公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型構(gòu)建與制度展開

·328·中外法學(xué)PekingUniversityLawJournalVol.35,No.2(2023)pp.328-345公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型構(gòu)建與制度展開馬顏聽*摘要公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作為公共數(shù)據(jù)要素供給的一種新渠道,已經(jīng)形成了多樣化的實踐形態(tài)。當(dāng)前所謂的“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”實際是多種不同性質(zhì)制度的混合體,其有助于實現(xiàn)安全與利用的平衡,激勵公共數(shù)據(jù)供給,但存在公益性與經(jīng)營性以及不同政府職能之間的內(nèi)在沖突,有必要通過類型化研究予以厘清。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營包括政府采購模式與特許經(jīng)營模式兩大類型,前者側(cè)重于政府的狹義公共服務(wù)職能,涉及事業(yè)性業(yè)務(wù),屬于行政委托;后者側(cè)重于政府的公共資產(chǎn)增值職能,涉及經(jīng)營性性業(yè)務(wù),屬于特許經(jīng)營。兩種模式在法律性質(zhì)、法律適用、應(yīng)用場景等方面存在許多區(qū)別,應(yīng)當(dāng)在類型化的基礎(chǔ)上,對目標(biāo)設(shè)置、費用收取、收益分配、主體準(zhǔn)入、行政監(jiān)管等具體制度展開構(gòu)建。關(guān)鍵詞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營政府采購特許經(jīng)營數(shù)據(jù)資源蘊藏著巨大的社會價值、經(jīng)濟價值和政治價值潛力,〔1〕而公共數(shù)據(jù)因其數(shù)量大、質(zhì)量高、標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一等特點,成為數(shù)據(jù)資源中尤為重要的一部分。為了進(jìn)一步實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的有效供給,“十四五”規(guī)劃首次提出“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點,鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐探索正在快速推進(jìn)之中,制度供給的需求尤為迫切,許多理論和現(xiàn)實問題亟待解決,如到底什么是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營?其法律性質(zhì)和法律適用是什么?*華南師范大學(xué)法學(xué)院研究員。本文系國家社科基金青年項目“數(shù)字政府建設(shè)中自動化行政的法律回應(yīng)研究”(項目編號:20CFX021)的階段性成果。中國政法大學(xué)博士研究生楊璇對本文提供了許多支持,特此致謝。務(wù)》2022年第1期,第27頁。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型構(gòu)建與制度展開329···包括哪些類型?其適用場景和目標(biāo)設(shè)置、費用收取、收益分配、主體準(zhǔn)入、監(jiān)管等具體制度又該如何展開?其中的公益性與經(jīng)營性如何平衡?公共利益如何保障和實現(xiàn)?這就是本文將要予以探討的議題。一、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)(一)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐探索在規(guī)范上,中央層面尚未有法律法規(guī)對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營予以規(guī)定,而是通過《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》等政策文件鼓勵引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的創(chuàng)新探索。地方層面,部分省市積極探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度建設(shè),形成了一些立法。2021年《上海市數(shù)據(jù)條例》首次專節(jié)規(guī)定了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營,指出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的目的是提高公共數(shù)據(jù)社會化開發(fā)利用水平,被授權(quán)運營主體應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi),實施數(shù)據(jù)開發(fā)利用,并提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)?！?〕2022年通過的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》雖然沒有專節(jié)規(guī)定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營,但其第35條明確提出“授權(quán)運營單位應(yīng)當(dāng)依托公共數(shù)據(jù)平臺對授權(quán)運營的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工;對加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),可以向用戶提供并獲取合理收益。授權(quán)運營單位不得向第三方提供授權(quán)運營的原始公共數(shù)據(jù)”。這是現(xiàn)有地方立法中對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營內(nèi)容最為清晰詳盡的規(guī)定。在組織架構(gòu)上,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營目前的主導(dǎo)模式表現(xiàn)為“一局一中心一公司”的組織體系。“局”是指地方大數(shù)據(jù)局或者政務(wù)數(shù)據(jù)管理局,“中心”是指各類大數(shù)據(jù)中心,“公司”則包括各類市場主體?！?〕其中“局”是監(jiān)管主體,“中心”是運營主體,而“公司”則是實際承擔(dān)運營業(yè)務(wù)的實體。在應(yīng)用模式上,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營現(xiàn)階段一般圍繞特定行業(yè)、特定區(qū)域或特定應(yīng)用場景展開。重點行業(yè)包括金融、交通、醫(yī)療等,如北京市授權(quán)北京金融大數(shù)據(jù)公司匯聚金融機構(gòu)開展合,實現(xiàn)區(qū)域一體化的跨區(qū)域應(yīng)用展開;代表性場景則包括疫情防控、口岸貿(mào)易等。〔5〕目前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐發(fā)展仍處于探索階段,形態(tài)較為豐富,具體內(nèi)容也存在較多變化。但是結(jié)合現(xiàn)有法律規(guī)范、組織架構(gòu)和應(yīng)用模式,可以形成對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的一個描述性界定:公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是指以公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用為目的,有權(quán)機關(guān)授權(quán)特定運營主體對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工,從而形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)提供給市場與社會?！?〕參見《上海市數(shù)據(jù)條例》第44、45條?！?〕參見張雅婷:《清華大學(xué)孟慶國:圍繞行業(yè)、區(qū)域、場景探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營》,載21世紀(jì)經(jīng)濟網(wǎng),http://www.21jingji.com/article/20220728/herald/d058b4d8c6d7769b7998e286a4e2f423.html,最后訪問日期:2023年2月2日?！?〕參見張壽林:《全國首個公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式落地》,載每日經(jīng)濟新聞,/articles/2022-01-10/2081844.html,最后訪問日期:2023年2月2日?！?〕參見張雅婷,見前注〔3〕。中外法學(xué)2023年第2期·330·(二)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的理論基礎(chǔ)1.公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度價值公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營核心是希望解決公共數(shù)據(jù)要素供給不足的問題。傳統(tǒng)上,向社會供給公共數(shù)據(jù)的主要渠道是公共數(shù)據(jù)開放制度,其將數(shù)據(jù)直接提供給作為用戶的社會公眾。