農(nóng)村土地承包糾紛的糾紛解決機(jī)制研究

農(nóng)村土地承包糾紛的糾紛解決機(jī)制研究

現(xiàn)在，隨著農(nóng)村改革的深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村供求矛盾日益突出。農(nóng)村土地承包法發(fā)生了大量糾紛，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，損害了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。科學(xué)分析農(nóng)村土地承包糾紛的主要特點(diǎn)與主要類型,建立公正、高效的農(nóng)村土地承包糾紛解決機(jī)制,對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定與和諧發(fā)展,具有重要意義。一、農(nóng)村土地承包糾紛的主要特點(diǎn)近年來,農(nóng)村土地承包糾紛呈現(xiàn)出新的特點(diǎn),不僅數(shù)量上有擴(kuò)張趨勢(shì),而且日益復(fù)雜化、多樣化和群體化。(一)農(nóng)民權(quán)利受到侵害或被土地承包糾紛或土地權(quán)益受損時(shí),其法律效果越差近年來,隨著土地收益的大幅上升,農(nóng)村土地承包糾紛呈迅猛上升之勢(shì),土地與人口膨脹、城市化與工業(yè)化對(duì)土地需求的矛盾越來越突出。加之農(nóng)村社會(huì)保障體系的不健全和中央對(duì)農(nóng)民減負(fù)增收政策的實(shí)施,農(nóng)民將土地看得越來越重。當(dāng)遇到土地承包糾紛或土地權(quán)益受到侵害時(shí),他們不再姑息、避讓,而是竭力用法律武器來維護(hù)自己的合法權(quán)益。根據(jù)各地法院和信訪部門的統(tǒng)計(jì),因土地承包引發(fā)的糾紛在所有糾紛中所占的比例逐年遞增,呈現(xiàn)出快速擴(kuò)張的趨勢(shì)。(二)糾紛的成因多,導(dǎo)致后果嚴(yán)重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,農(nóng)民生產(chǎn)、生活范圍的不斷擴(kuò)大,導(dǎo)致跨組、跨村、跨鄉(xiāng)、跨縣甚至跨市土地糾紛不斷增多。許多土地承包糾紛已由過去的“一因一果”發(fā)展為“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”,矛盾糾紛的成因多,生成過程復(fù)雜,導(dǎo)致的后果嚴(yán)重。許多土地承包糾紛不止涉及一個(gè)或幾個(gè)人的利益,而是牽涉眾多人的利益,有些甚至還涉及家族、村寨的利益。糾紛參與人數(shù)動(dòng)輒數(shù)十人,甚至上百人,使糾紛變得更加復(fù)雜,解決的難度明顯增加。(三)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展長(zhǎng)期以來,我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較單一。但是隨著中央一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施和城市化進(jìn)程的不斷加快,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的態(tài)勢(shì)。具體到土地糾紛,土地承包主體的多樣化,土地承包方式的多樣化,導(dǎo)致土地承包糾紛形式的多樣化。土地所有權(quán)糾紛、土地收益分配糾紛、土地承包合同糾紛、土地征收糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛、土地繼承權(quán)糾紛、土地調(diào)整糾紛等多種類型的糾紛不斷出現(xiàn),土地糾紛多樣性的特征越來越明顯。(四)涉及對(duì)象的范圍紛案件多是個(gè)體訴訟,信訪部門受理的土地承包糾紛案件也多是個(gè)人上訪。近年來呈現(xiàn)出群體化特征,表現(xiàn)為群體訴訟、集團(tuán)訴訟和群體上訪。一案涉及的人員少則幾十戶,多則上百戶,而且每戶家庭都有數(shù)個(gè)家庭成員。這樣計(jì)算下來,有時(shí)一案就涉及數(shù)千人。案件的處理結(jié)果又與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān),社會(huì)影響極大,稍有不慎,就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定,有明顯的群體化趨勢(shì)。二、農(nóng)村土地承包法的主要類型由于農(nóng)村土地利益關(guān)系復(fù)雜,土地承包糾紛表現(xiàn)形態(tài)也多種多樣。實(shí)踐中農(nóng)村土地承包糾紛主要包括以下幾類:(一)農(nóng)民集體所有憲法、民法通則、土地管理法、物權(quán)法都明確規(guī)定了我國(guó)土地的所有權(quán)主體,即國(guó)家和集體兩級(jí)土地所有權(quán)。但“權(quán)利主體虛位,是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn)?！标P(guān)于集體土地所有權(quán)的主體,我國(guó)現(xiàn)行立法使用的“農(nóng)民集體所有”是一個(gè)既清楚又模糊的概念。