對(duì)耕地保護(hù)問題的思考

PAGE20目錄12639_WPSOffice_Level11導(dǎo)論 221784_WPSOffice_Level21.1選題背景與意義 216534_WPSOffice_Level21.2國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述 214798_WPSOffice_Level21.3論文的主要研究內(nèi)容 45309_WPSOffice_Level21.4論文的研究方法 421784_WPSOffice_Level12相關(guān)內(nèi)涵和理論基礎(chǔ) 4793_WPSOffice_Level22.1耕地保護(hù)的內(nèi)涵 4445_WPSOffice_Level22.2耕地保護(hù)制度的內(nèi)涵 516534_WPSOffice_Level13改革開放后我國耕地保護(hù)重要政策梳理 54889_WPSOffice_Level23.1耕地?cái)?shù)量管控期 514299_WPSOffice_Level23.2耕地質(zhì)量管護(hù)期 632002_WPSOffice_Level23.3耕地生態(tài)修復(fù)期 614798_WPSOffice_Level14我國耕地保護(hù)中存在的問題 76520_WPSOffice_Level24.1政府和農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的積極性不高 711712_WPSOffice_Level24.2整體耕地質(zhì)量不斷下降 727547_WPSOffice_Level24.3耕地保護(hù)的監(jiān)督檢查不到位 85309_WPSOffice_Level15對(duì)策及建議 823271_WPSOffice_Level25.1加大耕地保護(hù)宣傳，提高耕地保護(hù)意識(shí) 81952_WPSOffice_Level25.2加強(qiáng)對(duì)耕地的全方位保護(hù) 829195_WPSOffice_Level25.3加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)督檢查，落實(shí)問責(zé)制度 9793_WPSOffice_Level16結(jié)語 9445_WPSOffice_Level1參考文獻(xiàn) 104889_WPSOffice_Level1致謝 12導(dǎo)論選題背景與意義選題背景與大多數(shù)國家相比，我國不僅人均耕地?cái)?shù)量嚴(yán)重不足，而且耕地的質(zhì)量不高。自21世紀(jì)以來，世界糧食供需矛盾凸顯，學(xué)術(shù)界十分關(guān)注如何保障國家糧食安全問題。耕地保護(hù)問題不僅始終存在于國家發(fā)展的進(jìn)程中，而且關(guān)系到民生問題，是國家能夠生存發(fā)展的前提。為了使國家更好的應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，維護(hù)社會(huì)的問題，無論是政府還是農(nóng)戶，必須要提高耕地保護(hù)的意識(shí)和積極性，另外需要嚴(yán)格落實(shí)我國的耕地保護(hù)政策，堅(jiān)持我國保護(hù)耕地這項(xiàng)基本國策。改革開放后，我國加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，這直接導(dǎo)致了我國城市化進(jìn)程的加快，為得到高經(jīng)濟(jì)效益而改變耕地利用方式，耕地面積日益減少，流失速度驚人，耕地的非農(nóng)業(yè)化流失極為嚴(yán)峻。截至2015年，我國的人均耕地面積還不到世界平均水平的1/2，僅為0.08公頃。由此來看，雖然國家已經(jīng)頒布了很多保護(hù)耕地的措施，但國家仍然需要重視實(shí)施耕地保護(hù)政策的成效。另外，我國耕地質(zhì)量的不斷下降這個(gè)問題也不容忽視，耕地政策的實(shí)施并沒有使耕地質(zhì)量惡化這一現(xiàn)象得到好轉(zhuǎn)。近幾年來，耕地保護(hù)和流失之間的的矛盾越老越大，針對(duì)這一問題，我國在加強(qiáng)耕地保護(hù)并改進(jìn)占補(bǔ)平衡制度方面提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，全國耕地總量到2020最少要不得低于18.65億畝。2019年《中央一號(hào)文件》指出，要把握好建設(shè)全面小康社會(huì)“三農(nóng)”工作的重大難題，把穩(wěn)定糧食生產(chǎn)當(dāng)作三農(nóng)工作的首要任務(wù)。文件要求我們要嚴(yán)守18億畝耕地紅線，至少將糧食播種面積穩(wěn)定在16.5億畝。選題意義首先，對(duì)耕地保護(hù)政策以及實(shí)施過程中的各種問題的研究，有利于提高我國應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害以及緊急的公共安全事件的能力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。耕地資源保護(hù)成效與我國政治穩(wěn)定和農(nóng)民的利益密切相關(guān)。研究我國耕地保護(hù)政策在實(shí)施過程展現(xiàn)出來的問題有助于提升耕地資源保護(hù)效率。