地方財政風險的金融化及其治理

地方財政風險的金融化及其治理

在中國的特定歷史和當前的經(jīng)濟體制下，金融和銀行一直是“共同語言”，可能存在風險。目前我國銀行業(yè)面臨較大的風險已是一個不爭的事實,尤其是在東南亞金融危機之后,人們開始更多的關注銀行業(yè)風險:問題,但對事實上已經(jīng)客觀存在且較為隱蔽的財政風險特別是地方財政風險在較長時期內(nèi)并沒有能夠引起人們足夠的關注。針對地方財政職能日趨弱化、地方財源嚴重不足、增收能力十分有限的狀況,不得不以各種名義、各種方式“合法”地將地方財政風險向銀行分支機構(gòu)(包括農(nóng)村信用社)轉(zhuǎn)嫁,因此產(chǎn)生了當前我國特殊歷史時期地方財政風險“金融化”的特有現(xiàn)象。本課題旨在通過研究現(xiàn)實存在的地方財政風險金融化的主要表現(xiàn)及異化途徑,深層次思考這種現(xiàn)象產(chǎn)生的根源,并試圖從政策、體制上尋求治理對策。一、部分地方財政風險金融化,已進入轉(zhuǎn)嫁之期我國諸多地方尤其是市級以下各級財政存在程度不同的財政緊張,但是各級地方政府還是過著“年年難過年年過,年年過得還不錯”的日子。很顯然,地方財政支出已經(jīng)或正在通過各種渠道向社會其他部門轉(zhuǎn)嫁。我們在對大量調(diào)查事實的分析中發(fā)現(xiàn),地方各級政府向基層銀行分支機構(gòu)(包括農(nóng)村信用社)轉(zhuǎn)嫁財政支付風險的跡象相當明顯,地方財政風險金融化問題比較突出,并最終對我國銀行業(yè)健康運行構(gòu)成了新的威脅。據(jù)分析,當前地方政府向基層銀行分支機構(gòu)轉(zhuǎn)嫁其財政風險的主要途徑表現(xiàn)在以下幾個方面:1、保護企業(yè)利益之規(guī)定長期以來,我國地方企業(yè)尤其是國有企業(yè)承擔了大量的社會責任,形成了大量的“財政隱性赤字”。隨著企業(yè)制度改革的全面推開,許多隱性赤字、歷史問題逐漸顯現(xiàn)出來,迫切需要地方政府解決。由于受到“分灶吃飯”的影響,目前我國的地方經(jīng)濟實質(zhì)上已演變成了“諸侯經(jīng)濟”,地方政府在企業(yè)與銀行的利益平衡上往往傾向于本地企業(yè)一邊,甚至用犧牲銀行利益的做法來保護企業(yè)利益。特別是近幾年來,地方政府總想通過改制,幫助企業(yè)卸下包袱、輕裝上陣,有的地方甚至借改制之名,行逃廢債之實。而司法部門因受制于地方黨政,依法維權(quán)收效甚微,加之“資產(chǎn)剝離”后不可避免地產(chǎn)生了負面影響,銀行信貸資金被地方視為“準財政資金”,并因此從“賴帳經(jīng)濟”(易鋼,1999)這一黑洞中滾滾而去,不斷流失。據(jù)報道:截止2000年末,全國僅在工、農(nóng)、中、建、交五家商業(yè)銀行開戶的改制企業(yè)逃廢銀行貸款本息已高達1851億元,其中:國有企業(yè)逃廢銀行貸款本息1273億元,占逃廢債總額的68.77%。另據(jù)對江蘇省某市國有、集體“破產(chǎn)”企業(yè)金融債權(quán)受償情況的調(diào)查,該市在1996—2000年期間,破產(chǎn)的國有集體企業(yè)涉及本地金融機構(gòu)貸款本息9.04億元,實際受償金額只有1150萬元,受償率僅為1.27%。在已辦理抵押手續(xù)的4.99億元貸款本金中,實際受償額僅有810萬元,受償率1.62%。以上種種跡象表明:地方政府盲目興辦項目,一味追求“速度”、“政績”而導致的低水平重復建設,并為此付出的改革費用,大部分都在銀行“報銷”。2、農(nóng)村合作基金的清理對農(nóng)村市場的影響地方政府自辦金融在全國范圍內(nèi)普遍存在,如各種形式的社會集資、股金會、基金會等,由此產(chǎn)生的地方財政風險絕大部分已經(jīng)或正在以各種名義“合法”地轉(zhuǎn)嫁給基層銀行分支機構(gòu)。