說它清楚是指有關(guān)法律確定“集體所有的土地依照法律屬村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”,即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民組三級(jí)所有。說它模糊是指,按照法律規(guī)定,“農(nóng)民集體”既非個(gè)人,亦非法人,他們是一定集體組織范圍內(nèi)的全體農(nóng)民,直接共同占有生產(chǎn)資料、享有所有權(quán)。而實(shí)際上,在當(dāng)前大多數(shù)地方,農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織已不存在,村級(jí)所有的土地是該村村民組所有的土地相加之和,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有的土地是該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所屬村所有土地之和。土地承包到戶,村委會(huì)是發(fā)包方,承包戶的土地實(shí)際上依據(jù)村民組所占有的耕地的多少?zèng)Q定。在同一個(gè)村委會(huì)中,不同村民組的農(nóng)民平均承包的耕地面積有明顯區(qū)別。總之,除村民委員會(huì)實(shí)際存在外,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村民組農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織都是虛置的,有關(guān)土地方面的許多糾紛都是由于主體不清楚引發(fā)出來的。再加上現(xiàn)行立法對(duì)土地做出投入并使其產(chǎn)生實(shí)際效益的用益權(quán)人保護(hù)上的不足,致使國(guó)家可以以行政手段侵害集體土地所有權(quán)。在這樣的背景下,國(guó)家與集體土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛、不同集體經(jīng)濟(jì)組織間集體土地所有權(quán)權(quán)屬糾紛、“四荒”土地使用權(quán)糾紛以及村集體擅自發(fā)包土地直接侵害村民利益的糾紛比較突出。另外,按照法律規(guī)定,農(nóng)地所有權(quán)的歸屬,應(yīng)由農(nóng)地所有者向縣級(jí)土地主管部門提出申請(qǐng),縣級(jí)人民政府核發(fā)所有權(quán)證書。但有些農(nóng)村土地所有權(quán)證書因權(quán)利人未申領(lǐng)至今尚未完全發(fā)放,部分土地權(quán)屬不明、產(chǎn)籍不清,所有權(quán)屬處于不確定狀態(tài),因土地所有權(quán)屬引發(fā)的涉農(nóng)土地糾紛漸呈上升之勢(shì),甚至原本穩(wěn)定的土地關(guān)系也因尚未確權(quán)引發(fā)權(quán)屬爭(zhēng)議,影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。(二)喪失成員身份,失去收益分配權(quán)在當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛案件中,爭(zhēng)議比較大、問題比較多、較難處理的是收益分配權(quán)糾紛。當(dāng)前,許多農(nóng)村在如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格等問題上認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一,從而導(dǎo)致執(zhí)法不統(tǒng)一。農(nóng)村土地糾紛主體與其他民事案件的主體相比,其特殊性在于,只有取得成員的身份資格后才能享有征地款分配權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等村民待遇。實(shí)踐中較普遍的做法是或以當(dāng)事人的居住地為依據(jù),或以其戶籍為依據(jù),來認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。但是,這樣做的結(jié)果,極有可能造成“外嫁女”、喪偶女性、大中專在校生、服刑人員等特殊群體喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,并因之失去收益分配權(quán)。以大中專學(xué)生為例,過去大中專畢業(yè)生只要被錄取,其身份即發(fā)生變化,成為城市戶籍,畢業(yè)后由國(guó)家統(tǒng)一分配工作,與所在鄉(xiāng)、村沒有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。但隨著國(guó)家取消對(duì)大中專學(xué)生的分配和就業(yè)形勢(shì)的嚴(yán)峻,許多大中專畢業(yè)生畢業(yè)后滯留家中。在未正式參加工作前,他們按理應(yīng)享有收益分配權(quán),但現(xiàn)行法律和政策卻無法為他們享有收益分配權(quán)提供依據(jù)。于是,為爭(zhēng)取收益分配而引發(fā)的糾紛自然成為農(nóng)村土地糾紛之一種。(P107)(三)土地承包合同糾紛。