近年來，我國工業(yè)化水平不斷提高，很多地方政府為了提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效，片面追求經(jīng)濟(jì)的增長，將一些高污染的工廠建設(shè)在偏僻的鄉(xiāng)村，二=而對(duì)這些工廠產(chǎn)生的廢水等污染物視而不見，這就導(dǎo)致耕地質(zhì)量不斷下降，耕地不斷退化，甚至對(duì)破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。研究我國耕地保護(hù)存在的各種問題。其次，關(guān)于我國耕地保護(hù)問題的研究有利于穩(wěn)定耕地產(chǎn)量、糧食播種面積，而且可以促進(jìn)耕地有序流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)戶種糧積極性和經(jīng)營收入以及確保國家長期糧食安全。此次研究有利于進(jìn)一步完善相關(guān)理論，對(duì)我國耕地保護(hù)制度進(jìn)行創(chuàng)新，在促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)兼顧人口、資源、生態(tài)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長期穩(wěn)定。國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述國內(nèi)研究當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高速發(fā)展和國家關(guān)于生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)使得我國加強(qiáng)耕地保護(hù)的工作刻不容緩，我國當(dāng)前耕地的國情仍然是人均耕地較少，耕地質(zhì)量不斷下降，并且耕地資源緊缺，仍將長期存在，耕地保護(hù)問題任重道遠(yuǎn)。曹瑞芬、張安錄、蔡銀鶯（2014）指出要界定好區(qū)域補(bǔ)償關(guān)系，科學(xué)的劃分耕地保護(hù)的補(bǔ)償區(qū)域才能構(gòu)建合理的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。牛海鵬、張杰、張安錄（2014）進(jìn)而指出了耕地保護(hù)的關(guān)鍵是盡快構(gòu)建經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。姚柳楊、趙敏娟、徐濤（2017）指出耕地保護(hù)的補(bǔ)償問題中只考慮耕地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而未考慮到非市場價(jià)值及生態(tài)價(jià)值，而且這種現(xiàn)象極易導(dǎo)致耕地保護(hù)政策的不可持續(xù)。農(nóng)戶是耕地最直接的使用者和最主要的決策者，在耕地保護(hù)工作中能夠發(fā)揮積極作用，這將決定著我國是否能實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)。陳美球、吳月紅、劉桃菊（2012）指出，在我國現(xiàn)行耕地經(jīng)營制度和保護(hù)政策的約束下，對(duì)于保護(hù)耕地生產(chǎn)能力和耕地質(zhì)量，其實(shí)際耕作者都起到了關(guān)鍵作用。在我國農(nóng)村，農(nóng)戶的行為對(duì)耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境都起到了非常重要的作用，另外他們的行為影響著土地可持續(xù)利用與發(fā)展。因此，當(dāng)前我國耕地保護(hù)的關(guān)鍵是農(nóng)戶并不是地方政府。在如何激勵(lì)保護(hù)耕地的積極性上，姚柳楊、趙敏娟、徐濤（2016）指出一方面應(yīng)該保障農(nóng)戶利益，另一方面應(yīng)該逐步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)用的價(jià)值。張長青、陳東旭、李曉亮（2016）指出應(yīng)維護(hù)基層農(nóng)戶和農(nóng)村集體的利益，做好農(nóng)村土地的確權(quán)工作，徹底解決好農(nóng)村耕地資源產(chǎn)權(quán)主體界定不清等系列問題。胡能燦（2015）指出法律制度在耕地保護(hù)中并沒有被落實(shí)到位，執(zhí)法機(jī)制并不健全，破壞耕地的行為時(shí)有發(fā)生。在考察中國耕地保護(hù)政策變遷的基礎(chǔ)上，陳會(huì)廣、呂悅（2015）指出僅僅依靠約束性的耕地保護(hù)政策并不能使我國耕地?cái)?shù)量銳減的趨勢好轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)把僅僅依靠約束性制度轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)與約束并重的制度。李昌金（2016）提出要將“控制總量、耕地放松”的模式向“控制耕地、總量放松”的模式轉(zhuǎn)變，以此最大成都的限制占用耕地的行為，守住十八億畝耕地保護(hù)“紅線”。