這方面事實很多,這里我們僅以全國范圍內(nèi)有目共睹的清理農(nóng)村合作基金會為典型事例。在全國大規(guī)模的清理工作中,相當多的地方政府無法拿出大量的資金來保證及時兌付個人股金,從維護社會穩(wěn)定和地方政府信譽的大局出發(fā),農(nóng)村信用社因此承擔了許多不該承擔的責任。據(jù)對江蘇某地級市所轄各縣(市)并入、承接農(nóng)村合作基金會資產(chǎn)、負債情況的調(diào)查分析,地方政府已將近5—7億元的資產(chǎn)損失轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村信用社,農(nóng)村大局則暫時得到了“穩(wěn)定”。農(nóng)村合作基金會的問題也可以暫告一段落,但是對于歷史包袱本來就十分沉重的農(nóng)村信用社猶如雪上加霜。據(jù)調(diào)查,截止2001年6月底,該市農(nóng)村信用社接收原基金會的存款已基本上被儲戶提走,而接收的基金會的巨額貸款卻一時難以收回。3、基層銀行的風險增加長期以來,由于地方財力不足,各級政府對文教科衛(wèi)、社會保障等社會性支出嚴重欠賬,影響了社會事業(yè)的發(fā)展。據(jù)調(diào)查,截止2001年7月底,江蘇某市僅28所地方財政全額預算包干的普通中學向所在地銀行機構(gòu)貸款的余額就達到2.57億元。1998年至2000年三年間,這些學校累計向各金融機構(gòu)的借款3.99億元,三年間貸款額分別為0.09億元、1.22億元和2.67億元,呈現(xiàn)出逐年翻番的遞增趨勢。由于基礎教育關系到國民素質(zhì)提高的戰(zhàn)略問題,在城鄉(xiāng)居民收入不高、增長不快的情況下,國家不可能對基礎教育的收費實施市場化管理,因此基礎教育系統(tǒng)借款的償還來源將成為一個新問題,這無疑要加大基層銀行的經(jīng)營風險。在社會保障資金方面,各級政府也紛紛把目光轉(zhuǎn)向了當?shù)劂y行部門,希望通過銀行部門調(diào)劑資金解決社保資金“出險”的難題。據(jù)調(diào)查:江蘇某縣級市自1986年開始征繳失業(yè)保險基金,至2000年底可用保險基金僅有372萬元。2000年該市共征繳失業(yè)保險金1061萬元,當年支付1589萬元,收支倒掛527萬元。2001年全市預計可征繳失業(yè)保險金1000萬元,但支出需求達2690萬元,進,入2001年4月份以來,該市已出現(xiàn)了無錢支付的“險情”,僅6月份的資金缺口就達到150余萬元。面對“險情”,當?shù)卣扇×恕般y行貸款、財政貼息”的辦法,來解決失業(yè)保險資金的“燃眉之急”。此外,該市養(yǎng)老保險基金也已頻頻告急,賬面資金余額加上每月征繳保險金僅夠支付到2001年9月份。地方政府采用銀行貸款填補社保資金缺口的做法,無疑是“拆東補西”的權(quán)宜之計,其最終直接受害者將是銀行機構(gòu)。4、地方財政風險金融化自1998年下半年以來,我國實施了積極的財政政策,在政策的推動下,一度沉寂和壓抑已久的地方政府投資熱情被激發(fā),各地掀起了一股以地方政府直接投資為主的投資熱潮。但由于受地方財力嚴重匱乏的限制,地方政府維系高投入主要靠舉債。在政府舉債投資方式上,由于國家對地方政府直接舉債行為進行了嚴格限制,越來越多的地方政府采用變通方式來舉債,如通過成立類似“窗口公司”的負債載體來籌集資金。這也是當前各級地方政府采用最普遍、也是最主要的一種間接籌資方式。為了達到借貸主體合法化和籌資方便,地方各級政府部門尤其是地市級政府部門近年來紛紛設立各類公司,如城建部門成立城市基礎設施建設公司,財政部門成立國資經(jīng)營公司,交通部門根據(jù)道路名稱成立建設公司等等,這些企業(yè)又通過出資、參股裂變?yōu)槎嗉要毩⒎ㄈ似髽I(yè),分別進行籌資,從事政府投資活動。