近年來,公共數(shù)據(jù)開放取得了許多成效,如數(shù)據(jù)開放平臺數(shù)量有了大量增長,〔6〕但質(zhì)量和數(shù)量仍然很不理想,甚至出現(xiàn)了“政府開放的數(shù)據(jù)都沒有用,社會需要的數(shù)據(jù)政府都不敢開放”的悖論。這其中的核心原因有二,一是公共數(shù)據(jù)開放后的安全風(fēng)險,二是數(shù)據(jù)開放缺乏直接激勵?！?〕對于政府來說,越是有價值的數(shù)據(jù)越敏感,也越可能產(chǎn)生安全風(fēng)險。如果缺少直接激勵,政府就會為了防止承擔(dān)安全責(zé)任而盡可能減少公共數(shù)據(jù)的實質(zhì)性開放。作為一種新型公共數(shù)據(jù)供給渠道的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營〔8〕則可以緩解甚至是解決這一困境。一方面,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中直接接觸原始數(shù)據(jù)的是有準(zhǔn)入門檻的運營主體,而社會公眾等用戶使用的是數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù),不直接接觸全樣本原始數(shù)據(jù)。這樣更加便于進(jìn)行安全監(jiān)管,而且可以通過多方安全計算等方式實現(xiàn)數(shù)據(jù)“可用不可見”。另一方面,數(shù)據(jù)授權(quán)運營將公共數(shù)據(jù)視為一種可以增值的公共資源,可以為政府帶來一定收益,這為政府供給公共數(shù)據(jù)提供激勵,促使政府更積極地供給數(shù)據(jù)。2.公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的正當(dāng)性基礎(chǔ)與疑慮前述經(jīng)濟激勵的本質(zhì)是對公用數(shù)據(jù)的經(jīng)營性利用。理論與實踐中均不完全排除政府經(jīng)營性行為,尤其是我國作為公有制國家,擁有大量自然資源、國有企業(yè)等公共財產(chǎn),有權(quán)也有職責(zé)對這些公共財產(chǎn)進(jìn)行運營,〔9〕促進(jìn)國家所有的保值增值?！?0〕政府通過授權(quán)運營對作為“公共資源”〔11〕的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)經(jīng)營性活動具有一定的合理性。但政府經(jīng)營行為與企業(yè)經(jīng)營行為的一大本質(zhì)區(qū)別是,政府經(jīng)營活動不是為了政府的自身利益,而是通過經(jīng)營活動,增加全民所有的財富并且實現(xiàn)相應(yīng)的經(jīng)濟規(guī)制功能?！?2〕因此,即使采用了公私合作、經(jīng)營性等方式,政府也不能完全照搬私人部門的管理方式,其行為必須體〔6〕參見復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實驗室:《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告(2021)》,載復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實驗室官網(wǎng),/wp-content/uploads/2021yprovince.pdf,最后訪問日期2023年3月4日?！?〕參見張會平、顧勤:“政府?dāng)?shù)據(jù)流動:方式、實踐困境與協(xié)同治理”,《治理研究》2022年第3期,第64頁?！?〕關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放制度與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度是包含關(guān)系還是平行關(guān)系存在一定爭議,但是本文認(rèn)為,從制度內(nèi)容上看,兩者至少是存在明顯區(qū)別的不同制度。有關(guān)爭議參見李海敏:“我國政府?dāng)?shù)據(jù)的法律屬性與開放之道”,《行政法學(xué)研究》2020年第6期,第159頁;陳越峰:“超越數(shù)據(jù)界權(quán):數(shù)據(jù)處理的雙重公法構(gòu)造”,《華東政法大學(xué)學(xué)報》2022年第1期,第30頁等?！?〕參見薛剛凌、楊璇:“論政府發(fā)展職能與行政法回應(yīng)”,《行政法學(xué)研究》知網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)首發(fā)論文,網(wǎng)絡(luò)首發(fā)時間2023年2月16日?！?0〕參見王旭:“論自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能”,《中國法學(xué)》2013年第6期,第13頁?！?1〕如《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》就規(guī)定:“公共數(shù)據(jù)作為新型公共資源,任何單位和個人不得將其視為私有財產(chǎn),或者擅自增設(shè)條件、阻礙,影響其共享、開放和開發(fā)利用?！薄?2〕參見王旭,見前注〔10〕,第13頁。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型構(gòu)建與制度展開·331·現(xiàn)“公共性”,〔13〕以公共價值為行為基礎(chǔ)。政府經(jīng)營行為的經(jīng)營性在本質(zhì)上屬于公益性的一種具體實現(xiàn)方式,其最終也是為了實現(xiàn)公共利益和公共價值。雖然公益性與經(jīng)營性本質(zhì)上并不矛盾,但是具體到公共數(shù)據(jù)供給上,許多學(xué)者對于二者之間的潛在沖突提出了擔(dān)憂,〔14〕即公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的經(jīng)濟激勵可能反過來擠占公共數(shù)據(jù)一般性開放的空間,行政機關(guān)可能為了經(jīng)濟利益,減少公益性普遍性開放,轉(zhuǎn)而強化行政壟斷,最終破壞了本應(yīng)維護(hù)的公共利益。此時就需要對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營進(jìn)行比例原則分析,以公共利益的最終實現(xiàn)為行政目標(biāo),比較各種方案之間的適當(dāng)性與必要性,進(jìn)一步探討公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營獲得了哪些收益,其中哪些是政府的直接經(jīng)濟收益,哪些是包括經(jīng)濟正外部性在內(nèi)的社會收益,這些收益是否足以超過其成本以及擠占普遍性開放所帶來的社會機會損失。而這組公益性與經(jīng)營性之間的矛盾平衡也將構(gòu)成公共數(shù)據(jù)制度建構(gòu)中的重要線索。(三)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度的制度挑戰(zhàn)當(dāng)前學(xué)界對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營投入了許多關(guān)注,形成了系列成果,其中包括公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基本機制和機理。多數(shù)認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營本質(zhì)是一種特許經(jīng)營,適宜按照基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的邏輯進(jìn)行規(guī)范,并進(jìn)而提出采取“運營+維護(hù)”模式等具體建議?！?5〕這些成果在很多角度頗具啟發(fā),但是卻難以完整反映公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度的全貌,產(chǎn)生了許多制度上難以解決的內(nèi)在沖突。這很大程度是因為我們現(xiàn)在所稱的“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”并非是一種單一制度,而是多種不同性質(zhì)制度的混合。比如,從運營數(shù)據(jù)的類型上看,不同類型數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度性質(zhì)就不完全相同。按照開放類型,公共數(shù)據(jù)可以分為無條件開放類、有條件開放類、禁止開放類三種類型。一般來說,除了禁止開放的公共數(shù)據(jù)不得授權(quán)運營,〔16〕剩下的無條件開放類數(shù)據(jù)與有條件開放類數(shù)據(jù)都可以被歸為“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”,但兩者的“授權(quán)運營”實際上存在本質(zhì)區(qū)別。對于有條件開放類公共數(shù)據(jù)來說,其開放是有條件的。換言之,是一般性予以禁止,只有在行政主體有條件許可后方予以開放,中間的確存在“授權(quán)”的可能。關(guān)于這種授權(quán)到底是許可還是特許,本文后續(xù)會進(jìn)一步探討。但無條件開放類的公共數(shù)據(jù)不同,其應(yīng)當(dāng)無條件向全社會開放,此時的“授權(quán)”是否必要?反過來說,經(jīng)營主體利用政府無條件開放的公共數(shù)據(jù),開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服〔13〕參見包國憲、王學(xué)軍:“以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理———源起、架構(gòu)與研究問題”,《公共管理學(xué)報》2012年第2期,第90-91頁。