農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性質(zhì)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性質(zhì)

土地作為自然資源和社會(huì)財(cái)富，是農(nóng)民生存和重要社會(huì)保障的條件。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行,推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。然而,由于有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)方面具體法律制度的缺失,農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到有效的保護(hù)。本文通過(guò)對(duì)相關(guān)法律現(xiàn)狀的考察,試圖探討相關(guān)制度的建構(gòu)。一、農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓(一)土地使用1.農(nóng)地使用權(quán)的界定農(nóng)地使用權(quán)是梁慧星教授主編的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》中對(duì)以農(nóng)業(yè)目的使用農(nóng)村土地這一關(guān)系的界定。現(xiàn)行立法中這一權(quán)利稱為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。梁慧星教授主編的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》第230條規(guī)定:“農(nóng)地使用權(quán),是指以種植、養(yǎng)殖、畜牧等農(nóng)業(yè)目的,對(duì)國(guó)家或集體所有的農(nóng)用土地占有、使用、收益的權(quán)利?！边@一權(quán)利采用以土地使用目的作為界定權(quán)利種類的標(biāo)準(zhǔn)更為清晰,其標(biāo)的物的范圍也不再限于集體所有的農(nóng)用土地,還包括國(guó)家所有的農(nóng)用土地;另外,這一權(quán)利的主體不再局限于公民和農(nóng)村集體,可以包括自然人、法人和特定范圍的經(jīng)濟(jì)組織,因?yàn)樵谀壳暗霓r(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體已不限于個(gè)人和集體,還包括國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)公司等。因此,“農(nóng)地使用權(quán)”是一個(gè)比較規(guī)范、現(xiàn)實(shí)、科學(xué)的概括。2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政化色彩濃厚,發(fā)包方缺乏相應(yīng)的組織管理關(guān)于當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì),在學(xué)術(shù)界是見仁見智,主要有物權(quán)說(shuō)與債權(quán)說(shuō)。就目前既有的具體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形來(lái)看,其是基于聯(lián)產(chǎn)承包合同產(chǎn)生的權(quán)利,聯(lián)產(chǎn)承包合同屬于債權(quán)關(guān)系,因此基于這一關(guān)系產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性質(zhì)有如下缺陷:首先,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于承包合同產(chǎn)生,是約定的權(quán)利,不是法定的權(quán)利,這使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能得到有效的法律保護(hù)。發(fā)包人完全可以通過(guò)合同條款對(duì)承包人的權(quán)利加以限制和附加各種苛刻的義務(wù)或條件,或者擅自單方面變更承包合同;其次,債權(quán)在法律上的效力不及物權(quán),不像物權(quán)那樣具有普遍的排他性?！霸谶@種狀態(tài)下,農(nóng)民不能對(duì)抗來(lái)自發(fā)包人對(duì)承包權(quán)的干涉和侵害,這也正是亂攤派、亂收費(fèi)等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵犯農(nóng)民利益的行為長(zhǎng)期得不到解決的根本原因”。再次,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政化色彩導(dǎo)致農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)得不到保障,發(fā)包方不僅僅是平等主體的一方當(dāng)事人,而且還承擔(dān)著一定的組織管理職能,這就使得發(fā)包人擁有很大的干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利,有的種植什么都由鄉(xiāng)或縣政府統(tǒng)一定,形成一縣一品、一鄉(xiāng)一品的格局。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度中存在的上述問(wèn)題,決定了對(duì)這一制度改革的必要性,改變使用農(nóng)地的法律基礎(chǔ)主要依賴承包經(jīng)營(yíng)合同而不是依賴法律直接規(guī)定的現(xiàn)狀,因此,土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)改造為一種重要的物權(quán),實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化。3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化,就是使對(duì)農(nóng)用土地的使用權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)合同關(guān)系中析出,與“聯(lián)產(chǎn)”脫鉤,成為一個(gè)獨(dú)立的真正物權(quán)意義上的權(quán)利。