在當前政府舉債投資的資金中,銀行信貸資金逐年增加。據(jù)對江蘇省某市1998年至2000年三年間銀行業(yè)對地方政府主要建設項目貸款投入情況的調(diào)查,當前銀行貸款主要投向三個方面:一是對城市公共基礎設施建設的投入。據(jù)調(diào)查,三年間,該市各商業(yè)銀行僅對24戶從事城市基礎設施建設投資的公司累計貸款23.92億元,至2001年7月末,24戶企業(yè)貸款余額11.82億元。二是對交通基礎設施建設的投入。三年中該市銀行對9戶從事交通建設和公路管理的單位和企業(yè)發(fā)放貸款9.82億元,至2001年7月末,9戶企業(yè)貸款余額仍達5.96億元。三是對郵電、電信業(yè)的投入。在3年內(nèi),該市5家電信企業(yè)向金融機構(gòu)累計貸款20.17億元,至2001年7月末,貸款余額3.84億元。三年間,該市銀行業(yè)投向上述三大塊38戶企業(yè)的貸款達到53.91億元,按年分別為12.13億元、19.43億元和22.35億元,目前尚未收回貸款還有21.62億元,占同期該市貸款新增額的36%。地方政府運用“變通”方式推動基層銀行過多介入政府投資領域,形成了大量信貸資金長期化、財政化趨勢,發(fā)展到一定階段,必將形成信貸資金“空殼化”,為此銀行業(yè)要為地方政府(或財政)承擔巨額的資產(chǎn)損失,銀行業(yè)的風險狀況有可能進一步加劇。上述四個方面是近年來地方財政風險金融化表現(xiàn)較為突出的方面,但地方政府通過其行為向基層金融部門轉(zhuǎn)嫁地方財政風險的渠道絕不僅僅限于以上幾個方面。實際上,我國地方政府實行“赤字財政和舉債財政”的事實早已存在,地方政府通過各種方式和手段向基層銀行轉(zhuǎn)移財政支出的現(xiàn)象屢見不鮮,如地方政府部門要求金融機構(gòu)發(fā)放扭虧扶貧貸款、安定團結(jié)貸款等,這也是銀行業(yè)不良貸款形成的重要原因。另外,地方財政風險金融化還可以通過很多間接途徑實現(xiàn)。如地方政府向企業(yè)征收過頭稅或增加稅外負擔將導致銀行信貸資金間接財政化;地方政府違背企業(yè)意愿或超出企業(yè)承受能力要求企業(yè)進行項目投資,在地方企業(yè)大部分的營運資金依賴銀行貸款的現(xiàn)實情況下,將投資風險間接轉(zhuǎn)嫁給金融機構(gòu)等。通過以上的分析,我們不難看出,地方財政風險金融化實際上是地方政府將其行為強行作用于基層金融部門的結(jié)果,其實現(xiàn)方式主要是政府對金融機構(gòu)的直接和間接干預,這些干預活動屢禁不止,對金融業(yè)的影響是十分深遠的。二、地方政府職能轉(zhuǎn)變的原因通過對事實和情況的深入分析,我們發(fā)現(xiàn),地方政府上述行為產(chǎn)生的動因除地方財力本身不足的原因外,根本原因:一方面在于地方政府未能實現(xiàn)職能的根本轉(zhuǎn)變,過多地承擔了地方經(jīng)濟發(fā)展的職能;另一方面則緣于地方政府官員對政績的追求或創(chuàng)造政績的需要。1、地方政府職能的“減輕負擔”財政是政府行使其經(jīng)濟與社會職能的基本財力保證,但由于地方財政長期處于困境,我國相當多的地、縣級財政僅能維持人員的“吃飯”需要,難以為當?shù)亟?jīng)濟與社會的改革和發(fā)展提供足夠的財力支持。以下是江蘇某市三級財政支出結(jié)構(gòu)表(表1—3,單位:萬元)從表1—3我們可以看出,當前地方財政可用于經(jīng)濟建設的資金不多,而且在整個財政支出中的占比很難得到提高,尤其是縣級財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可用于經(jīng)濟建設的支出比重更小。但是,現(xiàn)階段我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實國情以及地方政府強烈的投資愿望均要求大量的經(jīng)濟建設資金投入,地方政府必然要尋求解決辦法。