《構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度的基本思路》

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思路》——以成都市為例本文以成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為背景，以制定中的《基本住房保障法》（草案）為導(dǎo)向，以啟動農(nóng)村新一輪“房改”為目標(biāo)，以成都市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際為基礎(chǔ)，提出構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度的基本思路與具體設(shè)計(jì)。一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度的制約因素（一） 政策法規(guī)依據(jù)需要明確現(xiàn)行城市住房保障的依據(jù)，散見于各級政府的政策文件，缺乏一部由全國人大以法律形式出臺的法律規(guī)范，農(nóng)村住房保障更是如此。由于缺乏層次較高的立法依據(jù)，僅依靠地方政府或部門出臺的政策依據(jù)來推動住房保障制度建設(shè)，其難度可想而知。據(jù)了解，新近修改的《基木住房保障法》（草案）對農(nóng)村住房保障制度作出了規(guī)定，但仍限于《土地管理法》關(guān)于宅基地管理的有關(guān)條文，保障形式主要是發(fā)放建房補(bǔ)貼與危房改造補(bǔ)貼，與城市住房保障制度相比，不僅條文單薄許多，而且內(nèi)容無太多新意。（二） 資金來源問題急需落實(shí)建立農(nóng)村住房保障制度，考慮到農(nóng)村人口占據(jù)我國人口總量的大多數(shù)且居住困難者不在少數(shù)的現(xiàn)實(shí)，要容納下規(guī)模龐大的保障人群，建設(shè)保障住房的資金渠道問題值得深入研討。應(yīng)盡量通過利用農(nóng)村現(xiàn)有的土地房屋資源優(yōu)化整合后，解決資金缺口問題。（三）觀念認(rèn)識有待強(qiáng)化長期以來，住房保障制度僅限于城市的慣性思維會讓人們對在農(nóng)村建立住房保障制度提出質(zhì)疑，認(rèn)為住房困難的城市低收入人群才是保障住房的真正需求者，而農(nóng)村村民因有宅基地作為保障，已具備了最基木的生活資料，故不宜再納入保障體系。而現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)村宅基地的分配是由集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人進(jìn)行分配的，政府未投入任何行政成木，但城市保障住房卻是政府為保障城市居民的居住權(quán)，利用財(cái)政資金進(jìn)行建設(shè)的。既然是公共投入，如城市居民與農(nóng)村居民不能平等地享受政府提供的居住保障，顯然有失公平。二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度的總體構(gòu)架（一） 基本目標(biāo)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村住房保障制度，首先需要確定制度運(yùn)行的總體思路。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，不宜再創(chuàng)造出一套與城市住房保障完全獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)，而是應(yīng)將其定位為“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度和信息平臺，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村住房保障資源隨城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口自由流動而靈活調(diào)配”。在統(tǒng)一的保障平臺下，城市保障人群可以到農(nóng)村的保障住房居住，農(nóng)村保障人群同樣可以受惠于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價商品房等保障政策，保障資源將隨著城市人口與農(nóng)村人口自由流動而靈活調(diào)配。（二） 具體設(shè)計(jì)理順部門間對農(nóng)村住房保障的職能劃分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障管理體制為解決農(nóng)村住房困難問題，成都市目前主要采取了兩項(xiàng)措施。一是民政部門實(shí)施的農(nóng)村最困難家庭“安居工程”，該項(xiàng)措施重在解決農(nóng)村的低保戶，僅面向最困難的農(nóng)村家庭；二是建設(shè)部門實(shí)施的農(nóng)村危舊房改造工作，針對屬于危房、舊房，但又無資金改變現(xiàn)狀的農(nóng)村家庭，由建設(shè)部門撥付?？钣糜趲椭Ｅf房的改造工作。上述兩項(xiàng)措施在一定程度上緩解了農(nóng)村困難家庭的住房問題。