世界主要地區(qū)的農(nóng)村文化與農(nóng)村居民國外城市貧民窟改造對中國的啟示

世界主要地區(qū)的農(nóng)村文化與農(nóng)村居民國外城市貧民窟改造對中國的啟示

窮人是城市貧困居民的地區(qū)。聯(lián)合國人類居住規(guī)劃署將貧民窟定義為“以低標(biāo)準(zhǔn)和貧困為基本特征的高密度人口聚居區(qū)”。盡管在不同國家和地區(qū),名稱、土地使用權(quán)保障和建筑結(jié)構(gòu)各有不同,但人口過密、不安全的居住狀態(tài)、缺乏干凈的水、電、衛(wèi)生設(shè)施以及低標(biāo)準(zhǔn)的基本生活服務(wù)和貧困的生活狀態(tài)是大多數(shù)貧民窟所共有的特征。外國窮人的改造方式1為登記形成的國家層面的安置制度和網(wǎng)絡(luò)體系(1)清除貧民窟。20世紀(jì)40年代,西方各國開展的“城市更新”運(yùn)動,其主要內(nèi)容包括對城市中心區(qū)的改造和對貧民窟的清理。其中,它們對貧民窟所采用的處理方式是“消滅貧民窟”:將貧民窟全部推倒,并轉(zhuǎn)移其居民;把土地向社會拍賣,使得那些能夠提供高額稅收的項(xiàng)目取而代之。這種做法在當(dāng)時美國的紐約、芝加哥和英國的曼徹斯特等貧民窟存在較多的大城市采用比較普遍。然而有學(xué)者稱該做法的本質(zhì)只是把貧民窟從一處轉(zhuǎn)移到另一處,甚至消滅了現(xiàn)存的相對穩(wěn)定的鄰里和社會。(2)政府出資的住房制度。很多國家都實(shí)行過由政府出資為貧民窟居民直接建房的計(jì)劃,但同時也引發(fā)諸多問題,如住戶因?yàn)橄胫苯拥玫浆F(xiàn)金,將房屋的租住權(quán)變賣,又搬到城市其他的貧民窟;公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)管理費(fèi)用無人支付等。對印度貧民窟改善運(yùn)動的研究顯示,在加爾各答有10%的貧民窟居民在改善貧民窟運(yùn)動中轉(zhuǎn)移了住處,在德里有50%的非法居留者被迫重新定居在郊外的土地上,他們將房屋占有權(quán)非法出售給更高收入的家庭。二戰(zhàn)后,法國巴黎也制定了一項(xiàng)旨在消滅貧民窟、推動房地產(chǎn)開發(fā)的法律,即發(fā)展巴黎高層建筑的建設(shè)。但是,此舉僅迎合了那些有穩(wěn)定收入的職業(yè)人群,而居住在巴黎貧民窟的人們大多是從事非正式或不正當(dāng)職業(yè)的移民,他們并沒有從此項(xiàng)法律中受益。(3)限制與驅(qū)逐移民。20世紀(jì)70年代初,巴黎城市的安置政策僅限于建造單身公寓,目的是阻止外國移民隨后可能發(fā)生的全家移民,巴黎只鼓勵移民做短暫停留。有的國家為應(yīng)對貧民窟的發(fā)展甚至選擇采取強(qiáng)制性方法,如有選擇地或大規(guī)模地驅(qū)逐貧民窟居民等。此外,還有一些城市,特別是大城市采取一些針對外來人口的限制性政策,如在就業(yè)方面實(shí)施“本地化”政策,限制移民進(jìn)入本地就業(yè),乃至限制移民享受如住房和教育等方面的公共福利,將貧民窟的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會服務(wù)排斥于城市規(guī)劃之外,甚至強(qiáng)行拆除貧民窟和驅(qū)逐流浪者等。2加強(qiáng)對少數(shù)民族的基礎(chǔ)整合和發(fā)展(1)居住權(quán)的保障。居住權(quán)缺乏保障是貧民窟存在的主要問題之一。貧民窟居民很少擁有居住地區(qū)的房屋和土地的所有權(quán),大多數(shù)居民是非法居留者,他們非法占有土地。為了占有土地,非法居留者和以租房獲利的人之間經(jīng)常發(fā)生暴力行為。在巴西,土地所有權(quán)的缺乏使得貧民窟改造出現(xiàn)問題,主要是非法居留者的驅(qū)逐問題。在20世紀(jì)90年代初,因?yàn)槿狈ν恋囟愂蘸屯恋匕l(fā)展的合理監(jiān)管,雅加達(dá)的部分土地處于未開發(fā)狀態(tài),給土地投機(jī)商以可乘之機(jī)。此外,土地所有權(quán)缺乏保障,也使居民逃避負(fù)擔(dān)公共服務(wù)的費(fèi)用。