〔14〕如王錫鋅、黃智杰:“公平利用權(quán):公共數(shù)據(jù)開放制度建構(gòu)的權(quán)利基礎(chǔ)”,《華東政法大學(xué)學(xué)報》2022年第2期,第70-72頁;齊英程:“公共數(shù)據(jù)增值性利用的權(quán)利基礎(chǔ)與制度構(gòu)建”,《湖北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第1期,第18頁?！峨娮诱?wù)》2021年第5期,第34-43頁;袁強、石小兵:“政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營的法律性質(zhì)及其制度完善探析”,《中國信息化》2021年第7期,第8頁;常江、張震:“論公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的特點、性質(zhì)及法律規(guī)制”,《法治研究》2022年第2期,第126頁?！?6〕如《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第35條。不過現(xiàn)在實踐中也有部分觀點認(rèn)為可以運用隱私計算等技術(shù)在保證數(shù)據(jù)安全的前提下對禁止開放類的公共數(shù)據(jù)展開利用。中外法學(xué)2023年第2期332···務(wù)獲得收益,這屬于正常的市場行為,也往往在立法規(guī)范中得到認(rèn)可,〔17〕運營此類數(shù)據(jù)是否還需要特定行政機關(guān)的授權(quán)?此外,從收費等具體制度上看,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度內(nèi)部也存在較大的區(qū)別。收費問題是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的核心,既是開發(fā)利用的動力基礎(chǔ),也是公眾關(guān)心的問題焦點。收費包括兩個層面的含義,政府對于授權(quán)運營主體的收費以及授權(quán)運營主體對社會的收費。按照前述的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營界定,就政府與企業(yè)關(guān)系而言,現(xiàn)在所說的授權(quán)運營既包括政府付費給企業(yè),委托企業(yè)進(jìn)行無條件開放類公共數(shù)據(jù)的委托運營,也包括企業(yè)付費給政府,獲得數(shù)據(jù)的特許運營權(quán)的特許運營;而就企業(yè)與社會關(guān)系而言,現(xiàn)有制度也包括免費、成本性收費、市場性收費等不同情況。雖然現(xiàn)在實踐中往往將不同類型的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營混為一談,但其制度內(nèi)涵、性質(zhì)、目標(biāo)乃至應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)則都可能并不完全相同。而這些不同類型的制度在其基本目標(biāo)和價值導(dǎo)向上存在潛在矛盾,從而進(jìn)一步引發(fā)制度的內(nèi)在沖突。比如,公共數(shù)據(jù)的增值性利用蘊含著特定主體對公共數(shù)據(jù)的特別利用與公眾的平等利用間的矛盾,以及公共數(shù)據(jù)管理機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)的增值性利用與其公正履行公共數(shù)據(jù)管理職責(zé)間的矛盾,〔18〕授權(quán)運營的開展可能導(dǎo)致政府角色混同和職能交錯,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)穆毮軈^(qū)分?！?9〕因此,為了厘清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營紛繁復(fù)雜的實踐現(xiàn)實,解決或緩解公益性與經(jīng)營性、政府不同職能、特別利用與一般利用之間的沖突,建立清晰有效的制度機制,有必要對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度進(jìn)行類型化構(gòu)建,并在類型化的基礎(chǔ)上對法律性質(zhì)、具體制度等問題展開精細(xì)化研究。二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的模式類型(一)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型化起點無論公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度內(nèi)涵多么豐富,有一些共性基礎(chǔ)是明確的,即公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是一種以行政主體為數(shù)據(jù)提供方,以運營主體為數(shù)據(jù)處理加工方,以社會主體為數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的最終使用方的公私合作模式。這其中包含政府與社會、政府與運營主體、運營主體與社會的三組關(guān)系。政府與社會關(guān)系是基礎(chǔ),取決于政府職能,與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的價值沖突相關(guān);政府與運營主體關(guān)系則是公私合作的關(guān)鍵,界定了整體制度的核心框架,決定了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的不同性質(zhì);而政府通過運營主體對社會履行職能,在明確前兩者的關(guān)系后,第三組關(guān)系也就自然明確,相關(guān)具體制度也會逐步清晰。因此從基礎(chǔ)類型化的角度,需要明確的實際上是兩個問題:公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中政府職能如何(政府與社會關(guān)系)?應(yīng)當(dāng)采用怎樣的公私合作模式(政府與運營主體關(guān)系)?〔17〕如《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進(jìn)條例》第40條?！?8〕參見齊英程,見前注〔14〕,第12頁?！?9〕參見李海敏,見前注〔8〕,第159頁。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型構(gòu)建與制度展開333···1.政府職能在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中,政府存在狹義的公共服務(wù)職能和公共資產(chǎn)增值職能兩種職能,它們基于不同的行政目的,需要采用不同的公私合作模式,從而在適用的數(shù)據(jù)類型、政府與運營主體關(guān)系、對社會收費等制度上產(chǎn)生了一系列區(qū)別。廣義上來說,現(xiàn)代政府經(jīng)歷了管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變,一切職能都可以統(tǒng)稱為公共服務(wù),廣義的公共服務(wù)包括基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)。〔20〕本文所指的狹義的公共服務(wù)職能,是指政府通過一定方式使得公民某種具體的直接需求得到滿足的職能,而不包括政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理等職能?！?1〕在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營活動中,政府的狹義公共服務(wù)職能側(cè)重于公共數(shù)據(jù)的普惠性開放,追求公眾對公共數(shù)據(jù)平等、公平和普惠的獲取和利用,保障公共數(shù)據(jù)的公共性。在狹義的公共服務(wù)職能下,政府的行政目的是直接滿足社會對于數(shù)據(jù)的需求,應(yīng)當(dāng)最大程度地開放公共數(shù)據(jù),以無條件開放類公共數(shù)據(jù)為主。對于確實因為安全等原因無法無條件開放的,應(yīng)當(dāng)明確限制范圍和條件。社會公眾如果符合使用條件,可以在申請后由行政機關(guān)予以審核。此時的有條件開放實際上是一種普通許可或者說“控制許可”,其解禁的是因為預(yù)防性控制需要而對某項活動自由進(jìn)行的普通限制?！?2〕與之不同的是公共資產(chǎn)增值職能。公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)屬性現(xiàn)在還存在較大爭議,但是至少可以被認(rèn)為是一種“公共資源”。政府直接控制的公共數(shù)據(jù)還存在從公共資源轉(zhuǎn)換為公共資產(chǎn)的可能性。作為一種公共資產(chǎn),政府有義務(wù)對其進(jìn)行開發(fā)、利用,使其保值、增值,從而產(chǎn)生了公共資產(chǎn)增值職能。這種職能側(cè)重于公共數(shù)據(jù)的增值開發(fā),旨在實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價值的最大化,將作為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為多樣化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、服務(wù),追求公共數(shù)據(jù)的增值性?！?3〕參照公共資源或公用事業(yè)特許的一般理論,此時如果對公共數(shù)據(jù)設(shè)立“審核”或者“授權(quán)”,其本質(zhì)是一種“特許”,也就是行政機關(guān)基于對資源的所有或壟斷而將資源的開發(fā)使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給特定主體的行為,一般認(rèn)為這種轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)是有償?shù)摹！?4〕2.