孫蕊（2014）通過分析耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡政策在實(shí)施的過程中，存在著重視數(shù)量和結(jié)果，忽視質(zhì)量和環(huán)節(jié)的問題，從而造成實(shí)施該政策中出現(xiàn)的上下行政角色偏差，最后提出地方政府需要進(jìn)行角色轉(zhuǎn)變并且需要鼓勵(lì)公眾積極參與。楊艷平（2019）以沅江耕地占補(bǔ)平衡為分析視角，探討新時(shí)代基層耕地占補(bǔ)平衡現(xiàn)狀及優(yōu)化途徑，她指出頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合，更好的使耕地保護(hù)政策發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。國外研究 EricLichtenberg等（2008）認(rèn)為，耕地?cái)?shù)量減少并不一定意味著糧食產(chǎn)量的減少，通過調(diào)整其他因素可以彌補(bǔ)這個(gè)問題，中國的主要問題是現(xiàn)行土地政策不科學(xué)，為土地的低效利用埋下了禍根，導(dǎo)致了農(nóng)地過度非農(nóng)化利用。Wagner（2015）等人的研究結(jié)論認(rèn)為很多發(fā)展中國家的耕地保護(hù)工作取得的效果有限，而且其中大部分國家的糧食安全問題受到了威脅。之所以導(dǎo)致如此的后果，主要原因是發(fā)展中國家普遍實(shí)行的是優(yōu)先保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，而犧牲了耕地以及自然環(huán)境等。Lichtenberg和Ding的實(shí)證研究所采取的樣本數(shù)量最多，其是以整個(gè)中國所有省份為研究對(duì)象，并且在時(shí)間范圍上也較寬，是從1990年到2010年的時(shí)間范圍內(nèi)。他們的研究結(jié)論同樣認(rèn)為當(dāng)前所實(shí)施的耕地保護(hù)政策措施中存在較多的問題，而正是這些問題導(dǎo)致中國近些年耕地?cái)?shù)量持續(xù)減少，甚至威脅到糧食安全。文獻(xiàn)述評(píng)綜上，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)耕地保護(hù)的相關(guān)研究已非常深入，其中除了包括農(nóng)戶對(duì)于耕地保護(hù)的積極性不高，耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制以及忽視耕地質(zhì)量、生態(tài)方面的保護(hù)等問題，還有一些耕地政策本身存在的問題。本文在國內(nèi)外研究的基礎(chǔ)上，通過對(duì)我國改革開放后的政策進(jìn)行梳理，指出當(dāng)前我國耕地保護(hù)中存在的一些問題，并針對(duì)問題提出對(duì)策。論文的主要研究內(nèi)容第一部分：本文的研究導(dǎo)論，首先從研究背景、意義兩個(gè)方面闡述本文的寫作目的，然后闡述了國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于耕地保護(hù)的研究綜述，接著闡明了研究思路和方法。第二章是主要介紹了耕地保護(hù)相關(guān)理論，如耕地?cái)?shù)量保護(hù)、耕地質(zhì)量保護(hù)以及耕地保護(hù)政策，為后文的論述提供依據(jù)。第三章對(duì)改革開放以后耕地保護(hù)的相關(guān)政策進(jìn)行了簡單梳理。第四章主要論述了我國耕地保護(hù)政策實(shí)施中所暴露出的問題包括農(nóng)戶耕地保護(hù)的積極性不高、耕地政策在實(shí)施過程中存在忽略耕地質(zhì)量和生態(tài)方面的忽視以及對(duì)于耕地保護(hù)的實(shí)施監(jiān)督檢查做得不到位。第五章是基于所發(fā)現(xiàn)的問題提出耕地保護(hù)政策實(shí)施中更好的保護(hù)耕地的一些對(duì)策建議論文的研究方法文獻(xiàn)分析法文獻(xiàn)分析法：通過查找、閱讀相關(guān)文獻(xiàn)，收集資料，進(jìn)行研究，了解國內(nèi)外的耕地政策情況。實(shí)地研究法在關(guān)于耕地保護(hù)意識(shí)上，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行訪談，了解當(dāng)前農(nóng)戶對(duì)于耕地保護(hù)的意識(shí)以及提升耕地質(zhì)量的積極性。通過訪談能夠與農(nóng)戶面的面交流以確保信息的真實(shí)完整性。相關(guān)內(nèi)涵和理論基礎(chǔ)耕地保護(hù)的內(nèi)涵耕地保護(hù)是指“通過技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)等措施，保護(hù)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量”。與世界其他國家相比，我國人均耕地水平處于較低水平。同時(shí)，耕地分布不合理，質(zhì)量不高。今后一個(gè)時(shí)期，我國將呈現(xiàn)增人口而不增糧的現(xiàn)狀，糧食供需緊張局面仍將持續(xù)。耕地問題長期以來仍然是制約農(nóng)業(yè)甚至國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。