū)與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣所反映的都市區(qū)層面不同等級政府之間的權(quán)力博弈無疑是中國城市化進(jìn)入新的發(fā)展階段——都市區(qū)化階段的產(chǎn)物。隨著城市密集地區(qū)的快速發(fā)育,孤立發(fā)展的城市與孤立的城市化已不復(fù)存在,區(qū)域城市間的聯(lián)系日益增強(qiáng),以都市區(qū)域?yàn)橹饕d體的城市化階段已經(jīng)到來。都市區(qū)域內(nèi)各級城市政府根據(jù)自身發(fā)展約束所進(jìn)行的發(fā)展博弈是都市區(qū)化階段的必然特征,并將深刻地影響都市區(qū)域未來空間與治理的發(fā)展。4江蘇沿海地區(qū)城市群1997年以來的中央再集權(quán)化趨勢下地方層面的分權(quán)博弈過程與都市區(qū)化階段仍未結(jié)束,并正在不斷地影響著中國城市的發(fā)展。為了更為清楚地把握這一階段的發(fā)展特點(diǎn),筆者選取江蘇沿江地區(qū)為例,試圖通過定量與定性相結(jié)合的手段,在總體反映第二階段中國都市區(qū)域空間發(fā)展與治理演化特征的基礎(chǔ)上研究未來可能的發(fā)展趨勢。江蘇沿江地區(qū)由南京等8個設(shè)區(qū)市及其所轄行政區(qū)構(gòu)成,其形成的寧鎮(zhèn)揚(yáng)、蘇錫常、通泰三大都市區(qū)域是江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的區(qū)域,也是全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的區(qū)域之一,尤其寧鎮(zhèn)揚(yáng)、蘇錫常地區(qū)已經(jīng)作為江蘇三大都市圈規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。以航道、鐵路尤其是高密度、網(wǎng)絡(luò)化的高速公路網(wǎng)構(gòu)成的綜合交通系統(tǒng),已將這一地區(qū)連成一體,成為以上海為中心的長江三角洲北翼都市帶的主要組成部分。因此,對于江蘇沿江都市區(qū)域發(fā)展趨勢的研究能夠較為代表性地反映中國都市區(qū)域發(fā)展的基本趨勢。4.1基于均勻度指標(biāo)的指數(shù)測算為了較好地反映區(qū)域空間發(fā)展的態(tài)勢,筆者在借鑒美國大都市區(qū)碎化指數(shù)(metropolitanfragmentationindex)(ClydeMitchell-Weaver,DavidMiller,RonaldDealJr,2000;羅震東,張京祥,2002)的基礎(chǔ)上,根據(jù)當(dāng)前中國都市區(qū)域發(fā)展的特征,發(fā)展了均勻度指數(shù)(1)等數(shù)學(xué)方法對江蘇沿江地區(qū)1999年(2)以來都市區(qū)域的集聚-碎化態(tài)勢進(jìn)行定量分析。數(shù)據(jù)來源為2000-2006年《江蘇統(tǒng)計年鑒》中各市、縣(3)的9個指標(biāo):國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)、全社會固定資產(chǎn)投資總額、社會消費(fèi)品零售總額、地方財政收入、地方財政支出、第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、引進(jìn)外資、實(shí)際利用外資。(1)分地區(qū)趨勢(4)。通過定量測算可以看到,無論是整個沿江都市區(qū)域,還是寧鎮(zhèn)揚(yáng)、蘇錫常與通泰都市區(qū)域,均勻度指數(shù)均呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(表1、圖4),即意味著各都市區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素在空間上日益呈現(xiàn)均勻化的趨勢。其中蘇錫常地區(qū)指數(shù)最高,空間均勻化態(tài)勢最為明顯,寧鎮(zhèn)揚(yáng)地區(qū)在大規(guī)模的撤縣(市)設(shè)區(qū)調(diào)整后,中心城市空間規(guī)模大大擴(kuò)大,各種經(jīng)濟(jì)要素在區(qū)域空間上的分布也更趨均衡。而整個沿江都市區(qū)域的均勻化程度雖然仍低于三大都市區(qū)域,但上升趨勢非常明顯。(2)分指標(biāo)分析。分地區(qū)趨勢呈現(xiàn)了沿江都市區(qū)域均勻化發(fā)展的整體趨勢,然而忽略了不同要素指標(biāo)所反映的特定發(fā)展內(nèi)涵的演化趨勢。為了更為深入地了解都市區(qū)域空間要素集聚-碎化的過程,筆者將沿江都市區(qū)域主要指標(biāo)分別呈現(xiàn)出來。根據(jù)指數(shù)測算的結(jié)果可以看到,各主要指標(biāo)雖然變動幅度差別較大但也均呈現(xiàn)出上升的總體趨勢(表2、圖5)。其中引進(jìn)外資與實(shí)際利用外資的均勻化趨勢最為迅速,地方財政收入和財政支出也呈現(xiàn)出較為明顯的均勻化趨勢。這一特征與江蘇沿江都市區(qū)域經(jīng)濟(jì)尤其是外向型經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展非常吻合。