公私合作方式傳統(tǒng)公法理論認(rèn)為,提供廣義的公共服務(wù)是政府的法定義務(wù)?！?5〕但是隨著政府公共服務(wù)職能的不斷擴張,不可避免地導(dǎo)致運營成本和財政壓力的增大,公共服務(wù)供給和需求之間的〔20〕參見燕繼榮:“社會管理創(chuàng)新與服務(wù)型政府建設(shè)”,《行政論壇》2012年第1期,第19頁?！?1〕中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確將政府管理責(zé)權(quán)區(qū)分為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確:“加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力,加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”,延續(xù)了上述對政府職能的區(qū)分?！?2〕參見(德)哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第208-212頁。〔23〕參見齊英程,見前注〔14〕,第13頁?！?4〕參見王克穩(wěn):《行政許可中特許權(quán)的物權(quán)屬性與制度構(gòu)建研究》,法律出版社2015年版,第22-23〔25〕參見(法)狄驥:《公法的變遷》,鄭戈譯,商務(wù)印書館2013年版,第40-50頁。中外法學(xué)2023年第2期334···矛盾愈加突出。政府通過各類公私合作的方式引入社會力量完成行政任務(wù)成為趨勢。公私合作方式的選擇取決于行政任務(wù)的不同,可以將所有的行政任務(wù)區(qū)分為事務(wù)性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)。事業(yè)性業(yè)務(wù)是指那些由政府免費提供或僅收取成本費用的公共服務(wù)業(yè)務(wù),業(yè)務(wù)范圍涉及:以滿足人的基本需求為目標(biāo)的基本公共服務(wù)業(yè)務(wù)、以滿足社會需求為目標(biāo)的社會性公共服務(wù)、以滿足機關(guān)服務(wù)為目標(biāo)的機關(guān)業(yè)務(wù)等。傳統(tǒng)上這類業(yè)務(wù)主要由政府或政府設(shè)立的各種類型的事業(yè)單位供給,而如今以民營化或市場價值回歸的形式來供給公共服務(wù)已經(jīng)成為了更加可行或更優(yōu)的途徑,促進(jìn)了政府購買、公共服務(wù)外包等公私合作的發(fā)展?！?6〕這類業(yè)務(wù)的公私合作通常通過一般性的政府采購服務(wù)實現(xiàn)。經(jīng)營性業(yè)務(wù)是指那些超出安全、秩序等基本需求,具有較強的經(jīng)濟效益,能實現(xiàn)公共資產(chǎn)增值或保值目標(biāo)的業(yè)務(wù),主要包括基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及市政公用事業(yè)等。這類業(yè)務(wù)的委托經(jīng)營通常以政府授予特許經(jīng)營權(quán)為前提,經(jīng)營者通過向使用者收費收回投資或成本,其公私合作通常采用的就是特許經(jīng)營方式?！?7〕(二)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的模式總結(jié)在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中,上述兩種公私合作方式的選擇,正對應(yīng)了不同的政府職能側(cè)重點,關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的初步類型化也由此完成。本文根據(jù)其制度特點,將其總結(jié)為政府采購服務(wù)模式與特許經(jīng)營模式。1.政府采購模式的基本形態(tài)為了實現(xiàn)政府的狹義公共服務(wù)職能,行政主體可以通過事業(yè)性業(yè)務(wù)外包的方式開展公私合作。該公私合作關(guān)系的公益性、普惠性特征明顯,市場性因素較弱,因此企業(yè)很難也不應(yīng)該通過使用者付費的方式獲得盈利。為了實現(xiàn)公私合作,基本的經(jīng)濟模式就是政府付費采購企業(yè)的服務(wù),發(fā)揮企業(yè)在組織、技術(shù)方面的優(yōu)勢,減本增效,為相對人提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?！?8〕在各地推進(jìn)數(shù)字政府改革建設(shè)過程中,已有政府向?qū)I(yè)化的建設(shè)運營主體采購服務(wù)的實踐。其組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為:成立專業(yè)化的建設(shè)運營中心,“數(shù)字政府”建設(shè)主管部門協(xié)調(diào)、整合政府需求,統(tǒng)一向運營中心購買服務(wù),業(yè)務(wù)部門對運營中心的服務(wù)進(jìn)行使用和評價?！?9〕政府購買公共數(shù)據(jù)服務(wù)采取的主要方式有兩類:一是部分業(yè)務(wù)外包,政府負(fù)責(zé)監(jiān)督雙方合同契約的執(zhí)行并根據(jù)承接主體提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量對其支付相應(yīng)的報酬;二是委托代理,通過公開招標(biāo)的方式將公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施委托給承接主體進(jìn)行運營,政府對其運營的情況進(jìn)行監(jiān)督與檢查,并按照契約規(guī)定的服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量支付資金費用?！?0〕〔26〕參見鄧搴:“論政府在購買公共服務(wù)中的角色定位及其法律責(zé)任———以法律關(guān)系基本構(gòu)造為分析框架”,《行政法學(xué)研究》2018年第6期,第45頁?！?7〕參見王克穩(wěn):“政府業(yè)務(wù)委托外包的行政法認(rèn)識”,《中國法學(xué)》2011年第4期,第80頁?！?8〕參見李軍鵬:“政府購買公共服務(wù)的學(xué)理因由、典型模式與推進(jìn)策略”,《改革》2013年第12期,第20頁?！?9〕參見馬顏昕:《數(shù)字政府:變革與法治》,中國人民大學(xué)出版社2021年版,第184頁?！?0〕參見完顏鄧鄧、卞婧婧:“政府購買公共數(shù)字文化服務(wù)的實踐與思考”,《圖書館學(xué)研究》2020年第24期,第39頁。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型構(gòu)建與制度展開335···2.特許經(jīng)營模式的基本形態(tài)對于政府的公共資產(chǎn)增值職能來說,“增值”這一概念本身就意味著在市場評價機制下,進(jìn)行具有一定經(jīng)營性的活動。在經(jīng)營性活動中,公共資產(chǎn)具有增值空間,也就意味著公私合作中的運營者可以不通過政府付費的方式,而是通過經(jīng)營活動本身獲得利益。這就產(chǎn)生了與傳統(tǒng)政府采購模式不同的特許經(jīng)營模式。廣義上,特許經(jīng)營也是一種政府采購,政府通過授予特許權(quán)的方式取代直接支付價款?！?1〕在特許經(jīng)營模式中,政府授予運營者對于特定公共數(shù)據(jù)的特許經(jīng)營權(quán)和相應(yīng)的收益權(quán),運營者對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理,形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)提供給社會。同樣是提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù),特許經(jīng)營模式相較政府采購模式更加強調(diào)效率性和市場性,具有較強的經(jīng)濟激勵效果。3.兩種模式下的進(jìn)一步類型化細(xì)分前述的兩種模式的基本形態(tài)屬于典型的一般樣態(tài),實踐中還存在著一些交叉形態(tài),比如在一些政府采購模式下,政府同樣希望進(jìn)一步處理加工公共數(shù)據(jù),實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值增值;而在很多特許經(jīng)營模式下,提供符合標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)也是政府的職能要求。因此可以進(jìn)行進(jìn)一步類型化細(xì)分,明確適用場景,在制度設(shè)計上體現(xiàn)出不同職能側(cè)重的均衡和傾斜,從而在目標(biāo)設(shè)置、收費、收益分配、準(zhǔn)入、監(jiān)管等具體制度上有針對性地展開,實現(xiàn)更加精細(xì)化的制度構(gòu)建。這種進(jìn)一步的類型化細(xì)分可以從數(shù)據(jù)的風(fēng)險和價值兩個維度入手展開,本文將在模式選擇部分進(jìn)一步討論。(三)兩大模式的法律性質(zhì)與法律適用根據(jù)資金來源和法律關(guān)系的不同,公私合作可以區(qū)分為委托模式與特許模式。在委托模式中,經(jīng)營者執(zhí)行任務(wù)和提供服務(wù),直接從行政主體取得相關(guān)費用,通常使用者不付費或者只支付成本性費用?！?2〕同時,使用者與行政主體之間雖然以經(jīng)營者為中介,但是仍然構(gòu)成較為直接的法律關(guān)系,行政主體在很多情況下承擔(dān)直接責(zé)任。在特許模式中,多數(shù)由使用者付費,政府不提供資金或僅提供部分資金。經(jīng)營者在特許模式下自負(fù)盈虧。行政主體與使用者之間并不建立直接的法律關(guān)系,承擔(dān)的是擔(dān)保性的間接責(zé)任。