在我國現(xiàn)行法律框架及社會資金供給仍以銀行為主渠道的現(xiàn)實投融資機制下,地方政府必然會將銀行機構(gòu)當作其緩解財政支出壓力的主要對象,這是地方政府向金融部門轉(zhuǎn)嫁財政風險行為產(chǎn)生的經(jīng)濟原因,也是最直接的原因之一。改革開放以來,我國經(jīng)濟體制改革逐步深化,但政治體制尤其是對地方政府職能的改革至今仍未取得根本性的突破。由于對地方政府職能的改革未能及時推進,地方各級政府在地方經(jīng)濟與社會各個領域的主導地位不斷得到加強,其職能范圍也不斷擴大,地方政府成為名副其實的“無限政府”。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的全面推進,社會資源配置方式、經(jīng)濟運行機制乃至外部經(jīng)濟環(huán)境都在發(fā)生著很大的變化,社會對政府職能和管理水平都提出了全新的概念和要求。市場機制要求地方政府將對經(jīng)濟的直接調(diào)控和對微觀經(jīng)濟主體的直接干預,轉(zhuǎn)向主要通過間接調(diào)控手段和公共行政來“創(chuàng)造和維護公正合理的競爭環(huán)境,有效彌補市場缺陷”。但是我國地方政府習慣于對經(jīng)濟活動的直接干預,各級政府部門不僅參與地方國有經(jīng)濟生產(chǎn)經(jīng)營,而且直接影響非國有經(jīng)濟的管理決策,地方黨政領導熱衷于為企業(yè)跑項目、跑市場、跑資金,尤其是對地方大中型骨干企業(yè),更是“關愛備至”,一些地方甚至實施了黨政領導“結(jié)對幫扶”措施,直接參與企業(yè)管理決策。在市場經(jīng)濟條件下,地方政府繼續(xù)依照計劃經(jīng)濟體制下的職能范圍和調(diào)控方式行事,必定會違背市場經(jīng)濟原則,并對經(jīng)濟與社會造成不利影響。一方面,“管得太寬”,既分散了地方政府可用財力,又分散了管理精力,導致該管的管不好,不該管的管得太多。另一方面,過多地采用行政命令或直接調(diào)控方式來配置經(jīng)濟資源,不僅會造成資源浪費,而且會不可避免地出現(xiàn)急功近利、地方保護等追求短期利益、局部利益的行為。3、改革開放新時期地方政府之間的主要績效關系“政績型”思維意識產(chǎn)生的根源主要有兩點:一是在全國致力于經(jīng)濟發(fā)展和物質(zhì)利益滿足的轉(zhuǎn)軌時期制度環(huán)境中,地方政府必須通過有效地發(fā)展地方經(jīng)濟,為地方人民謀取社會福利,來獲得地方人民的支持和認可。二是經(jīng)驗觀察顯示,在中國現(xiàn)行政治制度下,對地方政府官員的考核、升遷,往往以其短期“政債”為主要依據(jù),地方政府官員謀求的政績主要集中于:政府主導農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動市鎮(zhèn)建設(包括基礎設施建設、小城鎮(zhèn)改造等)、市場建設、市場開發(fā)、招商引資等方面,這些政績的創(chuàng)造離不開資金的投入,在地方財政捉襟見肘的情況下,地方政府利用其廣泛的經(jīng)濟與社會職能,千方百計將金融機構(gòu)資金導入這些項目。此外,在地方政府將財政資金轉(zhuǎn)向創(chuàng)造政績的同時,也必然擠占了政府應該投向的公共支出領域,如社會保障事業(yè)支出、文教科衛(wèi)事業(yè)支出等,這部分資金缺口也只能轉(zhuǎn)嫁給銀行機構(gòu)。地方政府官員對政績的追求還體現(xiàn)在同級政府間、上下級政府之間的競爭中。地方各級政府間的競爭是中國改革進程中的一種主要社會現(xiàn)象和主導地方政府行為的一種基本社會要素。