土地承包合同糾紛主要是指土地承包合同的建立、執(zhí)行和管理引發(fā)的糾紛1.土地承包合在發(fā)展權(quán)益不一是由發(fā)包人的主體資格混亂引起的糾紛。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,村民委員會(huì)或村民小組等非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能成為農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人。而在實(shí)際發(fā)包過程中,有的是村民小組發(fā)包,有的村委會(huì)、村民小組將同一塊地分別承包給不同的村民,這自然容易引發(fā)糾紛。二是發(fā)包程序不規(guī)范引起的糾紛。農(nóng)村土地承包法對(duì)土地發(fā)包程序有明確規(guī)定,要求遵循民主議定原則,堅(jiān)持程序合法,保證土地發(fā)包過程中的公平、公正。但在實(shí)踐中,承包合同大多為村民委員會(huì)或者村民小組與承包戶簽訂,不按程序召開全體村民會(huì)議,也未經(jīng)三分之二以上的村民代表同意。在有些地方,村干部利用手中權(quán)力,不經(jīng)民主議定程序私自發(fā)包,有的甚至以明顯的低價(jià)發(fā)包。村民對(duì)這些情況本來就有意見,一旦出現(xiàn)土地價(jià)格上漲或土地收益提高,就很容易引發(fā)糾紛。三是合同簽訂不規(guī)范引起的糾紛。部分土地承包合不采用書面形式,只是口頭說說了事,權(quán)責(zé)不清;有的雖然簽訂了書面合同,但條款內(nèi)容不完善、權(quán)利義務(wù)不明確,有些土地承包合同甚至直接違背法律規(guī)定,最終因合同無效引發(fā)糾紛。2.承包方違約與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一是因發(fā)包方違約引發(fā)的糾紛。突出表現(xiàn)在:違法收回已經(jīng)發(fā)包給農(nóng)戶的承包地,強(qiáng)行收回外出務(wù)工農(nóng)民、進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民及出嫁女等的承包地,在承包期內(nèi)用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)重新調(diào)整承包地,借頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書之機(jī)重新承包土地,利用職權(quán)變更、解除土地承包合同,借調(diào)整之機(jī)隨意提高承包費(fèi),強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村級(jí)組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包,假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等。(P88)二是因承包方違約引發(fā)糾紛。突出表現(xiàn)在:承包方進(jìn)行破壞性、掠奪性經(jīng)營(yíng),承包方改變土地的農(nóng)業(yè)用途,承包方?jīng)]有依約定交納承包費(fèi)等。3.承包合同填寫內(nèi)容混亂,出現(xiàn)“虛按理說,農(nóng)村土地承包合同一旦簽訂,即具有權(quán)威性和法律嚴(yán)肅性,但由于管理不規(guī)范,土地承包合同填寫內(nèi)容模糊混亂,有的地方甚至承包土地面積由村干部或農(nóng)戶自己填寫和涂改,有的一份承包合同在一年內(nèi)重簽多次,有的保存時(shí)間根本達(dá)不到承包期的要求。(四)國(guó)家補(bǔ)償難物權(quán)法第42條對(duì)征收后的補(bǔ)償范圍和被征地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)都有明確規(guī)定。按照此規(guī)定,依契約成立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以對(duì)抗集體的發(fā)包權(quán)。但實(shí)際情況是,當(dāng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收時(shí),發(fā)包人可以憑借所有權(quán)人的優(yōu)勢(shì)干預(yù)承包人的自主經(jīng)營(yíng)權(quán),而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人卻不能以平等身份與國(guó)家達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議,難以達(dá)到運(yùn)用物權(quán)效力保護(hù)自己權(quán)利的目的。結(jié)果造成享有所有權(quán)優(yōu)勢(shì)的集體以各種手段壓低,甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)。安排給被征地農(nóng)民的、保障被征地農(nóng)民生活的社會(huì)保障費(fèi)用,以及維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的法律規(guī)定更是難以執(zhí)行。