民營化：消防管理體制改革的一種路徑

民營化：消防管理體制改革的一種路徑

內(nèi)容摘要：民營消防隊(duì)“見火不救”事件突顯出當(dāng)下中國消防管理體制的困局。城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村巨變、消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的可分解性以及公共部門消防服務(wù)供給能力的不足使得消防事務(wù)的民營化具有客觀必要性。我國消防服務(wù)民營化改革宜采取通行的合同承包方式，通過委托民營部門生產(chǎn)部分消防服務(wù)實(shí)現(xiàn)政府角色向事前決策者和事后監(jiān)管者的嬗變，從而在維系政府公共責(zé)任的前提下向全社會公平地供給消防服務(wù)。為了保障消防民營化的順利推行，通過立法規(guī)定政府在后民營化階段的規(guī)制責(zé)任尤為迫切。

關(guān)鍵詞：消防服務(wù)；民營化；合同承包；政府規(guī)制

一、引言：問題研究之緣起

晚近三十年來，隨著公共事務(wù)日趨多樣化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)的官僚化政府顯得格外遲鈍，一場聲勢浩大的公共行政改革運(yùn)動幾乎同時(shí)在西方國家發(fā)起。從大的方面來說，這場“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動的主要內(nèi)容包括“政府職能的市場化、政府行為的法治化、政府決策的民主化、政府權(quán)力的多中心化。政府職能的市場化包括國有企業(yè)的民營化、公共事務(wù)引入內(nèi)部市場機(jī)制等”。[①]在這一過程中，“更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾需求”的民營化方式因?yàn)槠鹾狭恕罢丝s、市場回歸”的題旨而備受各國的青睞，進(jìn)而成為各國公共行政改革的重要舉措。民營化并不意味著國家承擔(dān)公共行政義務(wù)和責(zé)任的徹底免除，它僅僅表明私人部門對某些公共行政事務(wù)程度不同的參與。正如民營化大師E？S？薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和政府在自由健康社會中相對于其他社會組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會?！盵②]

在我國，自改革開放以來，伴隨著政府管制的不斷放松，這種以謀求私人部門參與行政任務(wù)履行為旨趣的民營化改革運(yùn)動同樣一路高歌猛進(jìn)。如今，不僅公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)特許經(jīng)營、合同外包等形式的民營化改革舉措為世人所熟知，就連傳統(tǒng)上涉及國家安全、公共安全等屬于國家保留的行政領(lǐng)域，民營化改革的觸角仍然依稀可見，“治安有償承包”、“老板消防隊(duì)”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出現(xiàn)即是明證。[③]就公共事務(wù)的治理而言，這種公私部門之間的合作確實(shí)能夠直接起到有效緩解政府壓力的作用，甚至還可能進(jìn)一步提升行政任務(wù)的履行質(zhì)量。但是，我國當(dāng)下的一些公共行政民營化之舉普遍都存在規(guī)范依據(jù)不足、法律位階過低等問題，甚至很多民營化改革完全是依照行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件進(jìn)行的。由于法律保障機(jī)制的嚴(yán)重匱乏，一些行政領(lǐng)域的民營化改革亂象叢生，政府不負(fù)責(zé)任的淡出、公共服務(wù)質(zhì)量的下降、私人部門的惟利是圖已經(jīng)成為公眾熱議的話題。近期發(fā)生的民營消防隊(duì)“見火不救”及其所引發(fā)的生存危機(jī)事件，則進(jìn)一步暴露出公共行政民營化過程中的重重困局，也為行政法學(xué)界剖析民營化的利弊、時(shí)機(jī)、方式及后續(xù)責(zé)任分擔(dān)等問題提供了難得的個(gè)案。