以物權(quán)關(guān)系改造和固定我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地使用關(guān)系,以農(nóng)地使用權(quán)取代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),將農(nóng)戶對(duì)承包土地的使用權(quán),轉(zhuǎn)變成物權(quán)性的農(nóng)地使用權(quán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用關(guān)系的物權(quán)化,使土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離方式,由簽訂承包合同形式轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)定用益物權(quán)形式,使改革開放以來(lái)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度,平穩(wěn)過(guò)渡到用益物權(quán)制度”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化概括為以下幾個(gè)主要方面:第一,農(nóng)地使用權(quán)的內(nèi)容法定化。農(nóng)地使用權(quán)的內(nèi)容依法確定,受法律保護(hù),農(nóng)地使用權(quán)內(nèi)容的法定化,也決定了其流轉(zhuǎn)方式法定化,農(nóng)地使用權(quán)人應(yīng)依法定方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)。第二,農(nóng)地使用權(quán)期限的法定化。如果不給予長(zhǎng)期而穩(wěn)定的法律保護(hù),會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的短期行為。筆者認(rèn)為,物權(quán)法可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限規(guī)定為最長(zhǎng)期限和最短期限,并且其期限視承包經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的不同應(yīng)有所區(qū)別。第三,農(nóng)地使用權(quán)之享有和變動(dòng)的公示方式法定化。依據(jù)物權(quán)公示原則,物權(quán)的享有及變動(dòng)應(yīng)以一定的方式公諸于眾。農(nóng)地使用權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán),因此建立農(nóng)地使用權(quán)登記制度,使農(nóng)民的農(nóng)地使用權(quán)經(jīng)過(guò)統(tǒng)一登記,得到社會(huì)的認(rèn)可。由土地登記部門頒發(fā)統(tǒng)一制作的《土地使用證》,以取代現(xiàn)今具有債權(quán)憑證性質(zhì)的《農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》,“并且實(shí)施農(nóng)地使用權(quán)變動(dòng)登記制度,農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)效力的法定才有保障”。第四,侵犯農(nóng)地使用權(quán)的法律責(zé)任法定化。在承包權(quán)法定化以后,如果發(fā)包方侵害承包人利益,承包權(quán)人有權(quán)根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定行使物上請(qǐng)求權(quán),特別是當(dāng)發(fā)包人以外的第三人侵害承包方權(quán)利時(shí),能有效地以物上請(qǐng)求權(quán)對(duì)抗第三人。另一方面,承包人享有物權(quán),能夠防止發(fā)包人和政府對(duì)承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系實(shí)施不正當(dāng)干預(yù),實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)物權(quán)立法規(guī)范為真正的物權(quán),便能夠真正作為一項(xiàng)穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng),并產(chǎn)生應(yīng)有的交換價(jià)值,即物權(quán)化可以有效地促進(jìn)土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)。(二)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》之規(guī)定,可將農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)定義為:根據(jù)法律規(guī)定和承包合同約定,農(nóng)地使用權(quán)人將取得的農(nóng)地使用權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式讓渡給他人的行為。我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主要包括物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)(即指原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)移轉(zhuǎn)給他人的行為,主要包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押和互換等)和債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)(即指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在保留農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下,將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)移給他人,并收取租金等經(jīng)濟(jì)利益的行為,主要包括農(nóng)村土地租賃和托管)。農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義:通過(guò)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),能充分發(fā)揮土地效益,實(shí)現(xiàn)物盡其用,避免耕地的閑置浪費(fèi);另外,農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng),土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)能充分運(yùn)用現(xiàn)代科技,利于機(jī)械化耕作及引進(jìn)新技術(shù)品種,調(diào)整種植結(jié)構(gòu),農(nóng)民因此可以節(jié)約開支、提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量,增加收入,同時(shí)也提高了土地利用率和土地效益。