〔33〕政府采購模式屬于典型的委托模式,這種委托模式的法律本質(zhì)是行政委托,此時的“授權(quán)運營”是一種“委托運營”,能最大程度保留公共服務(wù)公私合作中政府的主導(dǎo)性,政府是公共數(shù)據(jù)資源的管理者和經(jīng)營者,對授權(quán)運營的全流程負(fù)有監(jiān)管職責(zé),即使以購買服務(wù)的方式將數(shù)據(jù)運營職責(zé)委托給第三方,授權(quán)者也要為公共數(shù)據(jù)的運營對外承擔(dān)責(zé)任。為了提供狹義公共服務(wù),費用由公共財政整體負(fù)擔(dān)也具有較強的正當(dāng)性。根據(jù)我國《政府采購法》第2條的規(guī)定,“政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采〔31〕參見于安:“一場關(guān)于政府采購體系化的討論———‘政府采購法律體系化’研討會全記錄(下)”,《中國政府采購》2015年第12期,第33頁?！?2〕參見李霞:“論特許經(jīng)營合同的法律性質(zhì)———以公私合作為背景”,《行政法學(xué)研究》2015年第1期,第23頁?！?3〕參見翟翌:“基于‘相似性’本質(zhì)的行政特許界定及其應(yīng)用”,《中國法學(xué)》2016年第1期,第159頁。中外法學(xué)2023年第2期336···購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。對于政府采購數(shù)據(jù)服務(wù)的行為,可以在政府采購法的體系框架下進(jìn)行規(guī)制。在特許經(jīng)營模式下,政府的公共資產(chǎn)增值職能通過特許模式的經(jīng)營性業(yè)務(wù)公私合作實現(xiàn),此時的“授權(quán)運營”授予的是“特許經(jīng)營權(quán)”?，F(xiàn)有法律法規(guī)并未明確將公共數(shù)據(jù)列入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營范圍中,關(guān)于哪些公共數(shù)據(jù)具有列入特許經(jīng)營范圍的正當(dāng)性,本文將在下一部分具體討論。現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營模式可以以《行政許可法》第12條第2項為概括性依據(jù),即行政機關(guān)可以對“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等,需要賦予特定權(quán)利的事項”設(shè)立特許。公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營模式在具體制度層面可以參考《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等規(guī)定中關(guān)于特許經(jīng)營制度的一些成熟經(jīng)驗。三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營不同模式的選擇明確不同模式的應(yīng)用場景對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度來說尤為關(guān)鍵,有助于解決實踐中公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的一些難題。難題之一是開發(fā)動力不足,這在政府采購模式下尤為突出。此模式下,開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)是行政機關(guān)的職能,行政機關(guān)需要承擔(dān)相關(guān)的費用、風(fēng)險和責(zé)任,但是卻難以獲得直接的經(jīng)濟績效回報,運營者也不能從加工開發(fā)中獲得溢價性的經(jīng)濟回報。因而,該模式存在公益性充沛,但是市場性不足,政府與經(jīng)營者均怠于開發(fā)的問題。難題之二是,政府可能為了獲取資產(chǎn)增值回報,而形成行政壟斷,限制了競爭,使得公共利益未能得到充分滿足。這在特許經(jīng)營模式下尤為凸顯。〔34〕這兩大難題互成對比,反映了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中公益性與經(jīng)營性、公眾的平等利用與特定主體對公共數(shù)據(jù)的特別利用、〔35〕公共服務(wù)職能與資產(chǎn)增值職能之間的矛盾。解決的關(guān)鍵有二,一是在不同模式的制度建設(shè)中要對各項利益進(jìn)行適當(dāng)平衡和兼顧;二是本部分要討論的根據(jù)應(yīng)用場景的不同恰當(dāng)選擇授權(quán)運營的不同模式。(一)政府采購模式的應(yīng)用場景政府采購模式對應(yīng)政府承擔(dān)狹義的公共服務(wù)職能的情形,此種情況下政府應(yīng)當(dāng)直接滿足社會的公共數(shù)據(jù)使用需求。最核心的情形就是無條件開放類公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營。這些數(shù)據(jù)既然無條件開放給社會,也就意味著即使存在增值的空間,其增值產(chǎn)生的收益也不直接屬于政府,而是歸屬于全體社會,由社會開發(fā)者依據(jù)規(guī)則享有?！?6〕因此,如果政府采用“授權(quán)運營”的方式處理無條件開放類公共數(shù)據(jù),其本質(zhì)是政府通過政府采購的方式,委托建設(shè)運營中心等〔34〕參見肖澤晟:“公共資源特許利益的限制與保護(hù)———以燃?xì)夤檬聵I(yè)特許經(jīng)營權(quán)為例”,《行政法學(xué)研究》2018年第2期,第23頁?！?5〕參見齊英程,見前注〔14〕,第12頁?！?6〕如《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進(jìn)條例》第40條、《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第34條、《上海市數(shù)據(jù)條例》第12條、《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第35條。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型構(gòu)建與制度展開337···運營者對無條件開放類公共數(shù)據(jù)進(jìn)行一定處理和加工,使之更好地為社會所利用。此過程并不一定需要如特許一般的獨占性權(quán)利授予,更多的是一種服務(wù)委托,從而采用政府采購模式。對于有條件開放類數(shù)據(jù)而言,則需要結(jié)合開放的具體場景和業(yè)務(wù)形態(tài)來判斷。某些有條件開放類數(shù)據(jù)只是要求使用者具有一定的安全和處理能力,其不具有經(jīng)濟學(xué)意義上的競爭性,使用者只要符合一般性的標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)過審核就可以獲取。從行政法理論上來說,這屬于一種許可,而非授權(quán)意義的特許?！?7〕這些有條件開放類的數(shù)據(jù)也可以采用政府采購模式,政府將數(shù)據(jù)加工、使用者資格審核的職責(zé)委托給運營者,由運營者代為處理。(二)特許經(jīng)營模式的應(yīng)用場景特許和上述一般性的許可不同。一般性的許可是基于安全等原因給予的一般性禁止,只要相對人證明自己符合相應(yīng)條件就可以解禁,在這過程中,并未產(chǎn)生獨立的特許性權(quán)利,更不性,有限制地選擇經(jīng)營者,授權(quán)特定經(jīng)營者從事某項業(yè)務(wù),〔39〕這其中可能會產(chǎn)生和賦予經(jīng)營者排他性甚至是“物權(quán)性”的權(quán)利。因此特許經(jīng)營的適用,需要特別的正當(dāng)性前提。雖然有許多學(xué)者提出數(shù)據(jù)由于可復(fù)制,從而存在非競爭性和非排他性,〔41〕但在具體應(yīng)用場景中,公共數(shù)據(jù)仍然可能因為競爭性而產(chǎn)生稀缺性。其原因在于數(shù)據(jù)雖然可以復(fù)制,但是有意義的、滿足安全標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用需求的數(shù)據(jù)的審核、整理、復(fù)制、提供是需要占用特定資源的。在數(shù)據(jù)處理能力有限的前提下,數(shù)據(jù)的獲取會產(chǎn)生擁擠效應(yīng),從而形成競爭性和稀缺性。在這種情況下,就存在適用特許經(jīng)營模式的合理性。一方面通過特許經(jīng)營制度,合理引入經(jīng)營者,解決超量需求與稀缺供給之間的選擇問題;另一方面通過使用者付費的方式,形成價格機制,平衡供需。這一場景可以有效地適用于那些因為數(shù)據(jù)量巨大、需要持續(xù)占用帶寬或算力、需要特別處理或需要特殊端口等原因而被設(shè)定為有條件開放類的數(shù)據(jù)。除了資源的稀缺性外,公共數(shù)據(jù)還可能因為自然壟斷性而適用特許經(jīng)營模式。自然壟斷產(chǎn)生的特許經(jīng)營必要性主要是指,市場上的總需求可以由一家公司以最小的成本提供,而服務(wù)主體在提供服務(wù)之前要投入足夠大的前期成本以服務(wù)整個市場?！?2〕對企業(yè)準(zhǔn)入的限制可以避免過度競爭,同時產(chǎn)生規(guī)模效益,降低成本,從而具有正當(dāng)性。自然壟斷性的判斷既是一個法律問題,也是一個經(jīng)濟學(xué)問題,更是一個技術(shù)性的事實問題。從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐經(jīng)〔37〕參見王克穩(wěn),見前注〔24〕,第11-38頁。〔38〕參見王克穩(wěn),見前注〔24〕,第13-38頁?！?9〕參見魏艷:“特許經(jīng)營抑或政府采購:破解PPP模式的立法困局”,《東方法學(xué)》2018年第2期,第140-142頁。