德國(guó)對(duì)日本近代地方自治的影響

德國(guó)對(duì)日本近代地方自治的影響

1881年14月改革后，政府宣布在10年后憲法成立了一個(gè)議會(huì)。1883年,山縣有朋就任內(nèi)務(wù)卿,1886年在為制定憲法開(kāi)設(shè)國(guó)會(huì)進(jìn)行各項(xiàng)制度準(zhǔn)備中,山縣有朋堅(jiān)決排除了伊藤博文等人的反對(duì),主張?jiān)趹椃òl(fā)布和國(guó)會(huì)開(kāi)設(shè)前導(dǎo)入普魯士型地方自治制度。山縣之所以如此主張,主要是受到了德國(guó)學(xué)者格奈斯特和莫塞自治思想的影響。因此本文主要通過(guò)分析格奈斯特、莫塞的地方自治理論,分析山縣有朋對(duì)二者自治觀的接受和差異,從中探討日本近代地方自治的特點(diǎn)。一、地方自治的內(nèi)容格奈斯特(Gneist,1816～1895),是19世紀(jì)最著名的行政學(xué)者和政治家。他對(duì)英國(guó)的憲法和行政法有深入的研究,主要著作有《英國(guó)憲法及行政法》等。在地方自治理論方面,格奈斯特主張“把英國(guó)的公民自治思想和歐洲大陸的團(tuán)體自治思想相結(jié)合?！?當(dāng)時(shí)的國(guó)際社會(huì),地方自治主要存在兩種形式。首先是以英國(guó)為代表的公民自治。所謂的公民自治,是指為了自己所屬的團(tuán)體,每個(gè)公民都應(yīng)盡自己的責(zé)任,不設(shè)專門的官吏,人民自身?yè)?dān)當(dāng)其事務(wù),以名譽(yù)職處理地方的公共事務(wù),特點(diǎn)是執(zhí)行機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)沒(méi)有嚴(yán)格分開(kāi),公民自治的實(shí)行是和英國(guó)歷史上悠久的自治傳統(tǒng)相適應(yīng)的。在歐洲大陸,由于后來(lái)實(shí)行了絕對(duì)主義君主專制,中世紀(jì)產(chǎn)生的地方自治傳統(tǒng)出現(xiàn)斷裂,因此到近代民族國(guó)家形成時(shí),開(kāi)始實(shí)行團(tuán)體自治。其理論是重視團(tuán)體,而不是一人一人的名譽(yù)職,側(cè)重團(tuán)體即給予府縣和市町村等團(tuán)體以法律上的人格,使之既可以享受權(quán)利,又必須承擔(dān)義務(wù),用地方上的費(fèi)用進(jìn)行獨(dú)立的事務(wù)。他認(rèn)為團(tuán)體自治的優(yōu)點(diǎn)是尊重國(guó)家的主權(quán),是為了提高國(guó)政的效率而形成的,即由國(guó)家委任在其監(jiān)督下的地方團(tuán)體享有法人格,進(jìn)行團(tuán)體內(nèi)的行政事務(wù)。作為后進(jìn)國(guó)家,德國(guó)的地方自治究竟何去何從,格奈斯特認(rèn)為,為了適應(yīng)德國(guó)的現(xiàn)狀,應(yīng)該把地方紳士為了公共團(tuán)體而服務(wù)的公民自治結(jié)合到團(tuán)體自治中。他認(rèn)為,自治是國(guó)家和社會(huì)的中間組織,社會(huì)如果放置,只會(huì)使富者亦富,貧者亦貧,失去社會(huì)組織的均衡。因此為防止社會(huì)陷入這種傾向,就要使富者承擔(dān)公務(wù)為大家服務(wù)。因此在本國(guó)實(shí)行的團(tuán)體自治中,要重視名譽(yù)職主義,對(duì)普魯士的地方行政制度加以改革。