再者,隨著我國(guó)加入WTO,要提高我國(guó)的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,必須促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng),加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化,而這也需要加快農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn),促進(jìn)土地的集中。嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)迫切需要我國(guó)開放農(nóng)村土地市場(chǎng),加速農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn),以此促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集約化、工業(yè)化,從而提高農(nóng)地資源的市場(chǎng)配置收益率和規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益率。二、農(nóng)業(yè)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的缺陷和法律實(shí)體的必要性(一)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)性規(guī)定的不足從立法上看,我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度經(jīng)歷了“禁止——限制——不斷開放”的過(guò)程。2002年8月29日《農(nóng)村土地承包法》頒布,該法設(shè)置了大量的條款規(guī)范農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),在一定程度上改變了過(guò)去對(duì)土地流轉(zhuǎn)只做抽象規(guī)定的做法,有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化,但仍存有缺陷。第一,對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)無(wú)明確規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定:“承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！边@是對(duì)債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn),沒(méi)有物權(quán)產(chǎn)生所要求的公示內(nèi)容(即登記),而沒(méi)有公示的權(quán)利是沒(méi)有對(duì)世效力的。第二,《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定的“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”是違反物權(quán)性質(zhì)的。物權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)由物權(quán)人自己決定,其轉(zhuǎn)讓的效力應(yīng)如其取得過(guò)程那樣,經(jīng)過(guò)登記的公示程序后即可產(chǎn)生。只有債務(wù)的轉(zhuǎn)讓才需經(jīng)債權(quán)人同意。所以農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)性規(guī)定不符合物權(quán)性質(zhì)。第三,農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利缺乏法律保護(hù)。雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)地使用權(quán)人可以將農(nóng)地使用權(quán)以法定的方式流轉(zhuǎn),但關(guān)于流轉(zhuǎn)雙方所享有的具體的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)卻無(wú)明確規(guī)定。第四,農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公示制度不健全?！掇r(nóng)村土地承包法》第38條僅規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記,未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人”,而對(duì)于采取其他方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)的,卻未對(duì)其公示方式作出規(guī)定;即使采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)的,也未規(guī)定必須登記,而是取決于當(dāng)事人的要求。因此現(xiàn)行立法在農(nóng)地使用權(quán)的變動(dòng)上未建立相應(yīng)的公示制度。基于現(xiàn)行的法律制度存在如上不完善之處,導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)很多問(wèn)題。即使是《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后,2003年下半年農(nóng)業(yè)部派出6個(gè)檢查組赴全國(guó)12個(gè)省(市、區(qū))檢查各地貫徹實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》的情況,發(fā)現(xiàn)有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包,假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等情況,也有的對(duì)承包方合法流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行限制。由于現(xiàn)行的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在上述不完善之處,結(jié)合農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí),對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行專門的規(guī)范很有必要,因而,在確定農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上,應(yīng)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的物權(quán)立法,以法律規(guī)定來(lái)保障農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法、有序。