“民營消防隊(duì)見火不救事件”的大致梗概是：2005年8月5日下午十四時(shí)許，吉林省公主嶺市范家屯鎮(zhèn)尖子村農(nóng)民修文國的家突起大火。危急時(shí)刻村民們數(shù)次求救，但范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)因該村沒有上交防火費(fèi)而拒絕出火警。眾村民眼睜睜地看著修文國的數(shù)萬元的房產(chǎn)在大火中付之一炬。據(jù)悉，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)成立于1999年10月。當(dāng)初，有關(guān)部門同意成立這家民營消防隊(duì)主要是考慮到公主嶺市管轄面積較大，對于一些較遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的火災(zāi)，公安消防隊(duì)無法及時(shí)趕到現(xiàn)場實(shí)施撲救，就近設(shè)立民間性質(zhì)的消防隊(duì)正好可以彌補(bǔ)這一不足。范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)成立之初的幾年，由于鎮(zhèn)政府每年代為征收部分防火費(fèi)，消防隊(duì)勉強(qiáng)能夠支撐。然而，自2003年之后，防火費(fèi)作為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”被吉林省有關(guān)部門廢除。無奈之下，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)不得不逐個(gè)村屯簽協(xié)議，對于沒有與其簽訂協(xié)議的村就不能提供服務(wù)。時(shí)至今日，范家屯鎮(zhèn)民營消防隊(duì)已經(jīng)名存實(shí)亡。[④]

消防隊(duì)“見火不救”事件經(jīng)過多家媒體的報(bào)道之后引起了社會各界的廣泛關(guān)注，爭議之焦點(diǎn)集中在作為公共物品的消防能否完全由私人部門提供？政府能否因此而放棄相關(guān)的責(zé)任？進(jìn)一步言之，公共行政的民營化是否存在禁區(qū)或界限？遺憾的是，學(xué)界尚未從民營化及政府管制的角度對這一典型社會事件進(jìn)行認(rèn)真分析，從而使相關(guān)的社會議論僅僅停留于感情層面的爭執(zhí)。筆者認(rèn)為，抽象而宏觀地論述公共行政民營化的界限問題并非易事，為此，本文擬從民營消防隊(duì)見火不救事件入手，圍繞當(dāng)下中國社會轉(zhuǎn)型的特殊背景，對消防事業(yè)的管理能否實(shí)行民營化、需要什么形式的民營化以及政府在后民營化階段需要采取哪些行動等問題進(jìn)行初步研究，希冀通過這種個(gè)案式的分析以點(diǎn)及面地觸及公共行政民營化的界限問題，從而為我國當(dāng)下日益深入的民營化改革提供理論支撐和相應(yīng)的制度保障，并求教于學(xué)界同仁。

二、消防服務(wù)民營化之必要性

如同洪水、地震一樣，火災(zāi)是嚴(yán)重威脅人類生命安全和財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)害之一，所不同的是：由于火災(zāi)的突發(fā)性和人為因素，使人類還無法象對待其他災(zāi)害一樣，對其進(jìn)行預(yù)警。加之現(xiàn)代大工業(yè)社會所造成的人口集中和產(chǎn)業(yè)稠密，火災(zāi)一旦發(fā)生，其后果往往不堪設(shè)想。正是基于消防服務(wù)所具有的非排他性和非競爭性，這種公共物品的無償提供一直被認(rèn)為是現(xiàn)代福利國家中政府的份內(nèi)之責(zé)。問題在于，政府提供作為公共物品的消防服務(wù)是否就一定意味著必須由政府親自去執(zhí)行？也就是說，政府是否應(yīng)當(dāng)同時(shí)扮演消防服務(wù)提供者和消防服務(wù)生產(chǎn)者的雙重角色？域外有關(guān)國家的公共管理實(shí)踐似乎對此給出了否定的回答。例如，在丹麥，多數(shù)城市和一家私人企業(yè)福爾克公司簽訂合同以提供消防服務(wù)，大多數(shù)人通過這一安排得到了保護(hù)。在瑞典，大約有三分之二的居民從私人承包商那里獲得消防服務(wù)。[⑤]