所以他把地方自治定義為:“所謂自治,就是遵從國(guó)法所定,以地方稅來(lái)支付費(fèi)用,由名譽(yù)職來(lái)進(jìn)行地方團(tuán)體的行政?！?即他認(rèn)為地方自治最重要的特點(diǎn)就是名譽(yù)職制和由地租支付經(jīng)費(fèi)。格奈斯特是當(dāng)時(shí)有名的憲法學(xué)者,因此其地方自治學(xué)說(shuō)也極受時(shí)人的重視。那么格奈斯特對(duì)日本實(shí)行地方自治的認(rèn)識(shí)如何呢?這可以從他1885年為伏見(jiàn)宮親王所做的講義,后來(lái)被編輯出版的《西哲夢(mèng)物語(yǔ)》中窺知1。在講義的第三回、第四回、第五回和第十三回,格奈斯特就日本的地方制度問(wèn)題專門進(jìn)行了講解,在全部二十回的講義中占了五分之一,可見(jiàn)其對(duì)地方制度的重視。其內(nèi)容可以總結(jié)為以下幾點(diǎn):首先,主張日本在制定憲法前先設(shè)立中間組織,特別是基層邑2的自治組織。“日本立國(guó)憲移植各國(guó)憲法,表面看來(lái)不是特別困難,但實(shí)為甚大之事業(yè)。設(shè)國(guó)憲立議院勢(shì)必產(chǎn)生黨派互相利害不同。因此需國(guó)權(quán)不受制約。然一國(guó)之人民眾多,未必有一定之思想,統(tǒng)一為國(guó)家思想甚難。故為使人民和政府間不形成直接關(guān)系,必須設(shè)立中間之組織(曰自治政治)?！?53“開(kāi)議院前有必要先實(shí)施自治政治?！?66此自治團(tuán)體有縣郡邑,“同國(guó)家機(jī)關(guān)保持著聯(lián)絡(luò)?！痹谶@些自治體中格奈斯特最強(qiáng)調(diào)基層的邑,認(rèn)為德國(guó)的邑制規(guī)則“最為適當(dāng)”,日本應(yīng)該采用德國(guó)之例。而且格奈斯特主張“立憲法應(yīng)由下及上”,437強(qiáng)調(diào)地方自治體具有穩(wěn)定社會(huì)的重要作用。其次,主張?jiān)诘胤綄?shí)行等級(jí)選舉制,實(shí)現(xiàn)有產(chǎn)者管理地方。格奈斯特強(qiáng)調(diào),只是外形上模仿是有害而無(wú)益的,必須注意其內(nèi)部的組成,實(shí)行分級(jí)選舉,即由有資產(chǎn)者管理地方。他說(shuō):“議員之選舉不可不注意。如只選辯說(shuō)者、代言人、演說(shuō)家為議員,只是誤國(guó)事者。故應(yīng)有選舉權(quán)者,上等財(cái)產(chǎn)家一人有選舉三人之投票權(quán),中等二人,下等三人。”432“在日本田舍無(wú)貴族只有豪族,則可分為二級(jí)。例如十人交付百元,他貧民百人,也使百人選出十人,其十人與富者十人共同當(dāng)選為議員?！绮涣⒋隧樞?則君主國(guó)其權(quán)力不強(qiáng),黨派之權(quán)難制?！?36第三,強(qiáng)調(diào)重視中間機(jī)構(gòu)郡長(zhǎng)的作用和加強(qiáng)縣與中央的聯(lián)絡(luò)。格奈斯特認(rèn)為郡長(zhǎng)是聯(lián)絡(luò)人民和政府之間的重要職務(wù)?！霸诜▏?guó)有縣令郡長(zhǎng),此制度特別適合于日本。英國(guó)之郡政不適當(dāng)。在今創(chuàng)業(yè)事多之國(guó),法國(guó)之制最好。”“郡長(zhǎng)不可不設(shè)官衙,保持人民對(duì)其的尊敬。”