此類糾紛主要表現(xiàn)為:1.土地征收補(bǔ)償?shù)姆ǘㄐ澡b于土地征收涉及到農(nóng)民的生存和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,憲法修正案第21條明確規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。但公共利益這一概念有很大的不確定性。政府在對(duì)農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行征收時(shí),正是利用“公共利益”的不確定性,隨意將征收原因解釋為公共利益,以公共利益為幌子,將征收的土地用于商業(yè)開發(fā),從中牟取征收土地與出讓土地之間所產(chǎn)生的巨大差額利益,從而引發(fā)農(nóng)民的不滿。2.對(duì)征地程序的參與程度不夠征地補(bǔ)償方案確定后,有關(guān)地方政府應(yīng)發(fā)布公告,明確告知被征地農(nóng)戶,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但許多地方對(duì)征地的公告程序并未引起足夠重視。村民對(duì)征地范圍、征地補(bǔ)償款數(shù)額不清,導(dǎo)致糾紛發(fā)生。3.說三:體現(xiàn)青苗環(huán)境規(guī)劃被征收土地補(bǔ)償款包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)與地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三部分,每部分補(bǔ)償金應(yīng)按照各自標(biāo)準(zhǔn)分開發(fā)放。目前,有的地方三類補(bǔ)償金未按規(guī)定分開發(fā)放,引起被征地農(nóng)民的不滿,從而引起糾紛。4.不公平的賠償分配可能會(huì)導(dǎo)致糾紛因分配款涉及村民的根本利益,村民之間因征地補(bǔ)償款之爭(zhēng)較為激烈,村民因分配方案難以完全一致而產(chǎn)生糾紛。(五)土地流轉(zhuǎn)糾紛由承包方向承包方制備引導(dǎo)農(nóng)戶搞好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),是活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要舉措。但是,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),必須是在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,由承包方自愿進(jìn)行。有一些地方在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化過程中,發(fā)包方以結(jié)構(gòu)調(diào)整為借口,以各種手段強(qiáng)迫承包方將承包地流轉(zhuǎn),集中土地搞所謂“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”和“產(chǎn)業(yè)化”,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷出現(xiàn)。此類糾紛主要表現(xiàn)為:1.承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同難以成立我國(guó)土地流轉(zhuǎn)中,除代耕不超過1年可以不簽訂書面合同外,當(dāng)事人應(yīng)簽訂書面合同,轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意,其他方式應(yīng)報(bào)發(fā)包方備案。但實(shí)踐中,許多承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行,更未辦理同意或備案手續(xù),處于自發(fā)或無序狀態(tài)。若此類合同產(chǎn)生糾紛,法官采信證據(jù)較為困難,合同關(guān)系難以查清。有的轉(zhuǎn)讓方和受讓方雖有協(xié)議,但由于土地升值,轉(zhuǎn)讓方要求收回土地或提高承包金,受讓方不同意;有的承包戶把土地交給村里,通過口頭協(xié)議代為管理,村里發(fā)包幾年甚至十幾年,合同沒有到期,原承包戶索要承包地。2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同要素黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確要求,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。然而,在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同中,違背法律、法規(guī)和政策規(guī)定的情況比比皆是,有的土地流轉(zhuǎn)合同,改變耕地的農(nóng)業(yè)用途;有的私自買賣土地,改變土地集體所有的性質(zhì);有的忽視出嫁婦女的承包權(quán)益等等。3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)混亂土地管理法和農(nóng)村土地承包法都規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的程序。