改革開放以來,出于推動地方經(jīng)濟與社會發(fā)展、謀求政府或領導者政績等方面的考慮,地方政府同級之間、上下級之間的競爭逐步形成并加劇。競爭一方面促進了地方經(jīng)濟與社會的發(fā)展與進步,但另一方面也由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和競爭中的急功近利行為,地方政府間出現(xiàn)了大量簡單粗放式的的盲目競爭現(xiàn)象,造成了大量的資源浪費,加劇了財政困難,增加了銀行風險。三、行信貸資金財政化現(xiàn)階段,我國的體制根本轉(zhuǎn)軌尚未能完全實現(xiàn),因此銀行信貸資金財政化仍不可避免。為此,我們必須從產(chǎn)生地方財政風險金融化問題的根本原因分析入手,結(jié)合當今中國國情和改革的走勢,尋求解決問題的方法和思路。1、積極引導,加快地方政府服務于社會的經(jīng)營機制一是要依據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,確立地方政府的職能范圍。地方政府要盡快實現(xiàn)由“無限政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變,要“有所為有所不為”。在市場經(jīng)濟條件下,政府應主要是提供“法治”、“產(chǎn)權(quán)保護”、“市場秩序”以及“基礎設施”四大塊,至于本來就屬于市場的社會資源配置權(quán),則應盡快還給市場,由市場通過公平、公正的競爭來決定歸屬;二是要借鑒市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗,改變地方政府履行職能的思維和方式。地方政府要帶頭尊重市場經(jīng)濟原則,地方政府的經(jīng)濟行為要盡快從“替代市場”轉(zhuǎn)變到“服務市場”上來,要主動承擔創(chuàng)造和維護公平守信的社會經(jīng)濟環(huán)境的責任,把更多的精力放在為社會提供“公共服務”上;三是要進一步完善對地方政府領導者履行職能情況的考核監(jiān)督機制,有效約束地方政府行為。2、金融業(yè)支持實體經(jīng)濟財政和銀行同為國民經(jīng)濟的樞紐,但承擔的職能不同。財政主要是圍繞政府公共行政職能,為政府履行職能提供財力支持,而銀行業(yè)主要肩負著支持實體經(jīng)濟的任務。地方政府作為地方財政的支配者,既要發(fā)揮好財政的聚財和支付職能,又要運用財政的導向功能,引導銀行的有效信貸投入,減少行政干預,努力為銀行改善經(jīng)營、擴大投入、提高效益創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,金融作為經(jīng)濟發(fā)展的核心,要準確把握地方經(jīng)濟發(fā)展的方向,在支持地方經(jīng)濟發(fā)展中促進財政收入穩(wěn)定增加。3、進一步完善基層金融機構(gòu)管理模式在當前和今后相當長一個時期內(nèi),地方政府還將在組織當?shù)亟?jīng)濟中發(fā)揮重要作用,特別是在進行地方性的政策性建設項目方面負有主要責任,地方政府對銀行的干預是難以避免的,因此需要通過銀行自身的改革和管理機制的完善來要規(guī)避或減少不合理的干預。一是對基層金融機構(gòu)行政區(qū)域管理模式進行改革,改變?nèi)珖糟y行地方化的狀況,在調(diào)整機構(gòu)設置的同時,要完善跨區(qū)域的相互監(jiān)督和制約機制,二是進一步健全金融法規(guī)體系,堅決依法辦事,維護銀行的自主權(quán),抵御地方政府的不當干預;三是進一步完善基層行內(nèi)部管理機制,提高經(jīng)營管理水平,增強防范和化解風險能力。要進一步嚴格審貸分離制度、抵押擔保制度和責任約束制度,確保新增貸款投向準確、投量合理。同時要靈活運用清收、剝離、核銷等手段逐步消化信貸風險,對企業(yè)改制過程中的