郡長(zhǎng)的職務(wù)要盡量保持不動(dòng),贏得民眾的信任,以安數(shù)萬(wàn)人民的情緒等。在縣制上,他主張日本的縣制也應(yīng)該取法于法國(guó),縣令“應(yīng)由參事院和內(nèi)務(wù)省從執(zhí)行實(shí)際事務(wù)之官吏中選任?？h內(nèi)之事應(yīng)使內(nèi)務(wù)省知悉,縣令必須通曉內(nèi)務(wù)省事務(wù)?！?40可以說(shuō)格奈斯特提出這些主張來(lái)源于他對(duì)普魯士危機(jī)的認(rèn)識(shí)。格奈斯特的地方自治理論對(duì)山縣影響很大,不過(guò)主要是間接的影響。其一作為德國(guó)最著名的憲法學(xué)和行政學(xué)家,他的很多重要的作品被翻譯成日文出版,對(duì)于這樣的人物及其思想,山縣有朋也必定極為了解;其二,參與了地方制度編纂委員會(huì)活動(dòng)及山縣親信中多有留學(xué)德國(guó)經(jīng)歷,甚至親自聆聽(tīng)過(guò)格奈斯特講義者,如平田東助在1873年留學(xué)德國(guó)期間,在柏林大學(xué)就聽(tīng)過(guò)格奈斯特的講義,此外青木周藏和品川彌二郎等都曾經(jīng)是駐德公使,這些人都是給山縣以重要影響并受到山縣重用之人。特別是青木周藏,他與山縣有同鄉(xiāng)之誼,在任駐德公使期間,不斷地給伊藤博文和山縣有朋德國(guó)的資料,他特別贊賞德國(guó)的地方自治制度,使得山縣開(kāi)始關(guān)注德國(guó),并和青木經(jīng)過(guò)慎重權(quán)衡,決定聘請(qǐng)格奈斯特的兩個(gè)學(xué)生作為顧問(wèn)。不過(guò),在市制町村制發(fā)布后的七個(gè)月,即府縣制郡制還在審議中的1889年2月,山縣赴歐考察,其間專門拜會(huì)了格奈斯特,并親自向他征求對(duì)府縣制郡制草案的意見(jiàn)327-328。由上可見(jiàn),格奈斯的觀點(diǎn)對(duì)日本近代地方自治的影響還是頗深的,因而研究山縣的自治構(gòu)想,不能不追本溯源探討格奈斯特的自治理論。二、反對(duì)分任政府事務(wù)如果說(shuō)格奈斯特只是進(jìn)行了講義,在理論上對(duì)日本產(chǎn)生影響的話,莫塞對(duì)日本近代地方自治制度形成所起到的作用,就是親自的實(shí)踐了。作為明治政府特聘的顧問(wèn),他不僅為明治政府提供咨詢,而且從頭至尾參與了日本近代地方自治的制定,可以說(shuō)起到了最重要的作用。與此同時(shí),他的地方自治思想,也給山縣有朋以很深的影響,因而我們有必要對(duì)他的理論進(jìn)行研究。1886年5月,莫塞來(lái)到了日本,馬上投入到對(duì)日本地方的調(diào)查工作中。同年12月應(yīng)山縣的咨詢,莫塞關(guān)于日本實(shí)行地方自治問(wèn)題進(jìn)行了專門的演講,闡述了自己的主張。分析其演講的內(nèi)容,就可以了解莫塞對(duì)日本設(shè)置地方自治制度的意見(jiàn)。首先,莫塞論述了實(shí)行地方分權(quán)、地方自治之利,主張日本應(yīng)該設(shè)立地方自治制度。莫塞認(rèn)為,在國(guó)家和人民之間設(shè)立地方自治體是穩(wěn)定地方秩序、圓滑進(jìn)行地方行政的需要,它可以有效地避免中央決策失誤時(shí),地方陷入混亂狀態(tài),同時(shí)也可使地方人民分任政府事務(wù),使中央政府可以專注于國(guó)家的事務(wù),不為瑣事所干擾?！