面對(duì)我國人多且耕地嚴(yán)重短缺的情況，必須采取各種科學(xué)合理的方法，積極防范一切危害耕地及其周邊環(huán)境的因素，在不影響耕地總面積的前提下，盡可能保持一定的耕地總量增長率。以此來確保土地能夠可持續(xù)利用，穩(wěn)定我國第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。耕地?cái)?shù)量保護(hù)主要是針對(duì)現(xiàn)有耕地采取必要的措施，如政治、經(jīng)濟(jì)、科技手段或防止耕地面積減少的措施。同時(shí)，通過適當(dāng)?shù)姆绞皆黾痈氐目捎妹娣e，保持耕地的有效使用面積在合理的范圍內(nèi)。應(yīng)該注意的是，隨著國情的變化，對(duì)耕地的需求也會(huì)發(fā)生變化。耕地質(zhì)量保護(hù)不僅指耕地的使用質(zhì)量，還包括耕地的自然質(zhì)量，如耕地作物的產(chǎn)量、耕地的營養(yǎng)成分、耕地的水土狀況以及耕地環(huán)境所代表的生產(chǎn)力。耕地生態(tài)保護(hù)是恢復(fù)逐漸失去耕地特性的耕地利用功能，防止耕地功能潛在退化風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與發(fā)展的生態(tài)平衡。耕地保護(hù)制度的內(nèi)涵從中國成立到1986年，我國在這30多年里進(jìn)行了多次具有轉(zhuǎn)折性意義的土地革命，但這些變革在所有制程度和分配形式上具有歷史局限性，這些變革幾乎都沒有涉及到土地在管理體制上的改革。1986年8月，國家土地管理局正式成立，之后全國各地都按照相應(yīng)的模式建立了土地管理組織。自此中國逐步構(gòu)建了耕地保護(hù)管理制度，并形成了相應(yīng)的法律保障體系。改革開放后我國耕地保護(hù)重要政策梳理在1978年改革開放之前，中國發(fā)展戰(zhàn)略受“以糧為綱”影響，雖然耕地面積不斷增加，但在落后的科學(xué)技術(shù)環(huán)境下，農(nóng)作物產(chǎn)量增長不明顯。雖然國家也有先后出臺(tái)相關(guān)政策，針對(duì)建設(shè)和征收耕地行為進(jìn)行法律層級(jí)的相關(guān)規(guī)定，但該時(shí)期內(nèi)單一依靠大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和廣耕邊際方式，縱然使得耕地?cái)?shù)量持續(xù)增加，但是在耕地質(zhì)量的提升方面和生產(chǎn)效益方面改善并不明顯，同時(shí)也未有加大對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)，沒有對(duì)耕地長久合理利用和科學(xué)規(guī)劃的理念。落后的生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)業(yè)作物資源很大程度上受到單位面積耕地質(zhì)量的限制。耕地?cái)?shù)量管控期據(jù)統(tǒng)計(jì)，建國初期，我國耕地面積逐年減少，國家對(duì)耕地保護(hù)問題沒有給予應(yīng)有的重視。改革開放至今，農(nóng)業(yè)科技得到了前所未有的發(fā)展進(jìn)而使得農(nóng)村土地的產(chǎn)能得到了快速的提高，使伴隨我國多年的糧食短缺的情況有所改善。我國經(jīng)濟(jì)處于快速的階段，為了獲得更快的經(jīng)濟(jì)增長，耕地被建設(shè)用地大量占用，耕地?cái)?shù)量也在驟降，自此社會(huì)各界開始關(guān)注耕地保護(hù)的問題。1981年，政府指出必須珍惜并合理利用每一寸土地。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)矛盾開始凸顯，促使國家開始思考保護(hù)耕地?cái)?shù)量的對(duì)策。隨著耕地保護(hù)概念不斷深化，政府在1986年第一次提出了“珍惜合理利用每寸土地，保護(hù)耕地”這一基本國策。此后，國家為扼制“開發(fā)區(qū)熱”現(xiàn)象，先后出臺(tái)各種制止亂占耕地行為的措施，但亂占耕地卻屢禁不止。因此國家從另一個(gè)方面提出了新的耕地保護(hù)政策，1992年在全國開展基本農(nóng)田保護(hù)工作中定義了“基本農(nóng)田”這個(gè)術(shù)語，1993年，根據(jù)目前我國農(nóng)村的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r劃定“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”，隨后在1994年頒布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，基本農(nóng)田保護(hù)制度自此開始出現(xiàn)在我國制度體系中。但是并未制止過度的開發(fā)區(qū)建設(shè)，于是在此之后土地管理廳局長在會(huì)議上首次提出了“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的概念。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得建設(shè)用地?cái)?shù)量需求量增多，國家對(duì)于耕地被占用的行為提出相關(guān)措施，進(jìn)一步深化了耕地保護(hù)制度。