〔40〕參見(英)安東尼·奧格斯:《規(guī)制:法律形式與經(jīng)濟學(xué)理論》,駱梅英譯,中國人民大學(xué)出版社2008年版,第325-326頁?！?1〕如梅夏英:“在分享和控制之間數(shù)據(jù)保護(hù)的私法局限和公共秩序構(gòu)建”,《中外法學(xué)》2019年第4期,第853頁?！?2〕參見魏艷,見前注〔39〕,第140頁。中外法學(xué)2023年第2期338···驗上看,公共數(shù)據(jù)處理加工業(yè)務(wù)的開展初期,資金與技術(shù)投入巨大,存在較大發(fā)展風(fēng)險,集中源頭供給可以避免重復(fù)建設(shè),這的確體現(xiàn)出一定的自然壟斷特性。但這種自然壟斷也是分階段分場景的,一旦公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用進(jìn)入相對繁榮的階段,就應(yīng)當(dāng)允許通過更加開放的競爭機制,實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的多元化開發(fā)利用。所以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營能否采用特許經(jīng)營方式,還需要結(jié)合公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用發(fā)展階段來具體討論。需要注意的是,數(shù)據(jù)資源階段性地存在自然壟斷性,只是說明特許經(jīng)營模式的適當(dāng)性,并不證成其必要性。比如之前提到的無條件開放類公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營,即使其因為投入等原因存在自然壟斷性,需要集中單一主體供給,也未必需要適用特許經(jīng)營模式,而是可以直接適用政府采購模式。因此如果要采用特許經(jīng)營模式,還必須要將政府兩種不同職能的權(quán)衡、政府的財政能力、社會利用的付費正當(dāng)性、企業(yè)的開發(fā)意愿、業(yè)務(wù)風(fēng)險承擔(dān)等多種因素納入考量。以付費正當(dāng)性為例,無條件開放類公共數(shù)據(jù)即使構(gòu)成了自然壟斷,但是考慮其需求的基本性,應(yīng)當(dāng)無條件供給給公眾,不存在收費正當(dāng)性,因此更適宜采用政府采購模式,費用由財政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)。特許經(jīng)營模式的適用評估之所以如此復(fù)雜,是因為其更加側(cè)重于公共資產(chǎn)增值職能,容易引發(fā)行政主體的逐利沖動,產(chǎn)生“公共數(shù)據(jù)私產(chǎn)化”的趨勢,〔43〕從而影響公共服務(wù)這一公益性職能的實現(xiàn)。特許經(jīng)營模式的選擇,必須嚴(yán)格分析其適用性與必要性,并且通過成本效益分析方式論證其狹義比例性。這種嚴(yán)格還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在程序上。根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》第3條的規(guī)定,重大行政決策事項包括,“制定開發(fā)利用、保護(hù)重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施”,公共數(shù)據(jù)作為一種重要的資源,類比此條,政府對其開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)構(gòu)成重大行政決策事項,應(yīng)當(dāng)在法律上明確公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的作出應(yīng)當(dāng)遵循的利益衡量規(guī)則和程序,賦予上級行政機關(guān)可以撤銷具有衡量瑕疵的重大行政決策的權(quán)力。〔44〕(三)應(yīng)用場景的進(jìn)一步類型化如前所述,兩大模式可以進(jìn)一步細(xì)分出一些交叉模式。這些交叉模式的本質(zhì)是不同職能的比例權(quán)衡,而從應(yīng)用場景選擇的角度,其本質(zhì)就是數(shù)據(jù)在安全與價值兩個維度的組合。具體來說,可以進(jìn)一步分為四種類型:1.低風(fēng)險、低價值的數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)可以直接予以開放,如果需要委托運營,則屬于典型的政府采購模式。2.低風(fēng)險、高價值的數(shù)據(jù)。應(yīng)該予以直接開放,適用政府采購模式。但是此種類型下,政府尤其容易受到數(shù)據(jù)價值的利益驅(qū)動而拓展適用特許模式,從而排擠了一般性開放的空間,因此需要格外重視模式選擇時的公共服務(wù)職能保障。3.高風(fēng)險、低價值的數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)可以在評估風(fēng)險后選擇不予向社會提供。如果確實需要向社會以一定方式供給的,可以根據(jù)需要采用政府采購模式或特許模式,但均應(yīng)將安全價值置于制度安排的較高位階。4.高風(fēng)險、高價值的數(shù)據(jù)。其屬于典型的特許模式授權(quán)運營的應(yīng)用場景?！?3〕參見齊英程,見前注〔14〕,第18頁。〔44〕參見肖澤晟:“從公眾參與到利益衡量和理由說明———重大公共資源配置行政決策程序法治化的方向”,《法學(xué)雜志》2013第9期,第77頁。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型構(gòu)建與制度展開339···四、類型化構(gòu)建后的制度要點(一)授權(quán)運營的目標(biāo)設(shè)置授權(quán)運營應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)什么樣的公共價值,不同模式下的目標(biāo)設(shè)置重點存在一定區(qū)別。政府采購模式主要是基于狹義公共服務(wù)職能,其目標(biāo)是為了提供普遍、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),具有明確的目標(biāo)定位。而特許經(jīng)營模式的目標(biāo)需要兼顧經(jīng)營性和公益性,雖然包含數(shù)據(jù)增值的經(jīng)營性目標(biāo),但仍然屬于廣義公共服務(wù)的一部分,在制度設(shè)計時不能將經(jīng)濟利益增長作為唯一標(biāo)準(zhǔn),還應(yīng)該將數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)服務(wù)質(zhì)量等公共利益、數(shù)據(jù)來源主體與數(shù)據(jù)使用者利益納入考量。從控制行政權(quán)力的角度,應(yīng)當(dāng)在目標(biāo)設(shè)置上明確,如果一項公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)適用政府采購模式,那其就只能基于公益性目標(biāo)而不能基于經(jīng)營性目標(biāo);而如果一項公共數(shù)據(jù)可以使用特許經(jīng)營模式,那么其可以兼顧經(jīng)營性目標(biāo),但是不能只考慮經(jīng)營性目標(biāo)。特許制度雖然是對自然壟斷的認(rèn)可,但同時也是對自然壟斷的控制。在特許的設(shè)立中,通過招投標(biāo)等機制引入競爭性,尋找最優(yōu)的運營者。這里的最優(yōu)既包括經(jīng)濟上的目標(biāo),也包括更好更高效提供服務(wù)的公益性目標(biāo),特許招投標(biāo)不僅僅是選擇直接經(jīng)濟收益高的運營者,還要考慮運營者是否能給社會提供更好更便利的數(shù)據(jù)服務(wù)。特許制度中規(guī)定了各項競爭性要求,正是為了將競爭引入壟斷行業(yè)之中,〔45〕將其壟斷帶來的收益外部化。特許經(jīng)營的雙重目標(biāo)反映到制度安排上,表現(xiàn)為不能僅僅通過價格競爭選擇特許經(jīng)營者,還需要完善相應(yīng)的價格管制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)管制、行政特許合同、履約保證金、特許費調(diào)整等行政管制方式,從而對特許經(jīng)營者進(jìn)行有效監(jiān)管和約束,〔46〕實現(xiàn)其公益性目標(biāo)。(二)費用的收取政府采購模式下,經(jīng)營者接受政府的委托履行政府的公共服務(wù)職能。社會是否需要為獲取數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)付費,關(guān)鍵在于此項公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由財政統(tǒng)一支付還是應(yīng)當(dāng)由使用者付費。關(guān)于這一問題,可以參考個別化歸屬標(biāo)準(zhǔn)。所謂個別化歸屬,是指規(guī)費債務(wù)人通過支付規(guī)費,獲得了國家具體的某一特定給付。這種給付和一般國家任務(wù)不同,有利于規(guī)費義務(wù)人的個人利益?！?7〕個別化歸屬從形式公平的角度,為收費提供了一定標(biāo)準(zhǔn)。如果某項公共服務(wù)屬于國家的一般任務(wù),那么就應(yīng)該由稅收承擔(dān),不應(yīng)該另外單獨征收使用費。反之,如果不屬于一般任務(wù),而是針對具體個人的特別任務(wù),那就應(yīng)該由使用者付費自行承擔(dān)。在個別化歸屬理論的基礎(chǔ)上,一項公共服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)收費,還需要考慮需求的基本性、資金的來源、價格調(diào)控的合比例性、公共服務(wù)中是否涉及自然公物、使用習(xí)慣、收益對象與范圍、〔45〕參見(美)N·史普博、A·薩巴奇:《水資源經(jīng)濟學(xué):從管制到私有化》,周耀東譯,世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2010年版,第233-300頁?！?6〕參見肖澤晟,見前注〔34〕,第15頁?！?7〕參見蕭文生:“自法律觀點論規(guī)費概念、稅費分類及費用填補原則”,《中正大學(xué)法學(xué)集刊》2006年10月刊,第125頁。