因此保障土地所有權(quán)不僅可以避免居民從新建的居住地被驅(qū)逐,也是恢復(fù)建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施,提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)。新加坡和馬尼拉政府曾采用凍結(jié)土地價(jià)格的方法來保障土地所有權(quán),進(jìn)而推行公共房屋計(jì)劃。研究反復(fù)證明,在居民居住權(quán)有保障的貧民窟,社區(qū)發(fā)起的貧民窟改善項(xiàng)目能更好地得以實(shí)施,并且逐步取得成功。(2)將貧民窟納入城市發(fā)展規(guī)劃。巴西的累西腓于1987年在城市社區(qū)的參與下,第一次把“非正式或不合法的貧民窟”正式納入城市發(fā)展規(guī)劃,并同意提供各種服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施,設(shè)立一個“土地占有合法化委員會”。委員會由多個利益相關(guān)方組成,其職能包括:確定并解決每個社會利益居住區(qū)的特殊問題,敦促政府履行承諾,使用投資改造整個城市地區(qū)和劃定要規(guī)范的居民區(qū)。這種做法針對城市規(guī)劃、住房建設(shè)、公共服務(wù)、城市低收入者和外來移民,城市政府把貧民窟人口對公共設(shè)施的需求納入城市建設(shè)規(guī)劃,有利于城市社區(qū)的穩(wěn)定及和諧發(fā)展。(3)貧民窟的升級改造。作為可替代清除與重新安置的相對經(jīng)濟(jì)方法,貧民窟的升級改造成為首選的貧民窟改善方案。改造的內(nèi)容包括規(guī)范土地和住房權(quán)利,改善現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施,如供水、衛(wèi)生、雨水排放和供電等;升級的內(nèi)容還包括其他一些行動,如清除環(huán)境公害、鼓勵社區(qū)管理和維護(hù),以及建造診所和學(xué)校等。貧民窟的改造升級可以利用其自身的勞動和資源,努力保留社區(qū),減少對社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會生活的干擾,并讓社區(qū)參與發(fā)展。(4)居民、社區(qū)、私人部門多主體參與。韓國為解決城市中出現(xiàn)的低收入居住區(qū)、非法聚集居住區(qū)問題,于1983年引入了聯(lián)合重建計(jì)劃,其主要做法是:制定最低住房標(biāo)準(zhǔn),承認(rèn)居民在社區(qū)及社區(qū)發(fā)展中的民主權(quán)利,鼓勵居民積極參與社區(qū)建設(shè),同時還制定了鼓勵非政府組織NGO、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與社區(qū)建設(shè)的政策。在這些政策的基礎(chǔ)上,通過政府發(fā)起和引導(dǎo),低收入居住區(qū)、貧民窟、非法聚集居住區(qū)的居民及房地產(chǎn)開發(fā)商、NGO等積極參與社區(qū)建設(shè),實(shí)施有效的市地整理,使國家、社區(qū)、社區(qū)居民及企業(yè)等多方受益。國外窮人對中國的轉(zhuǎn)型1推動城市政府、企業(yè)、社區(qū)的各職能作用縱觀國外的貧民窟改造,在自身特定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等背景下,先是采取將其徹底清除的方法。這一方法與當(dāng)前我國很多城市都在進(jìn)行的棚戶區(qū)改造所采取的做法相似,此階段主要以政府為主導(dǎo)。但在隨后的改造中,針對其出現(xiàn)的一系列問題,許多城市開始考慮居民意愿,將社區(qū)等民間組織納入改造主體的隊(duì)伍當(dāng)中,弱化其政府職能,政府在改造過程中主要起引導(dǎo)作用,提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),借助居民自身的力量來進(jìn)行城市的有機(jī)更新。政府、企業(yè)、社區(qū)和居民多主體協(xié)作,多方籌措資金,管理采取“自上而下”和“自下而上”二者合并的方式進(jìn)行。我國在解決城市貧困和貧民區(qū)的問題上,一個負(fù)責(zé)、有效的城市政府是必須的,它可以在很大程度上保證改造工作的正常開展,同時保證財(cái)政上的支持,確保質(zhì)量達(dá)標(biāo)。