(二)有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定1.發(fā)包人和任何第三人的不法干涉對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行物權(quán)立法,一方面能更好地保護(hù)農(nóng)地使用權(quán)人的權(quán)利,權(quán)利人可以此對(duì)抗來(lái)自發(fā)包人和任何第三人的不法干涉;另一方面,對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方來(lái)說(shuō),也能提供有效的法律救濟(jì),因?yàn)楝F(xiàn)行立法并未明確規(guī)定受讓方享有的權(quán)利以及權(quán)利受侵害后如何救濟(jì)。2.農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記在物權(quán)立法中設(shè)定農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度,農(nóng)地使用權(quán)的享有需經(jīng)登記才能產(chǎn)生物權(quán)的效力,農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在法定的情形下也要登記,通過(guò)登記產(chǎn)生公信力,使第三人了解農(nóng)地使用權(quán)的現(xiàn)狀,才能促使農(nóng)地使用權(quán)得以有序流轉(zhuǎn)。3.土地流轉(zhuǎn)的目的在于使用物權(quán)法上所規(guī)定的流轉(zhuǎn)目的,也有利于保護(hù)土地根據(jù)物權(quán)法定原則,物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力和公示方法都應(yīng)由法律明確規(guī)定,用物權(quán)法限定流轉(zhuǎn)的土地只能用作農(nóng)用而不能用作其他目的,并且不得損害土地,并將其作為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須遵循的一項(xiàng)基本原則,有利于保護(hù)土地資源。4.使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式農(nóng)地承包(合同)與農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓(合同)均是物權(quán)行為。盡管農(nóng)地承包與使用權(quán)轉(zhuǎn)讓均須采取書面合同的方式確立當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù),但從本質(zhì)上講均屬于物權(quán)契約,兩者的內(nèi)容均須以物權(quán)制度為基礎(chǔ),而不能簡(jiǎn)單地用合同法規(guī)制?；谏鲜鲈?對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行物權(quán)立法具有必要性。三、土地使用法的概念(一)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)原則設(shè)立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,首先應(yīng)確立流轉(zhuǎn)所要遵循的基本原則。在物權(quán)立法中,可設(shè)計(jì)農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循下列原則:權(quán)利義務(wù)法定原則、農(nóng)地使用權(quán)享有和流轉(zhuǎn)的公示原則、不得改變土地用途原則、同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)原則等等。(二)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行物權(quán)立法時(shí),涉及到農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的公示形式、流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)、流轉(zhuǎn)中相關(guān)問(wèn)題的法律限制等等。1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的分類由于各地農(nóng)村在土地狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人們的觀念素質(zhì)等方面存在較大的差異,農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式可分為“分散自發(fā)流轉(zhuǎn)模式”和“集中連片有組織流轉(zhuǎn)模式”兩大類,前者如轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換等,后者如土地股份合作制、反租倒包、四荒拍賣等方式。下面重點(diǎn)論述幾種流轉(zhuǎn)方式。(1)禁止轉(zhuǎn)租農(nóng)地出租是目前農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式,通過(guò)出租方式流轉(zhuǎn)也是學(xué)者們比較一致的觀點(diǎn)。物權(quán)立法中應(yīng)對(duì)出租的內(nèi)容作進(jìn)一步規(guī)定:第一,農(nóng)地的租賃期限由當(dāng)事人協(xié)商確定,但不得超過(guò)農(nóng)地使用權(quán)的剩余期限;第二,農(nóng)地的承租人不得再轉(zhuǎn)租農(nóng)地,為防止農(nóng)地使用權(quán)多次出租而影響對(duì)土地的利用,避免多次轉(zhuǎn)租而過(guò)于弱化農(nóng)地使用權(quán)人對(duì)出租土地的支配力,法律可禁止轉(zhuǎn)租;第三,租賃期內(nèi),農(nóng)地使用權(quán)出賣該權(quán)利的,承租人在同等條件下,有優(yōu)先購(gòu)買權(quán);第四,租賃期內(nèi),農(nóng)地使用權(quán)人出賣該項(xiàng)權(quán)利的,租賃合同對(duì)買受人繼續(xù)有效。四川省金土地欄目2004年8月份的一期節(jié)目報(bào)道旺蒼縣的部分農(nóng)民將承包的土地租給農(nóng)業(yè)公司,每年獲得一定的租金,農(nóng)民又到該公司打工獲取固定的工資,而公司也對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn),通過(guò)這種方式,農(nóng)民的收益得到了提高并且沒(méi)有了因天災(zāi)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。