德國對日本近代地方自治的影響

德國對日本近代地方自治的影響

1881年14月改革后，政府宣布在10年后憲法成立了一個議會。1883年,山縣有朋就任內(nèi)務卿,1886年在為制定憲法開設國會進行各項制度準備中,山縣有朋堅決排除了伊藤博文等人的反對,主張在憲法發(fā)布和國會開設前導入普魯士型地方自治制度。山縣之所以如此主張,主要是受到了德國學者格奈斯特和莫塞自治思想的影響。因此本文主要通過分析格奈斯特、莫塞的地方自治理論,分析山縣有朋對二者自治觀的接受和差異,從中探討日本近代地方自治的特點。一、地方自治的內(nèi)容格奈斯特(Gneist,1816～1895),是19世紀最著名的行政學者和政治家。他對英國的憲法和行政法有深入的研究,主要著作有《英國憲法及行政法》等。在地方自治理論方面,格奈斯特主張“把英國的公民自治思想和歐洲大陸的團體自治思想相結(jié)合。”8當時的國際社會,地方自治主要存在兩種形式。首先是以英國為代表的公民自治。所謂的公民自治,是指為了自己所屬的團體,每個公民都應盡自己的責任,不設專門的官吏,人民自身擔當其事務,以名譽職處理地方的公共事務,特點是執(zhí)行機關(guān)和立法機關(guān)沒有嚴格分開,公民自治的實行是和英國歷史上悠久的自治傳統(tǒng)相適應的。在歐洲大陸,由于后來實行了絕對主義君主專制,中世紀產(chǎn)生的地方自治傳統(tǒng)出現(xiàn)斷裂,因此到近代民族國家形成時,開始實行團體自治。其理論是重視團體,而不是一人一人的名譽職,側(cè)重團體即給予府縣和市町村等團體以法律上的人格,使之既可以享受權(quán)利,又必須承擔義務,用地方上的費用進行獨立的事務。他認為團體自治的優(yōu)點是尊重國家的主權(quán),是為了提高國政的效率而形成的,即由國家委任在其監(jiān)督下的地方團體享有法人格,進行團體內(nèi)的行政事務。作為后進國家,德國的地方自治究竟何去何從,格奈斯特認為,為了適應德國的現(xiàn)狀,應該把地方紳士為了公共團體而服務的公民自治結(jié)合到團體自治中。他認為,自治是國家和社會的中間組織,社會如果放置,只會使富者亦富,貧者亦貧,失去社會組織的均衡。因此為防止社會陷入這種傾向,就要使富者承擔公務為大家服務。因此在本國實行的團體自治中,要重視名譽職主義,對普魯士的地方行政制度加以改革。所以他把地方自治定義為:“所謂自治,就是遵從國法所定,以地方稅來支付費用,由名譽職來進行地方團體的行政?！?即他認為地方自治最重要的特點就是名譽職制和由地租支付經(jīng)費。格奈斯特是當時有名的憲法學者,因此其地方自治學說也極受時人的重視。那么格奈斯特對日本實行地方自治的認識如何呢?這可以從他1885年為伏見宮親王所做的講義,后來被編輯出版的《西哲夢物語》中窺知1。在講義的第三回、第四回、第五回和第十三回,格奈斯特就日本的地方制度問題專門進行了講解,在全部二十回的講義中占了五分之一,可見其對地方制度的重視。其內(nèi)容可以總結(jié)為以下幾點:首先,主張日本在制定憲法前先設立中間組織,特別是基層邑2的自治組織。“日本立國憲移植各國憲法,表面看來不是特別困難,但實為甚大之事業(yè)。設國憲立議院勢必產(chǎn)生黨派互相利害不同。因此需國權(quán)不受制約。然一國之人民眾多,未必有一定之思想,統(tǒng)一為國家思想甚難。故為使人民和政府間不形成直接關(guān)系,必須設立中間之組織(曰自治政治)。”453“開議院前有必要先實施自治政治?！?66此自治團體有縣郡邑,“同國家機關(guān)保持著聯(lián)絡?！痹谶@些自治體中格奈斯特最強調(diào)基層的邑,認為德國的邑制規(guī)則“最為適當”,日本應該采用德國之例。而且格奈斯特主張“立憲法應由下及上”,437強調(diào)地方自治體具有穩(wěn)定社會的重要作用。