在理論上，消防事務(wù)的管理畢竟涉及公共安全的維護(hù)，屬于現(xiàn)代政府的“天職”，因而往往被人們認(rèn)為是當(dāng)然的國家任務(wù)而不能轉(zhuǎn)嫁由私人來承擔(dān)。[⑥]然而，“某項(xiàng)公共任務(wù)是否確屬公權(quán)力主體的特殊任務(wù)，必須依據(jù)特定時(shí)空下的具體法秩序來決定”，也就是說，“國家可否將某項(xiàng)公共任務(wù)視為國家任務(wù)納入管理，或者可否將該公共任務(wù)釋出由私人負(fù)責(zé)，首先應(yīng)解釋憲法以及所有合憲法的規(guī)范的規(guī)定才能決定”。[⑦]根據(jù)我國現(xiàn)行《消防法》第二十七條及第三十條的規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；鎮(zhèn)人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位以及鄉(xiāng)、村可以根據(jù)需要，建立由職工或者村民組成的義務(wù)消防隊(duì)?？梢?，借助多種形式的民間力量參與消防事務(wù)的治理非但不為現(xiàn)行法律禁止反而為其所鼓勵和提倡。那么，消防事務(wù)的民營化在轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國為何具有必要性呢？筆者認(rèn)為，這種客觀必要性主要源自以下三個(gè)方面

第一，城鄉(xiāng)二元對立結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村巨變。一切制度的變遷都可歸因于社會結(jié)構(gòu)的變遷。就我國當(dāng)下的消防管理體制變革而言，同樣離不開對現(xiàn)實(shí)社會結(jié)構(gòu)的考察。改革開放二十多年來，我國整體的社會結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元對立的格局，城市與鄉(xiāng)村之間在各個(gè)方面都形成了巨大差距。正是基于城鄉(xiāng)二元對立的社會結(jié)構(gòu)，很多行政領(lǐng)域的改革實(shí)際上主要都是在城市進(jìn)行的，或者說改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民?，F(xiàn)行消防體制的確立以及消防資源的配置大抵上也是如此。無論是上個(gè)世紀(jì)八十年代之初頒行的《消防條例》還是九十年代末期頒行的《消防法》，無不將消防資源偏向于廣大城市。[⑧]也就是說，城市的消防事務(wù)得到了政府的高度關(guān)注，政府所提供的消防服務(wù)基本上覆蓋了城市地區(qū)；相比之下，廣大農(nóng)村地區(qū)由于人口、產(chǎn)業(yè)都沒有城市密集，火災(zāi)的發(fā)生概率及其造成的損失較低，因而所獲得的消防資源極少。如此以來，政府所提供的消防服務(wù)自然就難以惠及農(nóng)村和農(nóng)民。然而，伴隨著城市化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村面貌已經(jīng)發(fā)生了巨變。特別是在江浙等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的企業(yè)日益增多，其規(guī)模和密集程度甚至超過了一般的城市，火災(zāi)發(fā)生的幾率日益增大，消防服務(wù)的需求也隨之提升。在這一背景之下，舊有的公共消防管理體制和消防資源分配模式的弊端日漸顯露，以行政為主導(dǎo)的城市消防體制面對中國農(nóng)村的變化表現(xiàn)出強(qiáng)烈的促不及防。舊行政體制的巨大慣性和農(nóng)村地區(qū)對消防服務(wù)的巨大需求，為民間力量參與消防服務(wù)的供給提供了廣闊的空間。特別是伴隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動的開展，城鄉(xiāng)二元對立的緊張格局有望得到及時(shí)緩解。于是，消防事務(wù)的民營化自然就成了社會發(fā)展之需。