在1998年我國正式成立了國土資源部，修訂《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地管理法》確立“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策的法律地位；2001年提出通過土地利用控制和耕地補(bǔ)償，落實(shí)耕地“一占一補(bǔ)”原則。耕地質(zhì)量管護(hù)期在這一時(shí)期，地方政府不斷推進(jìn)“土地財(cái)政”，隨著土地財(cái)政的不斷發(fā)展，以土地作為中心生產(chǎn)要素來獲得財(cái)政收入很快將在全國范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用，從而產(chǎn)生許多社會(huì)效應(yīng)。通過土地出讓所獲得的收入廣泛用于征地補(bǔ)償、土地開發(fā)、社會(huì)保障、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)扶持等。土地出讓收入中大部分已經(jīng)參與到城市化建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，使得城市化獲得了空前的發(fā)展。地方政府在經(jīng)濟(jì)利益和績效考核的雙重壓力下，為了獲得更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效，開始將臨近城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地批給建設(shè)用地。二非農(nóng)建設(shè)的用地需求長期居于高位，耕地占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生，耕地質(zhì)量和保護(hù)責(zé)任逐步得到重視。2004至2010年中央一號(hào)文件連續(xù)強(qiáng)調(diào)提高耕地質(zhì)量，且2006、2007和2008年均提倡應(yīng)該合理使用化肥來提高糧食產(chǎn)量，不應(yīng)為了片面追求高產(chǎn)量，而忽視了對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)。雖然國家為應(yīng)對(duì)地方政府強(qiáng)勢占領(lǐng)不屬于他們的土地，于2004年提出“禁止圈占土地、亂占濫用耕地”，2005年實(shí)施耕地保護(hù)第一責(zé)任人制度，但在耕地質(zhì)量方面占補(bǔ)平衡卻難以得到真正落實(shí)。2007年《政府工作報(bào)告》要求守住18億畝耕地“紅線”。2009和2010連續(xù)兩年的一號(hào)文件要求繼續(xù)堅(jiān)守耕地紅線、建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化了耕地責(zé)任保護(hù)。在這個(gè)時(shí)期耕地保護(hù)認(rèn)知程度得以深化，政策體系實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，耕地保護(hù)責(zé)任制加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用靈活，更加關(guān)注耕地質(zhì)量管理，提升了糧食綜合生產(chǎn)能力，但耕地的生態(tài)保護(hù)卻未引起應(yīng)有重視。地方政府不斷推進(jìn)“土地財(cái)政”，長期以來非農(nóng)建設(shè)用地需求居高不下，耕地占優(yōu)、補(bǔ)償差的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，耕地質(zhì)量和保護(hù)責(zé)任逐漸得到重視。2004年至2010年的中央一號(hào)文件不斷強(qiáng)調(diào)耕地質(zhì)量。2006年、2007年和2008年，提倡科學(xué)使用化肥。2009年“中國耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)估”為耕地質(zhì)量保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。為了應(yīng)對(duì)地方政府對(duì)土地的強(qiáng)占，國家在2004年提出“禁止圍墾和濫用耕地”。2005年實(shí)施了第一個(gè)耕地保護(hù)責(zé)任人制度，但耕地質(zhì)量占用與補(bǔ)償?shù)钠胶怆y以真正落實(shí)。2007年，政府工作報(bào)告要求保持18億畝耕地的“紅線”。2009年和2010年，連續(xù)兩年的一號(hào)文件要求繼續(xù)堅(jiān)持耕地紅線，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)耕地責(zé)任保護(hù)。這一時(shí)期，人們對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)加深，政策體系發(fā)展迅速，耕地保護(hù)責(zé)任制得到加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用靈活，耕地質(zhì)量管理得到重視，糧食綜合生產(chǎn)能力得到提高，但耕地生態(tài)保護(hù)卻沒有得到重視。