其次,主張在地方實行等級選舉制,實現(xiàn)有產(chǎn)者管理地方。格奈斯特強調(diào),只是外形上模仿是有害而無益的,必須注意其內(nèi)部的組成,實行分級選舉,即由有資產(chǎn)者管理地方。他說:“議員之選舉不可不注意。如只選辯說者、代言人、演說家為議員,只是誤國事者。故應有選舉權(quán)者,上等財產(chǎn)家一人有選舉三人之投票權(quán),中等二人,下等三人。”432“在日本田舍無貴族只有豪族,則可分為二級。例如十人交付百元,他貧民百人,也使百人選出十人,其十人與富者十人共同當選為議員?！绮涣⒋隧樞?則君主國其權(quán)力不強,黨派之權(quán)難制。”436第三,強調(diào)重視中間機構(gòu)郡長的作用和加強縣與中央的聯(lián)絡。格奈斯特認為郡長是聯(lián)絡人民和政府之間的重要職務?！霸诜▏锌h令郡長,此制度特別適合于日本。英國之郡政不適當。在今創(chuàng)業(yè)事多之國,法國之制最好。”“郡長不可不設官衙,保持人民對其的尊敬。”郡長的職務要盡量保持不動,贏得民眾的信任,以安數(shù)萬人民的情緒等。在縣制上,他主張日本的縣制也應該取法于法國,縣令“應由參事院和內(nèi)務省從執(zhí)行實際事務之官吏中選任?？h內(nèi)之事應使內(nèi)務省知悉,縣令必須通曉內(nèi)務省事務。”440可以說格奈斯特提出這些主張來源于他對普魯士危機的認識。格奈斯特的地方自治理論對山縣影響很大,不過主要是間接的影響。其一作為德國最著名的憲法學和行政學家,他的很多重要的作品被翻譯成日文出版,對于這樣的人物及其思想,山縣有朋也必定極為了解;其二,參與了地方制度編纂委員會活動及山縣親信中多有留學德國經(jīng)歷,甚至親自聆聽過格奈斯特講義者,如平田東助在1873年留學德國期間,在柏林大學就聽過格奈斯特的講義,此外青木周藏和品川彌二郎等都曾經(jīng)是駐德公使,這些人都是給山縣以重要影響并受到山縣重用之人。特別是青木周藏,他與山縣有同鄉(xiāng)之誼,在任駐德公使期間,不斷地給伊藤博文和山縣有朋德國的資料,他特別贊賞德國的地方自治制度,使得山縣開始關(guān)注德國,并和青木經(jīng)過慎重權(quán)衡,決定聘請格奈斯特的兩個學生作為顧問。不過,在市制町村制發(fā)布后的七個月,即府縣制郡制還在審議中的1889年2月,山縣赴歐考察,其間專門拜會了格奈斯特,并親自向他征求對府縣制郡制草案的意見327-328。由上可見,格奈斯的觀點對日本近代地方自治的影響還是頗深的,因而研究山縣的自治構(gòu)想,不能不追本溯源探討格奈斯特的自治理論。二、反對分任政府事務如果說格奈斯特只是進行了講義,在理論上對日本產(chǎn)生影響的話,莫塞對日本近代地方自治制度形成所起到的作用,就是親自的實踐了。作為明治政府特聘的顧問,他不僅為明治政府提供咨詢,而且從頭至尾參與了日本近代地方自治的制定,可以說起到了最重要的作用。與此同時,他的地方自治思想,也給山縣有朋以很深的影響,因而我們有必要對他的理論進行研究。1886年5月,莫塞來到了日本,馬上投入到對日本地方的調(diào)查工作中。同年12月應山縣的咨詢,莫塞關(guān)于日本實行地方自治問題進行了專門的演講,闡述了自己的主張。分析其演講的內(nèi)容,就可以了解莫塞對日本設置地方自治制度的意見。首先,莫塞論述了實行地方分權(quán)、地方自治之利,主張日本應該設立地方自治制度。莫塞認為,在國家和人民之間設立地方自治體是穩(wěn)定地方秩序、圓滑進行地方行政的需要,它可以有效地避免中央決策失誤時,地方陷入混亂狀態(tài),同時也可使地方人民分任政府事務,使中央政府可以專注于國家的事務,不為瑣事所干擾?！