第二，消防事務(wù)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)在的可分解性。在直觀層面上，消防事務(wù)的治理邏輯地包含了兩個(gè)組成部分：“火災(zāi)預(yù)防”和“滅火救援”。從公共安全維護(hù)和社會治理效果的角度上看，火災(zāi)預(yù)防遠(yuǎn)比滅火救援更為重要，這也正是現(xiàn)行消防管理貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合原則”的原因所在。大體上來說，火災(zāi)預(yù)防涉及消防規(guī)劃的編制、消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、消防設(shè)施的配置、消防安全的檢查以及火災(zāi)隱患的整治等相關(guān)事務(wù)，宏觀性、政策性特點(diǎn)十分明顯；相比之下，滅火救援則以盡量減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失為目標(biāo)，微觀性、單一性特點(diǎn)更為突出。由于火災(zāi)預(yù)防大多涉及公共政策的制定以及政策落實(shí)與否的監(jiān)管，因而作為現(xiàn)代國家公共政策制定者和監(jiān)管者的政府無疑應(yīng)當(dāng)去“親歷”。至于滅火救援，因其涉及面廣、不確定因素多，并不一定完全依賴政府去親自實(shí)施，更多的時(shí)候都可以借助民間力量的參與取得更好的救援效果。事實(shí)上，現(xiàn)行《消防法》對專職消防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)等多種非政府形式的消防組織發(fā)展的鼓勵，本身就意味著立法者對民間消防力量參與滅火救援的認(rèn)可。在民營化理論上，這屬于典型的“組織民營化”，即行政主體并不解除所擔(dān)當(dāng)?shù)墓踩蝿?wù)，只是通過私法的組織形態(tài)來繼續(xù)擔(dān)當(dāng)。我國山東、深圳等地通過招聘方式錄用合同制消防隊(duì)員彌補(bǔ)公安消防力量在滅火救援方面的不足即為有效的制度嘗試?？梢姡朗聞?wù)雖然觸及社會公共安全，但由于其自身治理結(jié)構(gòu)的可分解性，對于其中具有執(zhí)行性質(zhì)的滅火救援事務(wù)完全可以吸收民間力量的參與。

第三，公共部門消防服務(wù)供給能力的不足。目前，我國消防機(jī)構(gòu)的設(shè)置和消防資源的分配都完全與行政區(qū)劃、行政級別相吻合，最基層的公安消防機(jī)構(gòu)基本上都設(shè)置在區(qū)縣一級。這種高度行政化的消防管理模式固然能夠優(yōu)先滿足城市對消防資源的需求，但對于地處偏僻的廣大鄉(xiāng)村來說，就難以與城市平等地享有政府所提供的消防服務(wù)。由于現(xiàn)有的消防人力、物力資源都集中在城區(qū)，即便消防機(jī)構(gòu)在接警之后能夠立即趕往鄉(xiāng)村火災(zāi)現(xiàn)場，也會因?yàn)榈R最佳救火時(shí)間而無濟(jì)于事。事實(shí)上，在前文敘及的民營消防隊(duì)見火不救事件中，村民也曾試圖向城區(qū)的公安消防隊(duì)求救，但由于路途遙遠(yuǎn)，最終也未能成功滅火。雖然伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些近郊的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)為城市所吞并，但農(nóng)村地區(qū)的徹底消滅永遠(yuǎn)都無法實(shí)現(xiàn)。因此，在現(xiàn)有的消防管理體制之下，公共部門尚無法為廣大農(nóng)村地區(qū)供給基本的消防服務(wù)。即使將公安消防機(jī)構(gòu)設(shè)置的末梢延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也因?yàn)樨?cái)政資金的匱乏、審批程序的繁雜和行政編制的控制而難以實(shí)現(xiàn)?？梢?，面對廣大農(nóng)村地區(qū)日益增長的消防需求，公共部門消防服務(wù)的供給能力明顯不足，只能更多地借助于民間的力量向農(nóng)村提供應(yīng)有的消防服務(wù)。由此可見，消防事務(wù)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)消防事務(wù)的民營化將是我國未來消防體制改革的必由之路。