耕地生態(tài)修復(fù)期黨的十八大提出“四個(gè)現(xiàn)代化同步”的理念，使社會(huì)生產(chǎn)力得到了跨越式綜合發(fā)展，促進(jìn)了耕地保護(hù)制度體系的規(guī)范化發(fā)展，使耕地?cái)?shù)量處于安全狀態(tài)。然而，越來越多的人開始關(guān)注到有毒農(nóng)產(chǎn)品事件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降的現(xiàn)象，為此國家頒布了一系列文件，以有效保證耕地質(zhì)量和修復(fù)耕地的生態(tài)環(huán)境:2012年為了使我國耕地保護(hù)上升一個(gè)層次，全面深化地方政府對(duì)于耕地質(zhì)量的重視程度，將耕地在數(shù)量方面上的控制、耕地質(zhì)量管理以及生態(tài)管理聯(lián)系到一起，提出了“三位一體”的新概念；2017年，黨中央、國務(wù)院強(qiáng)調(diào)耕地占補(bǔ)的在質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)三個(gè)方面的平衡，減少這幾年屢禁不止的“占優(yōu)補(bǔ)劣”的行為，以此來結(jié)果我國耕地空間失衡問題。這一時(shí)期，人們對(duì)于轉(zhuǎn)變了耕地保護(hù)的戰(zhàn)略思想，開始對(duì)耕地進(jìn)行質(zhì)與量的協(xié)調(diào)保護(hù)。也就是說，永久性基本農(nóng)田的劃定應(yīng)落實(shí)到農(nóng)田中，納入永久性基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的質(zhì)量建設(shè)應(yīng)繼續(xù)得到重視；此外，休耕背景下的輪作和休耕制度轉(zhuǎn)型應(yīng)形成耕地質(zhì)量和生態(tài)的統(tǒng)一保護(hù)。耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)之間的空間相互作用已成為“景觀、森林、農(nóng)田、湖泊、草地”全面科學(xué)管理的重要出發(fā)點(diǎn)。我國耕地保護(hù)中存在的問題政府和農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的積極性不高在調(diào)查訪談中發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)于耕地保護(hù)的意識(shí)以及對(duì)提升耕地質(zhì)量的積極性都不高。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，我國目前的耕地存在保護(hù)不足、不合理利用耕地等問題。對(duì)農(nóng)民來說，保護(hù)耕地的積極性不高。這些問題將影響中國農(nóng)業(yè)大國的發(fā)展趨勢。農(nóng)戶是耕地資源的直接使用者與耕地保護(hù)的承擔(dān)者，對(duì)于農(nóng)戶而言，耕地保護(hù)存在兩個(gè)目標(biāo)，一方面是合理使用土地，以耕作獲利；另一方面，耕地作為農(nóng)戶的資產(chǎn)，是他們財(cái)富的來源累積。由于我國的糧食價(jià)格沒有顯著提示，加之我國耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度實(shí)施效果較低，很多村落的耕地補(bǔ)償款并沒有真正的落實(shí)到農(nóng)民手中或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，激勵(lì)效果不明顯，以至于農(nóng)民耕種糧食作物的積極性不高?，F(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和耕作風(fēng)險(xiǎn)都不足以激勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行耕作行為，耕地保護(hù)對(duì)于農(nóng)戶而言，并未突顯出其社會(huì)意義與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，抑制了農(nóng)戶耕地保護(hù)的積極性與意愿，對(duì)于非農(nóng)化所產(chǎn)生的極大利潤，農(nóng)戶寧可追逐更高的經(jīng)濟(jì)效益而忽視耕地保護(hù)的重要性。農(nóng)戶自身權(quán)益未獲得適當(dāng)保障，農(nóng)戶對(duì)于耕地保護(hù)積極性降低，使得耕地保護(hù)從中央、地方、農(nóng)戶在政策執(zhí)行上產(chǎn)生滯后或缺失。在很多農(nóng)村地區(qū)，耕地拋荒、耕地私自轉(zhuǎn)讓、破壞耕地以及非法占用耕地建設(shè)產(chǎn)房等現(xiàn)象層出不窮，這些都阻礙了我國耕地保護(hù)工作的順利進(jìn)行。盡管我國關(guān)于耕地保護(hù)方面制定了相關(guān)政策，而且農(nóng)民也非常認(rèn)可。但是從對(duì)農(nóng)民的調(diào)查來看，對(duì)政策的認(rèn)識(shí)與了解還不夠，這與農(nóng)民的教育程度有密切關(guān)系。