(2)物權(quán)法上的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,是指農(nóng)地使用權(quán)人將其擁有的未到期的農(nóng)地使用權(quán),以一定的方式(包括讓與、贈(zèng)與)或條件依法轉(zhuǎn)讓給他人的行為。轉(zhuǎn)讓是最徹底的農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,由受讓的農(nóng)戶與發(fā)包方確立新的承包合同關(guān)系,原農(nóng)地使用權(quán)人與發(fā)包方在該承包地上的承包關(guān)系終止。日本與臺(tái)灣地區(qū)的民法典都允許永佃權(quán)人將權(quán)利讓與他人,如《日本民法典》第272條規(guī)定:“永佃權(quán)人可以將其權(quán)利讓與他人,或于其權(quán)利存續(xù)期間,為耕作或畜牧而出租土地。但是,以設(shè)定行為加以禁止時(shí),不在此限?！睂?duì)于是否可以將農(nóng)地使用權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn),學(xué)者們有不同的看法,是否允許農(nóng)地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)?是否需經(jīng)土地所有人的同意?這是物權(quán)立法中應(yīng)予探討的問(wèn)題。首先,農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)該允許轉(zhuǎn)讓。為保障農(nóng)地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán),物權(quán)法應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)地使用權(quán)在符合法律規(guī)定的條件下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。擔(dān)心允許農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓會(huì)導(dǎo)致土地兼并的現(xiàn)象并使農(nóng)民失去基本的生產(chǎn)保障是沒(méi)有必要的,因?yàn)榭梢酝ㄟ^(guò)立法限制土地兼并,如限制最高的土地?fù)碛辛恳约稗r(nóng)民對(duì)土地的最低擁有量等來(lái)防止出現(xiàn)較大規(guī)模的土地兼并現(xiàn)象。另一方面,農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不是土地所有權(quán)本身的轉(zhuǎn)讓,不會(huì)因此導(dǎo)致土地所有權(quán)的兼并。其次,關(guān)于轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)是否需要發(fā)包人同意?《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓給第三者須經(jīng)發(fā)包人同意,這符合雙務(wù)合同中債權(quán)債務(wù)概括轉(zhuǎn)讓或部分轉(zhuǎn)讓的特征,而不是物權(quán)轉(zhuǎn)讓的特征,因而,在制定物權(quán)法時(shí),對(duì)于以不同方式取得的農(nóng)地使用權(quán),應(yīng)適用不同的轉(zhuǎn)讓限制,如在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的,只需向發(fā)包方事后備案即可;向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的主體轉(zhuǎn)讓時(shí),由于目前還存在戶籍管理等特殊問(wèn)題,需要經(jīng)發(fā)包方同意;而對(duì)于出讓取得的農(nóng)地使用權(quán)(如拍賣方式取得的“四荒”土地使用權(quán)),使用權(quán)人有較大的自主權(quán),因而只需通知出讓方即可。再次,轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)符合法定的條件。因?yàn)檗D(zhuǎn)讓是最徹底的流轉(zhuǎn)方式,轉(zhuǎn)讓之后,農(nóng)地使用權(quán)人將完全失去土地的使用權(quán)。為避免轉(zhuǎn)讓的盲目性給轉(zhuǎn)讓方今后的生活造成困難,同時(shí)也為了維護(hù)發(fā)包方的正當(dāng)權(quán)益,物權(quán)法應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)規(guī)定一些限制性條件:第一,流轉(zhuǎn)方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源。第二,受讓方應(yīng)當(dāng)具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力。第三,受讓方應(yīng)當(dāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。第四,流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)到有關(guān)部門辦理變更登記。農(nóng)地使用權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移,就應(yīng)以登記的方式進(jìn)行公示,所以,雙方應(yīng)一同到農(nóng)地使用權(quán)登記部門辦理變更登記。第四,集體組織對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有監(jiān)督的權(quán)利。由于農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后,對(duì)于該土地的承包關(guān)系實(shí)際上發(fā)生在受讓人和集體經(jīng)濟(jì)組織之間,因而應(yīng)賦予集體組織監(jiān)管的權(quán)利,對(duì)于流轉(zhuǎn)雙方不符合上述流轉(zhuǎn)條件的行為有權(quán)干預(yù),對(duì)于受讓人破壞地力等行為,集體組織有權(quán)收回土地并可行使物上請(qǐng)求權(quán),請(qǐng)求法院追究流轉(zhuǎn)方或受讓方的法律責(zé)任。第五,農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后不允許再申請(qǐng)承包集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。為了防止利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)牟取非法利益,應(yīng)立法規(guī)定農(nóng)戶將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后,不允許再通過(guò)承包的方式從集體經(jīng)濟(jì)組織取得農(nóng)地的使用權(quán)。