但有的集體經(jīng)濟(jì)組織違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定,未經(jīng)村民大會(huì)三分之二多數(shù)同意任意發(fā)包;甚至有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))違反集體土地所有權(quán)人意志,越權(quán)發(fā)包土地,引起村民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)紛爭(zhēng);有的發(fā)包方不按法律規(guī)定,隨意變更合同主體,如針對(duì)村民出生、死亡、遷出、遷入等情況,未經(jīng)村民大會(huì)多數(shù)同意而隨意調(diào)整土地;有的因原承包費(fèi)用較低而主張調(diào)整承包金未果,發(fā)包人隨意解除原承包合同發(fā)包給他人經(jīng)營(yíng)等。這些隨意流轉(zhuǎn)土地的行為,引發(fā)了諸多原承包戶主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)之訴和合同違約之訴。(六)在土地承包權(quán)的喪失下剝奪女性的織物土地繼承權(quán)糾紛的實(shí)質(zhì)是剝奪、侵害了女性的土地繼承權(quán),與人們長(zhǎng)期的重男輕女思想有關(guān)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為,女性總有一天會(huì)脫離原家庭。為此,一方面,女性的繼承權(quán)從小就不被重視;另一方面,女性一旦結(jié)婚,就喪失繼承娘家財(cái)產(chǎn)的權(quán)利,與娘家無財(cái)產(chǎn)關(guān)系。娘家一方集體在土地繼承中自然將“外嫁女”排除在外;而婆家集體則認(rèn)為其可能在娘家有承包地或戶籍沒遷到婆家,往往也會(huì)忽視外嫁女的土地承包權(quán),無形中剝奪了女性的繼承權(quán)。雖然繼承法第9條規(guī)定:“繼承權(quán)男女平等。”而在廣大農(nóng)村,許多女性的土地繼承權(quán)隨意被剝奪、侵害。當(dāng)女性意識(shí)到其合法的繼承權(quán)被侵犯后,以主張取得其合法土地繼承權(quán)所產(chǎn)生的糾紛也較多。(P109-110)(七)土地糾紛土地調(diào)整糾紛主要是指在土地頻繁調(diào)整、土地資源配置失衡、機(jī)動(dòng)地管理不規(guī)范等過程中產(chǎn)生的糾紛。主要表現(xiàn)為:1.政策與法律并重,刑法調(diào)整推行通法我國(guó)農(nóng)村土地的調(diào)整經(jīng)歷了以下變遷:通過政策調(diào)整土地,以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整作補(bǔ)充,政策與法律并重,依靠法律進(jìn)行調(diào)整。因頻繁調(diào)整而未及時(shí)進(jìn)行解決的土地矛盾日益增多,糾紛增加。如實(shí)踐中有的地方以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”為由收回農(nóng)戶承包地搞招標(biāo)承包,有的地方收回農(nóng)戶承包地來抵銷欠款,有的地方違背政策規(guī)定隨意調(diào)整農(nóng)戶承包地。2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)少口處在經(jīng)常變動(dòng)之中,但人口減少的農(nóng)戶,甚至長(zhǎng)年在外打工或完全遷走了的農(nóng)戶,雖不愿直接經(jīng)營(yíng)土地,但誰也不愿意放棄土地承包權(quán),造成許多農(nóng)戶之間實(shí)際占有的土地?cái)?shù)量相差數(shù)倍甚至數(shù)十倍。農(nóng)民要求平衡土地、落實(shí)承包權(quán)的呼聲越來越高。加之許多地方多年來一直沒有進(jìn)行過承包地的調(diào)整。這期間新娶媳婦、新生兒女及新遷入人口等多年得不到土地,影響了他們的正常生活,矛盾突出。3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和收入之間的矛盾機(jī)動(dòng)地是發(fā)包方在發(fā)包土地時(shí),預(yù)留的不作為承包地的少量土地,主要用于解決承包期內(nèi)的人地矛盾、人口變化、戶口遷移等需要調(diào)整土地的情形。從各地實(shí)際運(yùn)行的情況來看,因機(jī)動(dòng)地處置不當(dāng)和管理不規(guī)范引發(fā)了大量糾紛。一是機(jī)動(dòng)地出租方與承租方的糾紛。集體經(jīng)濟(jì)組織以租賃形式將土地出租給農(nóng)戶,村集體事先一次性收取全部租期內(nèi)或租期內(nèi)若干年的租賃費(fèi)。稅費(fèi)改革后,土地負(fù)擔(dān)大幅下降,農(nóng)民不愿按原租賃合同兌現(xiàn),甚至要求退還預(yù)交的租賃費(fèi),由此雙方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。二是機(jī)動(dòng)地發(fā)包方與承包方的糾紛。