整體耕地質(zhì)量不斷下降工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使得建設(shè)用地?cái)?shù)量需求量不斷增多，出現(xiàn)了無端占用優(yōu)質(zhì)耕地資源的現(xiàn)象，耕地紅線遭到破壞。另外，一些城市在發(fā)展中片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終效果來提升城市的GDP，于是地方政府對(duì)于耕地開始盲目審批，這就使得占用優(yōu)質(zhì)耕地的行為越來越多，再加上違規(guī)搭建，非農(nóng)建設(shè)用地對(duì)耕地資源的占用量逐漸增多。此外，地方政府為了提升自己的成績，不能很好的發(fā)揮自身職能，對(duì)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容并沒有進(jìn)行嚴(yán)格審核，這就是的國家經(jīng)濟(jì)無法得到長遠(yuǎn)發(fā)展，再加上沒有提高人們對(duì)于耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)，在規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)耕地亂用的現(xiàn)象。近年來，我國更加重視實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度，但許多地方重視耕地總量平衡，忽視了耕地質(zhì)量的提高。政府大量占用優(yōu)質(zhì)耕地后，一般用新開墾的劣質(zhì)耕地進(jìn)行補(bǔ)充，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于占用耕地的質(zhì)量，從而降低了耕地質(zhì)量的整體水平。其次，隨著新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，全國耕地不斷得到補(bǔ)充。經(jīng)過農(nóng)村土地的不斷開發(fā)利用，耕地后備資源特別是優(yōu)質(zhì)后備資源日益匱乏。補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量難度較大。特別是許多地方難以直接開墾和補(bǔ)充同等質(zhì)量的耕地和水田，這使得“占補(bǔ)優(yōu)地”政策的實(shí)施越來越困難。耕地保護(hù)的監(jiān)督檢查不到位在耕地保護(hù)方面，我國出臺(tái)了的多部相關(guān)法律法規(guī)，在一定程度上遏制了耕地浪費(fèi)的現(xiàn)象。但是隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，很多地方耕地的使用沒有得到嚴(yán)格的監(jiān)督管理，使得非法占用耕地建設(shè)房屋、耕地非農(nóng)化、破壞優(yōu)質(zhì)耕地等耕地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在。此外，在城市進(jìn)行征地時(shí)，存在許多村干部利益尋租的現(xiàn)象，造成了耕地資源的浪費(fèi)，但是在這一方面我國的監(jiān)督管理效果并不理想。對(duì)策及建議加大耕地保護(hù)宣傳，提高耕地保護(hù)意識(shí)農(nóng)民作為農(nóng)村耕地保護(hù)的直接參與者，對(duì)于提升耕地保護(hù)意識(shí)責(zé)無旁貸。因此，必須加快構(gòu)建農(nóng)民參與農(nóng)村耕地保護(hù)的路徑，促進(jìn)農(nóng)民積極參與耕地保護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村耕地資源的可持續(xù)發(fā)展。在調(diào)查分析中，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民缺乏耕地保護(hù)知識(shí)。因此，政府加強(qiáng)耕地保護(hù)的宣傳教育迫在眉睫。在耕地保護(hù)過程中，農(nóng)民參與度與政府輿論宣傳密切相關(guān)，此外還與耕地保護(hù)知識(shí)和意識(shí)密切相關(guān)，耕地保護(hù)知識(shí)和意識(shí)的獲取和形成需要耕地保護(hù)宣傳教育的協(xié)助。耕地保護(hù)的宣傳教育也是農(nóng)民知識(shí)文化水平和思想素質(zhì)的提升。不僅要向農(nóng)村灌輸耕地保護(hù)的知識(shí)和政策，而且要樹立耕地保護(hù)義務(wù)的觀念。通過耕地保護(hù)的宣傳教育，改變農(nóng)民對(duì)參與耕地保護(hù)的一開始的態(tài)度，正確處理農(nóng)民與耕地之間的利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與耕地保護(hù)的積極性。耕地保護(hù)宣傳教育的主要前提是保護(hù)耕地。宣傳教育的目的是喚醒農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)在良知，激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村耕地保護(hù)。要充分利用新聞媒體加大宣傳力度，做好耕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的普及工作，從而提高農(nóng)民參與耕地保護(hù)的意識(shí)，不斷提高農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)重要性和耕地資源多元化價(jià)值的認(rèn)識(shí)。