叭绻醒胝畬Φ胤竭^分干涉,則失其本分”,“故其瑣細分任于地方自治體時,大臣就能關(guān)其大體,負其責任。而且地方自治體能夠通曉地方之事務,因此更為便利?！薄捌諊劣诮袢罩笔⑵鹨蛴谧灾误w?！钡悄矎娬{(diào),他所主張的分權(quán),“只是行政上的分權(quán),而非立法上的分權(quán)?！狈磳x予地方團體以立法權(quán),認為國家分割給地方的事務,只是以經(jīng)濟為主的事務,并對其事務進行一定的監(jiān)督85。其次,主張在地方實行名譽職制。作為國家,必須要設官吏,但是如果只純?nèi)粓?zhí)行國家之事務,則官吏成為一種種族,則不顧及人民的利益。這種弊端不僅在君主國存在,而且在立憲政體之國表現(xiàn)得更加明顯。其原因為立憲政體之國,黨派互相傾軋,官吏屬于某個黨派,因此應該選人民中有資財者和責任心者作為名譽官。第三,堅決主張在制定憲法開設議會前,先實行地方自治。他認為,制定憲法開設國會,審議法律,需要議員的“卓識熟練”,日本的情況是“人民缺乏政治的教育”,這樣開設議院、制定法律,簡直非常之難。“因此應在議院開設前進行調(diào)整”。“凡大國無不分成小區(qū)……地方之區(qū)劃通例是為了施行自己之公共事件,又兼是經(jīng)濟團體。其區(qū)劃對國家全體有益,所以國家不能放任,整頓組織,不可不確立干涉之法?！蹦敲丛谌毡緸槭裁匆獙嵭械胤阶灾文?就是“使人民熟習公務,為國家確立不偏不黨之基礎?！彼浴白灾问菍α椪w必不可缺之根基。以此觀之,在立憲政體設立前必須以法律制定自治體之編制、其權(quán)利和義務及監(jiān)督法?！彼J為,自治體是使國家和社會圓滑的重要內(nèi)容,地方自治是杜絕政黨政治弊端的主要武器87。應該使國會議員從自治體中產(chǎn)生。因此日本不可以躊躇,應該斷然實行地方自治制度90。大島太郎認為,“莫塞的思想是把斯坦因制造了基礎的自治觀再經(jīng)格奈斯特轉(zhuǎn)化為俾斯麥體制下的自治理論進一步矮小化?！?86莫塞的理論對于“費心于鎮(zhèn)壓民權(quán)運動,以及欲通過實現(xiàn)條約改正提高國際地位的日本為政者是極為有效的說明?！?88被山縣委托全盤負責地方制度編纂綱領(lǐng)和市制町村制及其理由書、府縣制郡制等的起草,正是他的觀點得到認可的明證。格奈斯特和莫塞都對地方自治問題給予了充分的重視,認為地方自治體是聯(lián)系國家和社會的重要橋梁,主張在日本實行地方自治制度,而非地方行政制度,而且必須在頒布憲法、開設國會前制定地方自治制度。可以說,他們的這些思想都對山縣有朋產(chǎn)生了重要的影響。而且,格奈斯特和莫塞的地方自治觀都是站在國家主權(quán)和行政便利的角度上的,沒有人民應享有自我管理的權(quán)利等民主的主張,充滿了保守性。這種保守的地方自治觀,正適合明治官僚們關(guān)于地方自治制度的構(gòu)想。三、地方自治的功能作為軍閥的山縣有朋,從1883年到1890年任內(nèi)務卿,也是1885年內(nèi)閣制度成立后的第一任內(nèi)務大臣,掌握了日本的內(nèi)務大權(quán),主持制定了地方自治制度。因此,不研究山縣有朋的地方自治觀,是無法深入理解日本近代地方自治的特質(zhì)的?！皩狗磳萘?政府統(tǒng)一勢力的確?！?是在自由民權(quán)運動高漲背景下山縣有朋就任內(nèi)務卿的主要原因。因此山縣就任內(nèi)務卿后,馬上進行了地方制度改革,加強了明治政府對地方的官僚統(tǒng)治和警察體制。但是山縣受到德國學者的影響后,轉(zhuǎn)而開始積極主張在日本實行地方自治,他對地方自治形成了自己的認識。首先在重視地方制度方面,格奈斯特和莫塞孜孜不倦地強調(diào)的重視地方社會團體的主張,被山縣所接受。