房管部門作為城鎮(zhèn)住房保障的主管部門，除負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)居民的住房保障外，同時也擔(dān)負(fù)了解決進(jìn)城務(wù)工人員的住房問題。在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一行政管理體制的改革背景下，農(nóng)村住房保障問題分屬三個不同部門分別管理，在行政資源的利用上難免會出現(xiàn)重復(fù)、交叉，乃至浪費(fèi)的現(xiàn)象。因此，為縮小城鄉(xiāng)住房保障制度的差距，建議由己積累一定城市住房保障經(jīng)驗(yàn)的房管部門統(tǒng)一對城鄉(xiāng)住房保障進(jìn)行管理，民政與建設(shè)部門的相關(guān)職能移交房管部門后統(tǒng)一整合配置。多渠道儲備保障性房源，避免資源浪費(fèi)政府可以考慮將屬于集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員的農(nóng)民集中居住區(qū)多余房屋進(jìn)行收購，作為農(nóng)村保障住房使用。可以考慮收購一部分“小產(chǎn)權(quán)房”作為農(nóng)村保障性住房，即以建筑成木為基礎(chǔ)，上浮一定比例后從開發(fā)商手中收購，既解決了歷史遺留問題，也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為建立更加豐富的農(nóng)村住房保障層次和類型，對部分交通便利、質(zhì)量較好的農(nóng)村散居房屋，所有權(quán)人愿意轉(zhuǎn)讓的，可將其收購后作為保障住房使用。另外，對農(nóng)房抵押后需強(qiáng)制執(zhí)行的房屋，也可收購后儲備為保障性住房。充分利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果，以農(nóng)村自有資源變保障資金農(nóng)村住房保障資金除應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的部分外，筆者認(rèn)為，剩余資金可通過以下途徑籌集：一是從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中強(qiáng)制抽取一定比例直接轉(zhuǎn)換為保障資金，如參照國有建設(shè)用地抽取比例10%；二是保障對象以自有的宅基地及地上房屋置換保障性住房，如“五保戶”等房屋屬危舊房的，可將其己確切頒證的宅基地及地上房屋交由土地或房產(chǎn)管理部門儲備，政府為其提供配套齊全、質(zhì)量過關(guān)的保障性住房；三是集體經(jīng)濟(jì)組織通過土地整理的方式，以整理出的多余集體建設(shè)用地作為對價，吸引社會資金參與農(nóng)村保障性住房的建設(shè)。打破國有建設(shè)用地才能修建保障房的限制，允許集體建設(shè)用地劃撥用于保障住房建設(shè)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在許多方面類似，既然國有建設(shè)用地可劃撥用于保障性住房建設(shè)，集體建設(shè)用地經(jīng)集體土地所有權(quán)人即集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，同樣可劃撥用于保障性住房建設(shè)。事實(shí)上，成都市正在實(shí)施的“新居工程”、“農(nóng)村新型社區(qū)”等農(nóng)民集中居住區(qū)就是在無償劃撥的集體建設(shè)用地上修建而成的。三、保障措施（一）設(shè)立專業(yè)的農(nóng)村房屋質(zhì)量安全鑒定機(jī)構(gòu)，關(guān)注農(nóng)村困難群眾住房安全問題毋庸置疑，農(nóng)村住房保障制度的建立與完善還有很長一段路要走，在保障制度建立以前，應(yīng)率先成立專業(yè)的農(nóng)村房屋質(zhì)量安全鑒定機(jī)構(gòu)，對己有農(nóng)房的質(zhì)量安全進(jìn)行關(guān)注與跟蹤，切實(shí)保障農(nóng)村住房的質(zhì)量安全。另外，該機(jī)構(gòu)也可出具認(rèn)定當(dāng)事人是否有資格取得保障住房的依據(jù)，如經(jīng)鑒定，房屋確屬危舊住房的，按政策方可取得享受保障住房的資格。（二） 制定嚴(yán)格的懲治措施，避免保障住房中請中出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象農(nóng)村住房保障問題與城市住房保障一樣，同樣可能出現(xiàn)某些不具備條件的中請人通過“搭便車”，混得住房保障資格。為杜絕此現(xiàn)象，相關(guān)部門在制定政策時，有必要將此種違規(guī)行為的懲戒措施明確寫入文件，嚴(yán)格審查中請人資格，對妄圖蒙混過關(guān)的，除要求其承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政責(zé)任外，情況惡劣的，還應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)嚴(yán)處。（三） 在村、組培訓(xùn)一批農(nóng)房員，負(fù)責(zé)對農(nóng)村住房保障對象情況的動態(tài)跟蹤與城市住房保障相同，農(nóng)村保障對象的經(jīng)濟(jì)情況處于動態(tài)變化之中，如經(jīng)濟(jì)收入發(fā)生變化、居