叭绻醒胝畬?duì)地方過(guò)分干涉,則失其本分”,“故其瑣細(xì)分任于地方自治體時(shí),大臣就能關(guān)其大體,負(fù)其責(zé)任。而且地方自治體能夠通曉地方之事務(wù),因此更為便利。”“普國(guó)至于今日之繁盛起因于自治體。”但是莫塞也強(qiáng)調(diào),他所主張的分權(quán),“只是行政上的分權(quán),而非立法上的分權(quán)?！狈磳?duì)賦予地方團(tuán)體以立法權(quán),認(rèn)為國(guó)家分割給地方的事務(wù),只是以經(jīng)濟(jì)為主的事務(wù),并對(duì)其事務(wù)進(jìn)行一定的監(jiān)督85。其次,主張?jiān)诘胤綄?shí)行名譽(yù)職制。作為國(guó)家,必須要設(shè)官吏,但是如果只純?nèi)粓?zhí)行國(guó)家之事務(wù),則官吏成為一種種族,則不顧及人民的利益。這種弊端不僅在君主國(guó)存在,而且在立憲政體之國(guó)表現(xiàn)得更加明顯。其原因?yàn)榱椪w之國(guó),黨派互相傾軋,官吏屬于某個(gè)黨派,因此應(yīng)該選人民中有資財(cái)者和責(zé)任心者作為名譽(yù)官。第三,堅(jiān)決主張?jiān)谥贫☉椃ㄩ_(kāi)設(shè)議會(huì)前,先實(shí)行地方自治。他認(rèn)為,制定憲法開(kāi)設(shè)國(guó)會(huì),審議法律,需要議員的“卓識(shí)熟練”,日本的情況是“人民缺乏政治的教育”,這樣開(kāi)設(shè)議院、制定法律,簡(jiǎn)直非常之難。“因此應(yīng)在議院開(kāi)設(shè)前進(jìn)行調(diào)整”?！胺泊髧?guó)無(wú)不分成小區(qū)……地方之區(qū)劃通例是為了施行自己之公共事件,又兼是經(jīng)濟(jì)團(tuán)體。其區(qū)劃對(duì)國(guó)家全體有益,所以國(guó)家不能放任,整頓組織,不可不確立干涉之法?！蹦敲丛谌毡緸槭裁匆獙?shí)行地方自治呢?就是“使人民熟習(xí)公務(wù),為國(guó)家確立不偏不黨之基礎(chǔ)?！彼浴白灾问菍?duì)立憲政體必不可缺之根基。以此觀之,在立憲政體設(shè)立前必須以法律制定自治體之編制、其權(quán)利和義務(wù)及監(jiān)督法?！彼J(rèn)為,自治體是使國(guó)家和社會(huì)圓滑的重要內(nèi)容,地方自治是杜絕政黨政治弊端的主要武器87。應(yīng)該使國(guó)會(huì)議員從自治體中產(chǎn)生。因此日本不可以躊躇,應(yīng)該斷然實(shí)行地方自治制度90。大島太郎認(rèn)為,“莫塞的思想是把斯坦因制造了基礎(chǔ)的自治觀再經(jīng)格奈斯特轉(zhuǎn)化為俾斯麥體制下的自治理論進(jìn)一步矮小化。”186莫塞的理論對(duì)于“費(fèi)心于鎮(zhèn)壓民權(quán)運(yùn)動(dòng),以及欲通過(guò)實(shí)現(xiàn)條約改正提高國(guó)際地位的日本為政者是極為有效的說(shuō)明?！?88被山縣委托全盤負(fù)責(zé)地方制度編纂綱領(lǐng)和市制町村制及其理由書、府縣制郡制等的起草,正是他的觀點(diǎn)得到認(rèn)可的明證。格奈斯特和莫塞都對(duì)地方自治問(wèn)題給予了充分的重視,認(rèn)為地方自治體是聯(lián)系國(guó)家和社會(huì)的重要橋梁,主張?jiān)谌毡緦?shí)行地方自治制度,而非地方行政制度,而且必須在頒布憲法、開(kāi)設(shè)國(guó)會(huì)前制定地方自治制度。