中外法學(xué)2023年第2期340···自愿的意思表示等情況,最終形成免費、成本性收費、效率性收費、營利性收費、混合型收費等具體到政府采購模式,涉及的是無條件開放類數(shù)據(jù)與一般許可類的有條件開放類數(shù)據(jù)。隨著數(shù)字經(jīng)濟的不斷發(fā)展,這類數(shù)據(jù)構(gòu)成了生產(chǎn)生活必不可少的要素資料,需要盡可能地予以開放,這類公共數(shù)據(jù)供給服務(wù)從而具有了基礎(chǔ)公共服務(wù)的性質(zhì);另一方面,這類公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用有利于整個社會的經(jīng)濟發(fā)展,具有強烈的正外部性。因此中央政策文件與地方立法都反復(fù)強調(diào)政府在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放方面的一般性義務(wù)。從這個角度上看,雖然公共數(shù)據(jù)利用直接有利于具體使用人,但是同時也屬于政府的一般性給付義務(wù),一般情況下應(yīng)當(dāng)以免費為原則。不過,這樣的免費并非絕對,很多情況下仍然存在收費的正當(dāng)性與必要性?！?9〕公共數(shù)據(jù)理論上可以無限復(fù)制,不存在經(jīng)濟學(xué)意義上的競爭性,屬于純正的公共物品,但實際上,每一項公共數(shù)據(jù)的使用都可能占據(jù)一定的帶寬等資源,產(chǎn)生一定的擁擠效應(yīng),成為具有一定競爭性的準(zhǔn)公共物品。絕對化的免費會導(dǎo)致在出現(xiàn)擁擠效應(yīng)時,擁擠成本全部外部化,對于使用者來說產(chǎn)生過度使用的激勵,最終加劇擁擠,帶來社會福利損失?！?0〕此種情況下,可以考慮收取適當(dāng)?shù)氖褂觅M用,通過價格機制調(diào)整供需平衡,減少擁擠效應(yīng)。此時的收費目的是調(diào)整供需,而非獲取收入,因此不是一種營利性收費,而是一種以成本性收費為基礎(chǔ),結(jié)合市場機制的效率性形成的混合性收費。綜上,政府采購模式下公共數(shù)據(jù)使用的收費情況表現(xiàn)為:政府直接付費向經(jīng)營者采購服務(wù),社會主體在獲取公共數(shù)據(jù)時,無須再向經(jīng)營者付費。但是如果使用者對于公共數(shù)據(jù)的獲取明顯超越一般需求數(shù)量,對整個公共數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)產(chǎn)生了過度使用壓力,則需要收取相應(yīng)費用。這種費用主要基于成本性原則,成本性計算不僅應(yīng)當(dāng)考慮直接成本,還應(yīng)當(dāng)基于價格供需機制,考慮擁擠效益產(chǎn)生的機會成本,將效率性納入考量。這種收費模式在類似制度中已經(jīng)有所應(yīng)用,典型代表就是政府信息公開制度中所規(guī)定的,申請政府信息公開以免費為原則,而當(dāng)申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的,可以收取信息處理費。在特許經(jīng)營模式中,運營者收入的重要來源是使用者付費。通過付費正當(dāng)性的判斷,可以反推出特許經(jīng)營模式的范圍限制。對于因為資源稀缺性而被列為有條件開放類的數(shù)據(jù)來說,如果其具有價格彈性且不屬于基本需求,則可以按照市場機制,進(jìn)行效率性、甚至營利性的收費。此外,無論是政府采購模式還是特許經(jīng)營模式,對數(shù)據(jù)稀缺性和競爭性的認(rèn)識都還需要結(jié)合實踐場景進(jìn)行更開放性的理解。比如在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中,政府不僅僅單純地提供公共服務(wù),同時也是數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的一級市場供應(yīng)者。政府對數(shù)據(jù)資源的配置本身就會產(chǎn)生競爭性的問題。以通過隱私計算等“可用不可見”方式進(jìn)行公共數(shù)據(jù)服務(wù)的業(yè)務(wù)場景為例,該場景〔48〕參見馬顏昕:“論公物公眾使用收費的標(biāo)準(zhǔn)”,《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第1期,第111-117頁?！?9〕參見王錫鋅等,見前注〔14〕,第70-72頁?！?0〕參見馬顏昕,見前注〔48〕,第106頁。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型構(gòu)建與制度展開341···可以將一些傳統(tǒng)上無法開放的數(shù)據(jù),通過數(shù)據(jù)服務(wù)的方式釋放出巨大價值。但是這種技術(shù)的運用需要針對特定的行業(yè)和應(yīng)用場景進(jìn)行數(shù)據(jù)處理、模型開發(fā)和具體運營,需要在前期投入大量的資源。優(yōu)先投入哪些行業(yè)?應(yīng)用哪些場景?這就產(chǎn)生了競爭性和稀缺性的問題。同時,特定行業(yè)和場景的開發(fā)將會吸收大量公共資金,但是最終是部分行業(yè)針對性收益,如果對此種情況免費,將會是政府通過全民財政補貼個別行業(yè),公平性存疑。因此對于特定行業(yè)的數(shù)據(jù)利用,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行收費,甚至是效率性或營利性的收費,通過市場機制,篩選最具有價值的行業(yè)場景優(yōu)先開發(fā)。這同時也是傳統(tǒng)公物法理論上“自由使用免費、特別使用收費”規(guī)則的展開,收費成為特別利用矯正資源分配的手段?！?1〕(三)收益的分配費用的分配討論的是公共數(shù)據(jù)獲取的成本應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān),而收益的分配則是探討公共數(shù)據(jù)增值所產(chǎn)生的利益應(yīng)當(dāng)由誰享有。公共數(shù)據(jù)增值產(chǎn)生的利益包括直接利益和間接利益,直接利益即公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中產(chǎn)生的直接收益,而間接利益則是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)生的整體正外部性,本處探討的主要是直接收益的分配。政府采購模式以提供普惠均衡的公共服務(wù)為目標(biāo),其運營費用由公共財政承擔(dān),產(chǎn)生的數(shù)據(jù)價值增加值由社會共享,即使收費也僅是成本性收費,不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟收益,因此在政府采購模式下不存在直接收益分配的問題。而在特許經(jīng)營模式下,會因為公共數(shù)據(jù)的增值性處理產(chǎn)生大量的直接經(jīng)濟收益,如何分配這些收益,是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度需要處理的一個難點問題。具體來說,有權(quán)參與收益分配的主體主要包括三類:公共數(shù)據(jù)權(quán)屬問題還存在激烈爭議,但通常認(rèn)為其是一種公共資源。雖然這樣一種公共資源不同于傳統(tǒng)的自然資源,〔52〕但其上同樣承載了顯著的公共性。因此當(dāng)其獲得以直接收益體現(xiàn)的增值時,國家作為公共信托的受托人取得收益的分配權(quán)是正當(dāng)?shù)??！?3〕此外在公共數(shù)據(jù)的形成過程中,行政主體也投入了大量資源進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的收集、分析、加工、處理等工作,在這個意義上,國家作為“勞動者”和“出資人”也具有獲得收益分配的正當(dāng)性。不過需要注意的是,作為公共資源的公共數(shù)據(jù)不是某一特定行政主體的私產(chǎn),而是屬于公物。公共數(shù)據(jù)的收益分配權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于國家,行政主體只是具體管理相應(yīng)的收益分配工作,最后的實際收入應(yīng)當(dāng)計入國庫。2.運營主體運營主體獲得收益分配的正當(dāng)性在于其投入的資金、技術(shù)、人力等資源?！?4〕在公共數(shù)據(jù)〔51〕參見侯宇:《行政法視野里的公物利用研究》,清華大學(xué)出版社2012年版,第199頁?！?2〕參見王錫鋅等,見前注〔14〕,第62-64頁?！?3〕參見衣俊霖:“論公共數(shù)據(jù)國家所有”,《法學(xué)論壇》2022年第4期,第107-118頁。〔54〕參見張玉潔、王永賢:“公共數(shù)據(jù)資源交易模式及其催生的制度———以‘對價—補償’交易模式為分析視角”,《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2021年第2期,第20頁。中外法學(xué)2023年第2期342···授權(quán)運營中,運營主體不僅要進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的一般性處理,更需要將其進(jìn)一步加工,形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù),提供給社會。其中需要投入的成本比普通的公共數(shù)據(jù)開放更多。作為理性經(jīng)濟人的運營主體投入資源的前提自然也是為了獲取合理的收益回報。3.