在1997年以來分權(quán)化、市場化與全球化程度不斷深入的過程中,江蘇沿江都市區(qū)域中小城市進(jìn)入新的一輪快速增長期,區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)要素的空間分布更趨均勻。尤其是外資從大城市向中小城市的迅速流動過程,大大改變了都市區(qū)域內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)。4.2以撤縣市行政區(qū)為主要方式的集權(quán)治理與要素空間分布的勻質(zhì)化趨勢相伴隨的是區(qū)域治理的碎片化(metropolitanfragmentation)趨勢。市場導(dǎo)向的分權(quán)化改革在不斷給予地方政府發(fā)展權(quán)力的同時,也促使了地方利益主體或曰增長聯(lián)盟的形成,在不斷鏈接全球化的過程中,城市與區(qū)域競爭成為1997年以后都市區(qū)域發(fā)展階段最為重要的特征之一。分權(quán)化所導(dǎo)致的各級地方政府企業(yè)化傾向日益突出(張京祥等,2006),在缺乏有效的區(qū)域治理機(jī)制下,紛紛從各自利益出發(fā)“千方百計”地進(jìn)行招商引資、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題日益突出。這種分權(quán)化、市場化與全球化所共同導(dǎo)致的中國地方政府單元間各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的景象一定程度上類似美國1970年代以來的大都市區(qū)“碎片化”現(xiàn)象,即隨著人口、工作和服務(wù)活動中心的郊區(qū)化,大都市外圍的獨(dú)立城鎮(zhèn)成為主要的綠色制造業(yè)、大型購物中心和中上階層居住的所在地,整個區(qū)域隨著政府單元的不斷增加,發(fā)展日趨均勻,離心化傾向更加明顯。針對都市區(qū)域發(fā)展的碎片化趨勢,以撤縣(市)設(shè)區(qū)為主要方式的集權(quán)手段某種程度上成為了中國都市區(qū)域廣泛應(yīng)用的治理措施。撤縣(市)設(shè)區(qū)雖然為市級政府解決了發(fā)展空間的問題,并能夠通過強(qiáng)制的手段在有限范圍內(nèi)(市域內(nèi)部)進(jìn)行區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào),但隨著管轄區(qū)域的急速擴(kuò)張必將導(dǎo)致政府回應(yīng)性的降低,從而降低地方公共服務(wù)水平,抑制經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此,在滿足了中心城市發(fā)展的空間需求后,撤縣(市)設(shè)區(qū)城市一般都將進(jìn)一步著手城市內(nèi)部市與區(qū)分權(quán)框架的設(shè)計,例如“兩級政府、三級管理”的分權(quán)框架等。然而由于缺乏自下而上的自發(fā)、自主治理機(jī)制以及協(xié)調(diào)空間的有限性,這種“集權(quán)的分權(quán)”過程并未從根本上改變都市區(qū)域內(nèi)各級政府主體基于自身約束的分散化決策傾向,都市區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的碎片化趨勢沒有發(fā)生明顯的改變,反而隨著經(jīng)濟(jì)要素空間分布的日益均勻化呈現(xiàn)出不斷加強(qiáng)的趨勢。4.3區(qū)域“新區(qū)域主義”趨勢的發(fā)展1978年以后的市場導(dǎo)向的分權(quán)化改革,在中央政府向各級政府層層放權(quán)的過程中,對于市場和社會發(fā)展權(quán)力的擴(kuò)大是持續(xù)的。而市場與社會力量的不斷擴(kuò)大逐漸動搖了都市區(qū)域發(fā)展中政府的絕對主導(dǎo)地位,尤其在空間發(fā)展日趨勻質(zhì)化、區(qū)域治理日趨碎片化的過程中,政府、市場與社會的多元合作博弈逐漸出現(xiàn),并開始重塑(restructuring)都市區(qū)域的空間與治理結(jié)構(gòu)。雖然與西方國家的發(fā)展歷程、政治經(jīng)濟(jì)背景存在著較大差異,但這種類似于西方國家的重構(gòu)過程,推動了1997年以后中國都市區(qū)域“新區(qū)域主義”趨勢的發(fā)展(汪濤,曾剛,2003)。(1)隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的劇烈變化,尤其是亞洲金融危機(jī)以后,中央政府開始通過科學(xué)發(fā)展觀的樹立,要求地方謀求統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。在這一再集權(quán)的過程中,日益趨緊的環(huán)境壓力和資源約束,迫使地方政府基于自身發(fā)展需要在區(qū)域?qū)用嬲归_橫向協(xié)作的需求逐漸凸現(xiàn)。通過區(qū)域合作議程、協(xié)調(diào)規(guī)劃與機(jī)構(gòu)、城市聯(lián)盟等來實(shí)現(xiàn)區(qū)域共贏的新區(qū)域主義行動不斷增多。其中在江蘇沿江都市區(qū)域最為典型的行動如長江三角洲區(qū)域合作議程、蘇錫常都市圈規(guī)劃、江陰-靖江城市增長聯(lián)盟等(羅小龍,沈建法,2006)。與此同時,市場力量的不斷壯大,地方政府“準(zhǔn)市場主體”和企業(yè)化治理的傾向愈趨明顯(Wu,20