同時,允許城市貧民參與到貧民區(qū)的升級改造中來,找到他們能負(fù)擔(dān)得起的解決辦法。在貧民窟改造中,政府不僅要考慮到住房、環(huán)境和健康等因素,還要對居民的就業(yè)機(jī)會、家庭穩(wěn)定和社區(qū)凝聚力等方面也給予足夠的重視。2擴(kuò)大城市人口規(guī)模,將其作為城市建設(shè)規(guī)劃外貧民窟改造的一個重要途徑,就是將貧民窟納入城市建設(shè)規(guī)劃中。對新移民進(jìn)城定居管理的一個重要原則,就是強(qiáng)化城市規(guī)劃對移民社區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)和管理作用,將城市貧困和城市貧民窟列入到城市規(guī)劃中。城市規(guī)劃不僅是對居住地的規(guī)劃,更重要的是對城市人口以及外來人口的規(guī)劃。將常住城鎮(zhèn)外來人口的住房需求也納入社會保障性租賃住房的范圍,政府不能逃避建設(shè)的責(zé)任,應(yīng)提供廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房。同時,調(diào)整城市建設(shè)的思路,在住房建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)管理上充分考慮城市外來人口就業(yè)的需要,把外來人口對住房、就學(xué)、醫(yī)療等設(shè)施的需求也納入城市建設(shè)規(guī)劃;城市的財(cái)政支出和各種公共服務(wù)不能僅考慮城市戶籍人口的需要,應(yīng)該有效服務(wù)于全社會。3對特色產(chǎn)業(yè)的扶持提高貧民窟居民的收入水平,使其有能力去改善居住環(huán)境,接受公共服務(wù)的管理,是貧民窟居民升級改造中的重要戰(zhàn)略。貧民窟升級在經(jīng)濟(jì)方面,與就業(yè)、收入密切相關(guān)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)改善能夠增加就業(yè)機(jī)會和可利用的資源,它涉及到在優(yōu)勢地區(qū)或周邊盡力增加就業(yè)機(jī)會的數(shù)量和質(zhì)量,或者努力提高地方居民的技能和就業(yè)能力,以便在更大范圍的勞動力市場上贏得機(jī)會。同時,經(jīng)濟(jì)增長可以通過提高產(chǎn)量、生產(chǎn)力,革新和改善物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施來實(shí)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)改善有利于促進(jìn)社會進(jìn)步和進(jìn)行環(huán)境保護(hù),又能促使政府改善公共服務(wù)和生活條件。我國各城市正在進(jìn)行的棚戶區(qū)改造中,在就業(yè)安置方面,拆遷居民能力單一,社會交往領(lǐng)域狹窄,就業(yè)能力差。通過政府干預(yù),有組織地扶助就業(yè)是必不可少的,應(yīng)該將棚戶區(qū)改造和就業(yè)工程聯(lián)系起來,發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè),并通過整體改善和提高社區(qū)的就業(yè)、生活與工作環(huán)境來帶動居民就業(yè)。國外貧民窟改造的經(jīng)驗(yàn)是:其改造并非一蹴而就,而是一個漸進(jìn)、連續(xù)、有機(jī)更新的過程。而我國大多數(shù)城市的棚戶區(qū)改造尚處于起步階段,多限于物質(zhì)更新,它還需借鑒國外貧民窟改造的成功經(jīng)驗(yàn)并吸取其教訓(xùn),將建筑、就業(yè)、環(huán)境、文化、社會等因素融合在一起,促進(jìn)棚戶區(qū)的升級改造、城市再生,提升城市品位,為城市發(fā)展留出空間,實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。(文/董麗晶)貧民窟是城市貧困居民聚居的區(qū)域。聯(lián)合國人類居住規(guī)劃署將貧民窟定義為“以低標(biāo)準(zhǔn)和貧困為基本特征的高密度人口聚居區(qū)”。盡管在不同國家和地區(qū),名稱、土地使用權(quán)保障和建筑結(jié)構(gòu)各有不同,但人口過