村集體將開發(fā)成魚塘、果園等的機(jī)動(dòng)地發(fā)包給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng),當(dāng)初農(nóng)戶踴躍承包發(fā)展多種經(jīng)營(yíng),且有利可圖。后來由于減免農(nóng)業(yè)稅、取消特產(chǎn)稅,承包方認(rèn)為自己也應(yīng)享受減免政策,不愿履行原承包合同,紛紛上訪,要求免交或少交承包費(fèi)?；蛘叽寮w將未開發(fā)的機(jī)動(dòng)地發(fā)包給農(nóng)民經(jīng)營(yíng),每年收一定數(shù)額的承包費(fèi)?，F(xiàn)在這些承包戶不愿履行原合同,要求享受與其他承包耕地戶相同的待遇而引發(fā)糾紛。三是將機(jī)動(dòng)地作為清償村組債務(wù)和增加集體收入的工具。一些村組干部甚至利用機(jī)動(dòng)地謀取私利,有些村組拖欠外債。稅費(fèi)改革后,部分債權(quán)人眼看索債無望,便紛紛要求以地抵債,對(duì)人地矛盾突出地方的群眾來說,這些抵出去的機(jī)動(dòng)地是他們的口糧田,是他們的飯碗,導(dǎo)致群眾上訪。四是在發(fā)包機(jī)動(dòng)地的過程中,不少村組干部根據(jù)親疏遠(yuǎn)近確定不同的承包標(biāo)準(zhǔn),不能公正、公開、公平地發(fā)包,搞暗箱操作;有些機(jī)動(dòng)地的發(fā)包時(shí)間過長(zhǎng)、面積過大,甚至長(zhǎng)達(dá)50年、70年,使得機(jī)動(dòng)地根本無法“機(jī)動(dòng)”,從而產(chǎn)生了糾紛。三、關(guān)注定發(fā)展、加關(guān)注以關(guān)注定發(fā)展為核心的社會(huì)關(guān)注。社會(huì)關(guān)注關(guān)注定農(nóng)村土地承包糾紛已嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展,引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。筆者認(rèn)為,有效、及時(shí)、正確地解決農(nóng)村土地承包糾紛,應(yīng)有以下具體思路:(一)改革現(xiàn)行立法,為土地承包糾紛解決提供了實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)法、物權(quán)法、土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法以及最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛的解決有明確規(guī)定,但這些規(guī)定的可操作性差,需進(jìn)一步完善。一要盡快出臺(tái)與土地承包法、物權(quán)法相配套的實(shí)施辦法和細(xì)則。各地可根據(jù)實(shí)際情況,作出專門規(guī)定,解決關(guān)于出嫁女、上門女婿、大中專學(xué)生等具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的土地承包權(quán)問題;二是要規(guī)定農(nóng)村土地承包的具體程序,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地承包過程中的各項(xiàng)行為。三是恢復(fù)仲裁的一裁終局效力。規(guī)定法院只對(duì)仲裁程序進(jìn)行監(jiān)督,若出現(xiàn)程序性問題,可裁定不予執(zhí)行,這樣可以節(jié)省司法資源和當(dāng)事人處理糾紛的成本。四是通過立法擴(kuò)大訴訟方式的受案范圍,并完善相關(guān)規(guī)定。訴訟方式是解決土地承包糾紛最正式、最權(quán)威、最規(guī)范的方式。為此,應(yīng)規(guī)定凡是土地承包糾紛都可向法院起訴,而不應(yīng)作限制。同時(shí),應(yīng)進(jìn)一步完善訴訟主體制度、證據(jù)制度、保全程序、審判程序、執(zhí)行程序,以便更好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。(二)建立多元化糾紛解決機(jī)制,發(fā)揮協(xié)同作用當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的解決方式主要有調(diào)解、信訪、仲裁、訴訟等。各種方式各有利弊,單純強(qiáng)調(diào)某一方式的重要作用是不現(xiàn)實(shí)的。社會(huì)各種利益和需求的多元化,糾紛主體的多元化,價(jià)值和文化傳統(tǒng)的多元化,決定了糾紛解決機(jī)制也必須多元化。因此,解決農(nóng)村土地糾紛要根據(jù)實(shí)際情況,采取綜合性地多種多樣的方法,把信訪、調(diào)解、仲裁、訴訟結(jié)合起來,建立多元糾紛解決機(jī)制,發(fā)揮協(xié)同作用,及時(shí)有效地解決土地承包糾紛。其主要構(gòu)架是由當(dāng)事人、村委會(huì)、政府部門、司法機(jī)關(guān)、仲裁組織等組成互為補(bǔ)充的糾紛解決機(jī)制。具體運(yùn)行模式是以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解為軸心,以定分止?fàn)帪槟繕?biāo),以行政處理、仲裁裁決、訴訟判決為保障,相互協(xié)調(diào),相互補(bǔ)充,及時(shí)高效地處理各類糾紛的糾紛解決體系。在