三、消防服務(wù)民營化之模式選擇

上文的分析表明：在社會急速轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的提供雖然依舊是政府的天職，但借助于民間力量的參與卻能夠進(jìn)一步擴(kuò)大消防服務(wù)的實(shí)際覆蓋面，從而使城市與鄉(xiāng)村、富人與窮人都能夠平等地享有政府所安排的消防服務(wù)。然而，這是否意味著消防服務(wù)可以隨意地選擇各種民營化方式呢？在民營消防隊(duì)見火不救事件中，對于誰交錢就給誰救火、不交錢就不給救火的民營消防隊(duì)來說，排他性已經(jīng)十分明顯，消防服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性全然不復(fù)存在。而原本屬于公共產(chǎn)品的消防一旦變成了排他性的私人產(chǎn)品，其供給的公平性也將喪失殆盡。如此以來，純粹以市場化為取向的改革必將使政府在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)地位被削弱、公共責(zé)任被規(guī)避。很顯然，這種所謂的民營化改革不僅無助于消防服務(wù)的公平提供，而且還將直接導(dǎo)致政府民主性的喪失。

民營化理論的一個(gè)重要創(chuàng)新就在于重新將公共服務(wù)的構(gòu)成要素區(qū)分為三個(gè)基本的參與者，即消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中，消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，可以是個(gè)人、特定地區(qū)的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會階層或者獲得輔助性服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，可能是政府單位、特別行政區(qū)、市民志愿組織、私人企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)，有時(shí)甚至是消費(fèi)者自身；服務(wù)安排者或提供者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者，通常是政府單位但也有例外。服務(wù)“提供或安排”與服務(wù)“生產(chǎn)”之間的這一區(qū)分構(gòu)成了整個(gè)民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。民營化理論從靜態(tài)分析角度據(jù)此歸納出了公共服務(wù)的十種不同制度安排。[⑨]

公共服務(wù)提供的制度安排

生產(chǎn)者安排者

公共部門私人部門

公共部門政府服務(wù)政府出售

政府間協(xié)議

私人部門合同承包自由市場

特許經(jīng)營志愿服務(wù)

補(bǔ)助自我服務(wù)

憑單制

值得注意的是，在上述不同的制度安排中，有七種安排的生產(chǎn)者是私人部門，民營化一般運(yùn)用到其中的若干形式。按照這一制度框架來分析，吉林省范家屯鎮(zhèn)的民營消防隊(duì)可以歸入“自由市場”式服務(wù)提供模式。在這一制度安排模式之下，生產(chǎn)者是私人部門，消費(fèi)者自己安排服務(wù)、選擇生產(chǎn)者并向其支付費(fèi)用，政府則不加任何干預(yù)。問題在于，市場制度所提供的僅僅是最普通的個(gè)人物品和可收費(fèi)物品，而現(xiàn)代社會所需要的消防服務(wù)恰恰是一種典型的公益物品，政府不能假借民營化之名放棄其作為公共服務(wù)安排者或提供者的責(zé)任。正如學(xué)者所言：真正的民營化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的，所轉(zhuǎn)移的只是透過民間功能所表現(xiàn)出來的績效；且真正的民營化并不會造成政府角色的消失，而只是減少而已。因?yàn)檎砸袚?dān)政策說服、規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬訂以及執(zhí)行、評估及修訂導(dǎo)正等功能，因此民營化的成功，是建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上的。[⑩]可見，消防服務(wù)的民營化并非沒有任何界限可言。