可以說(shuō),他們的這些思想都對(duì)山縣有朋產(chǎn)生了重要的影響。而且,格奈斯特和莫塞的地方自治觀都是站在國(guó)家主權(quán)和行政便利的角度上的,沒(méi)有人民應(yīng)享有自我管理的權(quán)利等民主的主張,充滿了保守性。這種保守的地方自治觀,正適合明治官僚們關(guān)于地方自治制度的構(gòu)想。三、地方自治的功能作為軍閥的山縣有朋,從1883年到1890年任內(nèi)務(wù)卿,也是1885年內(nèi)閣制度成立后的第一任內(nèi)務(wù)大臣,掌握了日本的內(nèi)務(wù)大權(quán),主持制定了地方自治制度。因此,不研究山縣有朋的地方自治觀,是無(wú)法深入理解日本近代地方自治的特質(zhì)的?！皩?duì)抗反對(duì)勢(shì)力,政府統(tǒng)一勢(shì)力的確保”,是在自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲背景下山縣有朋就任內(nèi)務(wù)卿的主要原因。因此山縣就任內(nèi)務(wù)卿后,馬上進(jìn)行了地方制度改革,加強(qiáng)了明治政府對(duì)地方的官僚統(tǒng)治和警察體制。但是山縣受到德國(guó)學(xué)者的影響后,轉(zhuǎn)而開(kāi)始積極主張?jiān)谌毡緦?shí)行地方自治,他對(duì)地方自治形成了自己的認(rèn)識(shí)。首先在重視地方制度方面,格奈斯特和莫塞孜孜不倦地強(qiáng)調(diào)的重視地方社會(huì)團(tuán)體的主張,被山縣所接受。山田公平指出,“在關(guān)于地方自治意義的認(rèn)識(shí)上,把地方自治作為立憲君主制的基礎(chǔ),而成為國(guó)家行政的一部分,而且在19世紀(jì)后半歐洲革命變動(dòng)及制度展開(kāi)中,對(duì)比英國(guó)和法國(guó),認(rèn)為普魯士的地方自治行政具有政治的優(yōu)越性這點(diǎn)上是一致的?！?20其次是認(rèn)可名望家制度。對(duì)于格奈斯特和莫塞提出的名望家理論,山縣堅(jiān)決地接受,也主張?jiān)谌毡緦?shí)行地方名望家統(tǒng)治。山縣堅(jiān)決主張實(shí)行大地主議員制和實(shí)行選舉的財(cái)產(chǎn)限制就是一例。而且山縣多次提出,要重視名望家的作用。1889年2月山縣在元老院作府縣制郡制的說(shuō)明時(shí)即指出:“在町村制設(shè)二級(jí)選舉法,賦予財(cái)產(chǎn)多者以重量之權(quán)利,在市制設(shè)三級(jí)選舉法,其占第一級(jí)之財(cái)產(chǎn)家一人或數(shù)人可以選舉市會(huì)議員三分之一,而郡會(huì)又由從町村會(huì)選舉出之議員和大地主組織,特別是大地主可占議員三分之一,至于府縣制,又以郡會(huì)及市會(huì)合同其參事會(huì)選舉開(kāi)會(huì),選舉其議員等,是鄭重又鄭重。蓋為使有財(cái)產(chǎn)、具智識(shí)之有力人物占據(jù)議員地位。此等之人民與國(guó)家休戚與共,重視社會(huì)秩序,因而致力于處理其地方共同事務(wù),將一掃如今日之漫唱架空論,議天下之大政之弊。加之其負(fù)責(zé),擔(dān)當(dāng)?shù)胤焦餐?wù),自然熟練實(shí)際事務(wù),豐富政治經(jīng)驗(yàn),他日帝國(guó)議會(huì)設(shè)立之時(shí),其議員勢(shì)必在斯人中得之?！