加強(qiáng)對(duì)耕地的全方位保護(hù)首先，在耕地占用方面，地方政府一方面應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性。其次，在補(bǔ)充耕地方面，按照占用優(yōu)質(zhì)耕地補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地的要求，嚴(yán)格控制補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，占多少、補(bǔ)多少。此外，還應(yīng)該按照有關(guān)的技術(shù)規(guī)程，嚴(yán)格審核項(xiàng)目建設(shè)完成后耕地占補(bǔ)前后的質(zhì)量變化，確?！罢純?yōu)補(bǔ)優(yōu)”真正實(shí)施到位。全面發(fā)揮耕地保護(hù)制度的政策效力，形成目標(biāo)一致、生態(tài)優(yōu)先和雙重激勵(lì)的耕地保護(hù)制度平臺(tái)。在數(shù)量保護(hù)上，以國土空間規(guī)劃的剛性管控與彈性管理為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌安排“三區(qū)三線”的科學(xué)布局，靈活運(yùn)用土地綜合整治推進(jìn)耕地資源集中連片，確保永久基本農(nóng)田保護(hù)制度實(shí)施，加強(qiáng)國土空間用途管制，促進(jìn)養(yǎng)成節(jié)約集約用地習(xí)慣；在質(zhì)量管理上，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資本空間配置，深化耕地占補(bǔ)平衡制度，理清整備和儲(chǔ)備的政策內(nèi)涵，持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)；基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對(duì)耕地資源占用和補(bǔ)充的主體實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和政策激勵(lì)，開展生態(tài)補(bǔ)償立法與專項(xiàng)基金工作。加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)督檢查，落實(shí)問責(zé)制度站在歷史新方位，放眼新時(shí)代，適應(yīng)新形勢，改變過去傳統(tǒng)單一的耕地保護(hù)監(jiān)管模式，探索運(yùn)用信息化技術(shù)手段，建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)監(jiān)督體系，開啟耕地保護(hù)信息化監(jiān)管新時(shí)代。根據(jù)要求，進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，以此來促進(jìn)地方政府更好的承擔(dān)起耕地保護(hù)責(zé)任。還要明確各級(jí)政府的耕地保護(hù)責(zé)任范圍，對(duì)違法行為追究法律責(zé)任，真正落實(shí)耕地保護(hù)工作。此外，在城鎮(zhèn)化的征地過程中，每一環(huán)節(jié)必須做到公開透明，防止村干部利益尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。最后，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)管查處基本農(nóng)田減少、耕地先占后補(bǔ)的地區(qū)，對(duì)于耕地保護(hù)問題突出的地區(qū)開展專門的檢查監(jiān)督。結(jié)語我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，會(huì)遇到各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)。其中，不僅包括國外因全球極端氣候、病蟲害爆發(fā)而導(dǎo)致的糧食大幅度減產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，還包括全球公共安全事件突發(fā)導(dǎo)致的各國之間的人員隔離和貿(mào)易停止。這樣看來，我們不能一味依賴國外糧食進(jìn)口來保障糧食安全，而一定要將糧食安全掌握在自己手中，這就意味著我國要針對(duì)耕地保護(hù)中所存在的問題進(jìn)一步健全科學(xué)的耕地保護(hù)政策。本文在根據(jù)不同時(shí)期耕地保護(hù)的側(cè)重面不同，從數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)反面系統(tǒng)梳理了改革開放以來我國耕地保護(hù)政策，結(jié)合新時(shí)期耕地保護(hù)策略，淺談耕地保護(hù)在實(shí)施過程中的主要問題，探討提升耕地保護(hù)實(shí)效的對(duì)策，對(duì)于切實(shí)落實(shí)耕地保護(hù)基本國策具有積極意義。

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