通常地，根據(jù)私人部門參與公共事務(wù)程度的不同，可以將民營化分為實(shí)質(zhì)民營化和形式民營化兩種基本類型。其中，實(shí)質(zhì)民營化指的是特定行政事務(wù)的公共屬性不變，但國家本身不再負(fù)擔(dān)執(zhí)行或負(fù)擔(dān)全部執(zhí)行，而開放由民間部門負(fù)責(zé)或提供。例如，在城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營上，國家就可以通過特許經(jīng)營等方式吸引民間參與。在特許制下，政府通常授予某一私人組織一種排他性的權(quán)利——直接向公眾出售其服務(wù)和產(chǎn)品，民營部門則往往為此向政府付費(fèi)，并在政府價(jià)格管制之下通過向消費(fèi)者收費(fèi)的方式取得投資回報(bào)。可見，在實(shí)質(zhì)民營化的過程中，政府與民營部門之間并不存在委托關(guān)系，毋寧說是民營部門以自己的名義獨(dú)立完成行政事務(wù)的運(yùn)營。形式民營化又可稱為功能的民營化，指的是特定行政事務(wù)仍由國家承擔(dān)且不放棄自身執(zhí)行的責(zé)任，僅在執(zhí)行階段借助于私人部門的力量完成既定的行政任務(wù)。功能的民營化主要有行政助手、專家參與、行政委托及合同承包等形式，其中尤以公共服務(wù)的合同承包最為典型?！罢摷皞鹘y(tǒng)公共服務(wù)的民營化時(shí)，‘合同外包‘是最經(jīng)常提到的方式?！盵11]在合同承包下，政府可以通過與營利或非營利性民間組織簽訂承包合同的形式實(shí)現(xiàn)某一公共服務(wù)的民營化，即民間部門是生產(chǎn)者，政府是安排者并由其向生產(chǎn)者支付費(fèi)用?？梢?，在形式民營化的過程中，政府與民營部門之間實(shí)際上存在委托關(guān)系，即政府仍然承擔(dān)公共服務(wù)的全部責(zé)任，只不過把實(shí)際生產(chǎn)活動委托給民營部門實(shí)施而已。

由此可見，作為公益物品之一的消防服務(wù)的供給事務(wù)宜采取合同承包的方式實(shí)現(xiàn)民營化。相比較特許經(jīng)營等實(shí)質(zhì)民營化方式及其他類似政府淡出等更為激進(jìn)的民營化方式而言，合同承包的優(yōu)點(diǎn)十分明顯。一方面，在合同外包的制度安排下，政府沒有放棄作為公共服務(wù)提供者的責(zé)任，由其向作為生產(chǎn)者的民營部門支付費(fèi)用本身即是公共服務(wù)型政府理念的充分彰顯；另一方面，通過委托民間力量生產(chǎn)消防服務(wù)，可以大大減輕政府的壓力，特別是有效緩解社會日益增長的消防需求與有限行政資源之間的矛盾，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的公平供給。當(dāng)然，與目前無償?shù)墓蚕婪?wù)尚未覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)相比，政府將消防服務(wù)外包給民營部門之后，勢必會引起成本的抬升，甚至還可能加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但與政府親自生產(chǎn)相比，外包方式還是能夠節(jié)約部分費(fèi)用。有趣的是，根據(jù)國外學(xué)者對公共服務(wù)不同提供機(jī)制精細(xì)的比較研究，消防服務(wù)的合同外包比政府自己生產(chǎn)要節(jié)約20%～50%的費(fèi)用。[12]考慮到我國普遍高昂的行政運(yùn)行成本，可以預(yù)見的是，將部分消防服務(wù)外包給民營部門同樣能夠起到節(jié)約行政成本的作用。

四、消防服務(wù)民營化之后續(xù)政府規(guī)制

盡管民營化是在規(guī)制緩和的背景之下得以大力推行的，但是民營化絕不意味著政府的徹底歸隱，毋寧說是政府從前臺走向幕后、從行政事務(wù)的直接執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者和監(jiān)督者，即“掌舵”而非“劃槳”。正如德國聯(lián)邦議院法律委員會主席魯佩特·朔爾茨教授所指出的那樣：“這一切都不意味著國家和行政機(jī)構(gòu)必須全面從這些職能方面撤退。通過國家監(jiān)督規(guī)定的機(jī)制，特別是國家保證有關(guān)私人在職業(yè)和專業(yè)上的可靠性和素質(zhì)，公共利益完全可以得到充分的保障。我們可以這樣說，行政機(jī)構(gòu)從自己執(zhí)行的責(zé)任中撤出越遠(yuǎn)，就越可通過監(jiān)督和檢查私人和保證專業(yè)與職業(yè)素質(zhì)來承擔(dān)更多的保障責(zé)任。”[13]在部分消防服務(wù)通過合同外包形式實(shí)施民營化之后，政府同樣必須加強(qiáng)后續(xù)規(guī)制，從而保證公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全以及公共財(cái)產(chǎn)安全免遭以私法形式實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的私人部門的威脅。筆者認(rèn)為，消防服務(wù)民營化之后的政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)著重解決好規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制手段兩個(gè)基本問題。