艄绱酥铣芍鴮?shí)之人物組織帝國(guó)議會(huì),其意識(shí)圓滑,政府和議會(huì)無(wú)傾軋,無(wú)危及國(guó)憲之虞,上下共同增進(jìn)國(guó)富,以保帝國(guó)之安寧永遠(yuǎn)?！笨芍^是深得格奈斯特和莫塞之精髓。但是山縣在具體的立法中也表現(xiàn)了和德國(guó)學(xué)者不同的觀點(diǎn),有時(shí)候甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的沖突,反映了山縣獨(dú)自的地方自治觀。如關(guān)于選舉資格的限制上,山縣堅(jiān)決要求是大地主,主張對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的限制。不過(guò),山縣與格奈斯特和莫塞的最大不同點(diǎn),在于對(duì)地方自治機(jī)能的認(rèn)識(shí)。格奈斯特和莫塞從德國(guó)的歷史出發(fā),重視的是地方自治對(duì)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)作用,注重由此達(dá)到“國(guó)家和社會(huì),國(guó)家與個(gè)人之間的協(xié)調(diào)狀態(tài)”,這是自斯坦因以來(lái)的普遍認(rèn)識(shí)。莫塞在起草《市制町村制理由書》中,重視的就是“在國(guó)家本位的觀念下”,“把帝國(guó)臣民能動(dòng)地公民化的機(jī)能。”420-421而山縣有朋更重視的是在即將到來(lái)的議會(huì)政治中,“防止中央政局之異變波及到地方”,“在政治對(duì)立中安定化的機(jī)能。”421實(shí)際上是把地方自治作為政治的安全閥、或者說(shuō)是將來(lái)實(shí)行議會(huì)政治的安全閥。對(duì)于究竟怎樣能保全地方之穩(wěn)定?深諳山縣之意的大森鐘一指出,“使一村之人民增進(jìn)一村之公益,一郡之人民增進(jìn)一郡之公益。……今若反之,一縣一郡或一村之民反而熱心于中央之爭(zhēng)論,以其選舉和議會(huì)為機(jī),開(kāi)黨派之爭(zhēng)端,則富國(guó)之業(yè)不得行。”可見(jiàn)實(shí)質(zhì)上使地方民眾專注于地方之事,而不涉及中央,同時(shí)不使中央的異動(dòng)波及于地方。另一方面,對(duì)于名譽(yù)職自治的功能,也有不同的認(rèn)識(shí)?！案衲嗡固貜母母锲蒸斒抗倭判姓挠^點(diǎn),把它作為防止官僚政黨化的對(duì)策,而山縣則是為了構(gòu)筑官僚地方行政支配的基礎(chǔ),防止町村自治政治化政黨化的手段。”421由此也可以透視日本近代地方自治制度的特質(zhì)。從根本上說(shuō),維持天皇制的國(guó)體,政黨的否定,超然主義的維持,才是山縣的最根本目標(biāo)。正是基于上述之認(rèn)識(shí),山縣有朋才不顧伊藤博文等人的反對(duì),堅(jiān)決主張?jiān)诎l(fā)布憲法、開(kāi)設(shè)國(guó)會(huì)前制定地方自治制度,成為地方自治的積極倡導(dǎo)者和支持者,而且在市制町村制立法中,出乎意外的堅(jiān)決主張實(shí)行町村長(zhǎng)的公選等等,其原因正在于此。對(duì)山縣來(lái)說(shuō),地方上的有限自治或曰基層的自治是上部保持穩(wěn)定的一種重要源泉。作為內(nèi)務(wù)卿,他接受了斯坦因的主張,認(rèn)為“立憲政治的基礎(chǔ)不完全,則中央也不會(huì)穩(wěn)定,議會(huì)和政黨政治發(fā)生腐化?！卑训胤阶灾巫鳛樘旎手葡碌幕締挝?因此地方自治與當(dāng)時(shí)的憲法可以