數(shù)據(jù)來源主體在公共數(shù)據(jù)的形成過程中,個人、企業(yè)作為數(shù)據(jù)的被采集方,也為公共數(shù)據(jù)的形成作出了貢獻(xiàn)。從這個角度上看,他們也有權(quán)獲得一定收益?！?7〕但是由于大數(shù)據(jù)的整體特點,數(shù)據(jù)來源極為分散,很難確定單一數(shù)據(jù)來源主體在公共數(shù)據(jù)增值中的貢獻(xiàn)率。如果要為這些分散的數(shù)據(jù)來源主體一一分配收益,成本將會極高,甚至可能高于每一主體獲得的實際收益。因此由國家作為數(shù)據(jù)受托人統(tǒng)一管理收益是一種更為可行的方案。不過在特定情況下,數(shù)據(jù)來源主體也可能直接獲得收益。比如當(dāng)數(shù)據(jù)來源主體在使用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)時,其中如果涉及到自身提供的數(shù)據(jù),其使用費應(yīng)當(dāng)予以一定的豁免。這種豁免也是一種收益分配。(四)運營者的準(zhǔn)入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營能否高效運行很大程度上取決于運營者的選擇。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的準(zhǔn)入制度的意義在于,通過設(shè)定一定的條件,運用法定程序,使得那些能夠為公眾真正提供數(shù)據(jù)服務(wù)和產(chǎn)品的社會主體運營公共數(shù)據(jù)。同時,設(shè)定運營主體的準(zhǔn)入門檻為原始數(shù)據(jù)的安全提供一定的保障,從而實現(xiàn)安全和利用之間的平衡。在運營者準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中,無論是政府采購模式還是特許經(jīng)營模式都強調(diào)競爭性因素,以選擇最優(yōu)的運營者,只是特許經(jīng)營模式中會更加凸顯市場特性。在政府采購模式中,運營者的準(zhǔn)入資質(zhì)應(yīng)當(dāng)從兩個方面進(jìn)行規(guī)制:一是實體上的運營資質(zhì),二是形式上選擇運營者的程序、方式。在運營資質(zhì)要求上,首先需要考察運營主體是否有21期,第127頁?！镀髽I(yè)經(jīng)濟》2017年第5期,第177頁。〔57〕個人等“數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)者”獲得收益的觀點亦可見楊志錦:《黃奇帆:數(shù)據(jù)的管轄權(quán)、交易權(quán)應(yīng)歸屬于國家(附實錄)》,載21世紀(jì)經(jīng)濟報道,/article/20211024/herald/141f271b8e43a01e63217864ae1ed0f4.html,最后訪問日期:2023年2月2日。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的類型構(gòu)建與制度展開343···提供數(shù)據(jù)公共服務(wù)的能力,包括法律地位、組織規(guī)模、人員配備、內(nèi)部管理能力、承接公共服務(wù)的經(jīng)驗和相關(guān)社會評價等方面。其次,政府需要建立運營評價機制來區(qū)分高水平與低水平的運營者。特別是定向購買或者很難進(jìn)行公開招投標(biāo)的服務(wù)項目,就需要通過第三方評估等機制完成。〔58〕就準(zhǔn)入程序而言,我國《政府采購法》第26條規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式,其中以公開招標(biāo)為原則,其他方式的采用需要符合一定的法定情形。在特許經(jīng)營模式中,經(jīng)營者的選定涉及稀缺資源的分配或自然壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入,在后續(xù)運營環(huán)節(jié)中競爭性相對被限制,因此需要在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中充分保障競爭,建立公平、合理的競爭機制?！?9〕應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機制的作用,特許經(jīng)營模式的重要目的在于通過市場方式增加公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的經(jīng)濟激勵,促進(jìn)公共數(shù)據(jù)要素資源的價值化。在經(jīng)營者準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中,政府應(yīng)當(dāng)代表國家行使公共資源托管者的權(quán)利,通過市場競爭機制選取最優(yōu)的經(jīng)營者?！?0〕此外,為了實現(xiàn)特許經(jīng)營模式下經(jīng)營性目標(biāo)與公益性目標(biāo)的平衡,應(yīng)當(dāng)將具體的公益性目標(biāo)作為經(jīng)營者選擇的重要標(biāo)準(zhǔn),包括但不限于:1.價格。價格競標(biāo)本身就能產(chǎn)生配置效率和生產(chǎn)效率,〔61〕可以產(chǎn)生社會整體的正外部性。但在考慮具體公益目標(biāo)時,不僅要考慮特許權(quán)的出價,即“壟斷價格競標(biāo)”(MPB),還需要考慮經(jīng)營者對社會提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的價格,即“消費價格競標(biāo)”(CPB)。2.公共數(shù)據(jù)要素的利用效果。作為公共數(shù)據(jù)供給機制的數(shù)據(jù)運營應(yīng)當(dāng)將公共數(shù)據(jù)的利用效果作為重要的公益目標(biāo),促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的流動、共享,使之充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。3.公共數(shù)據(jù)利用的公平性。數(shù)據(jù)本身的開放性、流通性,更加凸顯了公平目標(biāo)的價值,運營者應(yīng)當(dāng)在提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)時保障多元市場和社會主體在公平合理條件下獲取和利用公共數(shù)據(jù),推動數(shù)據(jù)利用效益和社會福利的整體增長。〔62〕(五)授權(quán)運營的監(jiān)管無論是以政府采購還是特許經(jīng)營的模式授權(quán)運營公共數(shù)據(jù),政府始終具有管理者的身份,履行著行政監(jiān)管職能。對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的監(jiān)管貫穿數(shù)據(jù)全生命周期和授權(quán)運營的全流事前監(jiān)管圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量和平臺建設(shè)展開,主要涉及公共數(shù)據(jù)是否符合數(shù)據(jù)開放的類型、格式、標(biāo)準(zhǔn),平臺是否符合統(tǒng)一建設(shè)和安全保障要求等問題。事中監(jiān)管核心在于數(shù)據(jù)利用和安全風(fēng)險,數(shù)據(jù)利用以需求為驅(qū)動,需要識別、聚集、區(qū)分不同層次的公共數(shù)據(jù)需求,需要建立常態(tài)〔58〕參見李丹萍:“政府公共服務(wù)外包承包者選擇的法律規(guī)制研究”,《廣西社會科學(xué)》2019年第4期,第112頁?！?9〕參見侯宇,見前注〔51〕,第264頁。〔60〕參見陳靜忠:“論市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中的政府職責(zé)”,《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2011年第3期,第37頁?！?1〕參見奧格斯,見前注〔40〕,第329頁?！?2〕參見王錫鋅等,見前注〔14〕,第63頁?！?3〕參見馬顏昕,見前注〔29〕,第297頁。中外法學(xué)2023年第2期344···聚、運營和使用等不同階段的風(fēng)險進(jìn)行防范。事后監(jiān)管涉及考核評估機制的建立,構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的重要指標(biāo)體系并予以量化,通過考核及時對授權(quán)運營的現(xiàn)狀予以反饋,從而進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整。政府還可以對公共數(shù)據(jù)的服務(wù)提供者、運營承包者、數(shù)據(jù)使用者等主體進(jìn)行信用管理,維護(hù)良好的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營秩序?！?5〕在不同的授權(quán)運營模式下,政府的監(jiān)管職能范圍是一致的,但是管理的重心有所不同。在政府采購模式中,政府負(fù)有不偏頗地向社會提供公共數(shù)據(jù)的職責(zé),需要規(guī)范管理行為,防止權(quán)力不當(dāng)行使。在特許經(jīng)營模式中,授權(quán)運營主體基于營利目的對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行增值性利用,如何防止其濫用權(quán)力為自身謀取不當(dāng)競爭優(yōu)勢,甚至排除其他主體對公共數(shù)據(jù)的正常接觸和使用,是管理者需要面對和解決的問題?！?6〕增值性利用也更容易誘發(fā)一定程度的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險與公平競爭風(fēng)險,對政府的管理能力提出了更高的挑戰(zhàn)。授權(quán)運營中還需要加強對于政府自身的監(jiān)督,核心是確保所設(shè)