規(guī)制目標(biāo)

作為公共物品的消防服務(wù)以合同外包的形式交由民營組織去生產(chǎn)，其根本目的在于借私人部門之手彌補(bǔ)公共部門在提供公共服務(wù)能力上的不足，從而更好地向公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，在部分消防服務(wù)民營化之后，政府對民營組織的規(guī)制也必須保障服務(wù)公共性的實(shí)現(xiàn)，避免因私人部門天生的逐利性而損害公共利益。具體而言，消防服務(wù)民營化后續(xù)政府規(guī)制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是安全和公平。首先，消防安全屬于公共安全范疇，無論采取什么方式提供，都必須確保公民人身、財(cái)產(chǎn)的安全以及公共財(cái)產(chǎn)的安全。特別是對于廣大農(nóng)村地區(qū)的居民來說，房屋及家產(chǎn)是其安身立命之本，應(yīng)當(dāng)受到格外關(guān)注。這不僅是民營消防組織的基本任務(wù)和使命，而且更是政府監(jiān)管所追求的崇高目標(biāo)。其次，作為公共產(chǎn)品的消防服務(wù)的供給必須堅(jiān)持公平優(yōu)先的原則，向特定區(qū)域的全體社會成員提供普遍的服務(wù)。特別是在通過政府付費(fèi)形式外包消防服務(wù)的情況下，民營組織更不能自行選擇服務(wù)對象實(shí)施區(qū)別對待，而應(yīng)當(dāng)向承包區(qū)域內(nèi)所有的人提供公平的服務(wù)，這也當(dāng)然地成為政府監(jiān)管的重要目標(biāo)。

規(guī)制手段

在公私部門對立的時(shí)代，政府大多習(xí)慣性地選擇傳統(tǒng)的“命令——控制”型規(guī)制模式來實(shí)現(xiàn)既定的規(guī)制目標(biāo)。但在公共服務(wù)民營化時(shí)代，公共部門與私人部門之間業(yè)已形成了日益親密的合作關(guān)系，因而政府更應(yīng)當(dāng)重視通過契約模式來實(shí)現(xiàn)社會治理和規(guī)制的目標(biāo)。就消防服務(wù)的合同外包來說，規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更多地取決于承包合同的簽訂。筆者以為，消防服務(wù)承包合同的主要條款應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)方面：一是消防服務(wù)的具體內(nèi)容，包括服務(wù)的對象、服務(wù)的事項(xiàng)以及服務(wù)的具體要求。這部分條款實(shí)際上框定了民營組織的基本任務(wù)，也是政府對其實(shí)施績效評估的主要依據(jù)。二是政府的付費(fèi)，包括付費(fèi)的數(shù)額、時(shí)間及方式等內(nèi)容。應(yīng)該說這部分內(nèi)容的訂立最為關(guān)鍵，一方面，政府必須比較內(nèi)部機(jī)構(gòu)提供消防服務(wù)的成本和該服務(wù)由民營組織合同外包的成本，盡可能節(jié)約財(cái)政支出；另一方面，政府又必須給予民營組織投資參與消防服務(wù)生產(chǎn)以必要的回報(bào)，從而吸引更多的民間力量以便最終形成相互競爭的局面。總的來說，承包費(fèi)用應(yīng)當(dāng)?shù)陀谡畽C(jī)構(gòu)親自提供消防服務(wù)的成本。至于具體的付費(fèi)方式，可以采取具有激勵性質(zhì)的“固定價(jià)加獎勵”的方式，在確保民營組織能夠維護(hù)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，根據(jù)其績效情況進(jìn)行適當(dāng)獎勵，從而敦促承包者盡可能降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量。[14]值得注意的是，費(fèi)用的合理確定是建立在充分掌握行業(yè)內(nèi)相關(guān)信息的基礎(chǔ)之上的，這對政府的信息收集、整理能力提出了更高的要求。三是違約處罰，包括承包者違約的具體情形及其處罰措施。四是爭議處理，包括爭議處理的機(jī)制以及處理期間不中斷服務(wù)等。對于政府來說，在消防服務(wù)外包合同簽訂之后，借助于監(jiān)督、促進(jìn)合同的履行就能夠確保規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在通過契約規(guī)制的同時(shí)，政府也可以采取一些傳統(tǒng)的規(guī)制手段對民營消防組織進(jìn)行控制，其中以行政許可最為重要。根據(jù)現(xiàn)行《行政許可法》第12條的規(guī)定，“直接關(guān)系公共安全、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范通過檢驗(yàn)、檢測等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可。事實(shí)上，一些地方政府已經(jīng)根據(jù)《消防法》分別就專職消防隊(duì)和義務(wù)消防隊(duì)的設(shè)立條件、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)定，從而為民間組織參與消防服務(wù)確立了起碼的市場準(zhǔn)入條件。由此，政府也可以將行政許可作為規(guī)制民營消防組織的重要手段之一。此外，鑒于火災(zāi)發(fā)生的不確定性，民營消防組織參與火災(zāi)撲救可能會造成過多損耗，這也需要政府以補(bǔ)貼的方式適當(dāng)給予扶持。