山田公平指出,“在關(guān)于地方自治意義的認識上,把地方自治作為立憲君主制的基礎,而成為國家行政的一部分,而且在19世紀后半歐洲革命變動及制度展開中,對比英國和法國,認為普魯士的地方自治行政具有政治的優(yōu)越性這點上是一致的?！?20其次是認可名望家制度。對于格奈斯特和莫塞提出的名望家理論,山縣堅決地接受,也主張在日本實行地方名望家統(tǒng)治。山縣堅決主張實行大地主議員制和實行選舉的財產(chǎn)限制就是一例。而且山縣多次提出,要重視名望家的作用。1889年2月山縣在元老院作府縣制郡制的說明時即指出:“在町村制設二級選舉法,賦予財產(chǎn)多者以重量之權(quán)利,在市制設三級選舉法,其占第一級之財產(chǎn)家一人或數(shù)人可以選舉市會議員三分之一,而郡會又由從町村會選舉出之議員和大地主組織,特別是大地主可占議員三分之一,至于府縣制,又以郡會及市會合同其參事會選舉開會,選舉其議員等,是鄭重又鄭重。蓋為使有財產(chǎn)、具智識之有力人物占據(jù)議員地位。此等之人民與國家休戚與共,重視社會秩序,因而致力于處理其地方共同事務,將一掃如今日之漫唱架空論,議天下之大政之弊。加之其負責,擔當?shù)胤焦餐?自然熟練實際事務,豐富政治經(jīng)驗,他日帝國議會設立之時,其議員勢必在斯人中得之?！艄绱酥铣芍鴮嵵宋锝M織帝國議會,其意識圓滑,政府和議會無傾軋,無危及國憲之虞,上下共同增進國富,以保帝國之安寧永遠?！笨芍^是深得格奈斯特和莫塞之精髓。但是山縣在具體的立法中也表現(xiàn)了和德國學者不同的觀點,有時候甚至產(chǎn)生嚴重的沖突,反映了山縣獨自的地方自治觀。如關(guān)于選舉資格的限制上,山縣堅決要求是大地主,主張對財產(chǎn)進行嚴格的限制。不過,山縣與格奈斯特和莫塞的最大不同點,在于對地方自治機能的認識。格奈斯特和莫塞從德國的歷史出發(fā),重視的是地方自治對國家和社會關(guān)系的調(diào)節(jié)作用,注重由此達到“國家和社會,國家與個人之間的協(xié)調(diào)狀態(tài)”,這是自斯坦因以來的普遍認識。莫塞在起草《市制町村制理由書》中,重視的就是“在國家本位的觀念下”,“把帝國臣民能動地公民化的機能。”420-421而山縣有朋更重視的是在即將到來的議會政治中,“防止中央政局之異變波及到地方”,“在政治對立中安定化的機能。”421實際上是把地方自治作為政治的安全閥、或者說是將來實行議會政治的安全閥。對于究竟怎樣能保全地方之穩(wěn)定?深諳山縣之意的大森鐘一指出,“使一村之人民增進一村之公益,一郡之人民增進一郡之公益?！袢舴粗?一縣一郡或一村之民反而熱心于中央之爭論,以其選舉和議會為機,開黨派之爭端,則富國之業(yè)不得行?！笨梢妼嵸|(zhì)上使地方民眾專注于地方之事,而不涉及中央,同時不使中央的異動波及于地方。另一方面,對于名譽職自治的功能,也有不同的認識。“格奈斯特從改革普魯士官僚行政的觀點,把它作為防止官僚政黨化的對策,而山縣則是為了構(gòu)筑官僚地方行政支配的基礎,防止町村自治政治化政黨化的手段?！?21由此也可以透視日本近代地方自治制度的特質(zhì)。從根本上說,維持天皇制的國體,政黨的否定,超然主義的維持,才是山縣的最根本目標。正是基于上述之認識,山縣有朋才不顧伊藤博文等人的反對,堅決主張在發(fā)布憲法、開設國會前制定地方自治制度,成為地方自治的積極倡導者和支持者,而且在市制町村制立法中,出乎意外的堅決主張實行町村長的公選等等,其原因正在于此。對山縣來說,地方上的有限自治或曰基層的自治是上部保持穩(wěn)定的一種重要源泉。作為內(nèi)務卿,他接受了斯坦因的主張,認為“立憲政治的基礎不完全,則中央也不會穩(wěn)定,議會和政黨政治發(fā)生腐化?！卑训胤阶灾巫鳛樘旎手葡碌幕締挝?因此地方自治與當時的憲法可以