需要指出的是，發(fā)生在吉林的“民營消防隊(duì)見火不救”事件是我國目前大量民間消防隊(duì)尷尬處境的真實(shí)寫照。其間所反映出來的核心問題有二：一是民間消防隊(duì)的資金缺乏應(yīng)有的保障，難以更好地發(fā)揮其在整個(gè)消防體系中應(yīng)有的補(bǔ)充作用；二是政府面對民間消防隊(duì)的出現(xiàn)反應(yīng)較為遲鈍，沒有通過監(jiān)管和扶持因勢利導(dǎo)。為此，必須通過《消防法》的修改，明確規(guī)定政府可以通過締結(jié)外包契約的方式委托民間消防隊(duì)提供部分消防服務(wù)，并通過對政府監(jiān)管責(zé)任的規(guī)定保障消防服務(wù)民營化的順利推行。

五、結(jié)語：通過民營化破解行政管理體制改革難題

引人關(guān)注的是，轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政管理體制業(yè)已成為我國當(dāng)下政治體制改革的主要任務(wù)。從大的方面來講，行政管理體制改革所要解決的就是“政府應(yīng)該做什么”、“政府通過什么樣的組織形式以什么樣的方式去做”的問題。按照國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，今后在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，更要完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能，特別是要強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。事實(shí)上，正如有的學(xué)者所指出的那樣：“過小的政府和過大的政府都不利于社會發(fā)展，規(guī)模適度、職能適度的政府才是社會發(fā)展所需要的。適度的政府取決于兩個(gè)方面，一是政府職能的范圍是有限的，二是政府運(yùn)作的質(zhì)量是有效的。有限政府和有效政府是適度政府的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。”[15]為此，就必須在公共服務(wù)領(lǐng)域引入民間力量的參與，形成多元服務(wù)主體的格局。通過“政府瘦身”和“市場回歸”，有效克服全能政府的諸多缺陷，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代福利國家對政府的角色期待。當(dāng)然，公共服務(wù)民營化的改革并不是政府責(zé)任的放棄，相反地，通過民營化之后的重新規(guī)制，政府的“掌舵”作用更能夠充分顯現(xiàn)。正如美國學(xué)者彼得·德魯克所言：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡‘，相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著一個(gè)選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把我們自己局限于決策和指導(dǎo)從而把’實(shí)干‘讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府。我們需要一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)實(shí)行‘實(shí)干‘的政府，不是一個(gè)’執(zhí)行‘的政府。這是一個(gè)‘治理‘的政府?！盵16]就此層面而言，本文有關(guān)消防服務(wù)民營化的粗略探討就具有潛在的標(biāo)本意義，對其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民營化改革也能產(chǎn)生啟示，從而為當(dāng)下行政管理體制改革難題的化解提供另一種思路。

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