(3)農(nóng)地使用權(quán)繼承的制度設(shè)計(jì)我國(guó)《繼承法》不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承,其主要理由是考慮到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于承包合同而產(chǎn)生的,具有一定的身份性。同時(shí)也是為了土地的有效利用,防止土地撂荒。但如果法律明確規(guī)定了農(nóng)地使用權(quán)為用益物權(quán),再不允許繼承就沒(méi)有道理了。另外,《農(nóng)村土地承包法》僅規(guī)定了對(duì)林地的承包權(quán)和通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),在承包期內(nèi),其繼承人可以繼續(xù)承包。因此現(xiàn)行立法對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)是否允許繼承是根據(jù)不同情況區(qū)別對(duì)待的,筆者認(rèn)為不應(yīng)區(qū)別對(duì)待,在物權(quán)立法中對(duì)于所有的農(nóng)地使用權(quán)都允許繼承。但是在允許農(nóng)地使用權(quán)繼承時(shí),要考慮與中國(guó)的繼承法律制度乃至整個(gè)法律制度相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。因此,在設(shè)計(jì)農(nóng)地使用權(quán)繼承制度時(shí),可以作出如下規(guī)定:其一,在發(fā)生農(nóng)地使用權(quán)繼承時(shí),首先應(yīng)當(dāng)遵守繼承法的基本原則,其次還要遵守物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)業(yè)法等有關(guān)農(nóng)地管理的規(guī)定;其二,筆者贊同社科院建議稿的觀點(diǎn),即允許非農(nóng)業(yè)人口繼承農(nóng)地使用權(quán),另外可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)的立法,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人,可優(yōu)先于非務(wù)農(nóng)的繼承人分得農(nóng)地使用權(quán),對(duì)非務(wù)農(nóng)的繼承人,可以繼承其他財(cái)產(chǎn)。如其他財(cái)產(chǎn)不足其應(yīng)繼份額,可以金錢補(bǔ)償,由在村繼承人耕作利用土地。其三,如果繼承人均為非農(nóng)業(yè)人口,除非該繼承人自此從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),否則應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi),將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他人。其四,不得將同一塊土地使用權(quán)進(jìn)行登記上的分割,即不得將一塊土地使用權(quán)分割為數(shù)塊,登記為多個(gè)農(nóng)地使用權(quán),否則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地的零碎化;如果繼承人有兩人以上,并且被繼承人擁有多個(gè)農(nóng)地使用權(quán),則在保證農(nóng)地使用權(quán)完整的前提下公平分配;如果不足分配,則對(duì)未分得的繼承人折價(jià)補(bǔ)償;對(duì)于多余的地塊或無(wú)法分配的情形,則可以由繼承人共有或?qū)⑥r(nóng)地使用權(quán)變賣或折價(jià)。物權(quán)立法中在允許農(nóng)地使用權(quán)可以繼承的同時(shí),應(yīng)當(dāng)明確可適用法定繼承和遺囑繼承,而農(nóng)地使用權(quán)的遺贈(zèng)則不應(yīng)允許,以此防止使用權(quán)人規(guī)避法律對(duì)農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押的某些限制。(4)合作社、法人出資,城市經(jīng)營(yíng)組織出資以農(nóng)地使用權(quán)出資的情形有如下幾種:一種是合伙經(jīng)營(yíng)而以農(nóng)地使用權(quán)出資,出資后各個(gè)合伙人仍擁有各自的農(nóng)地使用權(quán),因而此種出資不須進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)變更登記;另一種是向合作社和企業(yè)法人出資,農(nóng)地使用權(quán)交由合作社或企業(yè)法人擁有,因而農(nóng)地使用權(quán)主體發(fā)生變更,要進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)變更登記。其三,入股,即農(nóng)地使用權(quán)人將量化為股份的農(nóng)地使用權(quán)用于出資,實(shí)行土地股份合作,從而獲得利益。入股的主體只限于農(nóng)戶,是農(nóng)戶之間的自愿聯(lián)合,入股的方式是從事合作生產(chǎn),即以合作社為主要形式,在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推廣此方式,可以解決大量農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作或外出務(wù)工而無(wú)力耕種的情況,又能把農(nóng)戶手中的股份集中起來(lái)實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。(5)式流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)立法還應(yīng)允許農(nóng)地使用權(quán)人采取其他方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)。如反租倒包、委托轉(zhuǎn)包、還可采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包的合作經(jīng)營(yíng)方式,交付土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由他人托管方式等等。2.農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記及效力農(nóng)地使用權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán),不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示形式是登記,但是對(duì)于登記的效力從世界各國(guó)的立法來(lái)看有兩種立法例,即登記生效主義和登記對(duì)抗主義。登記生效主義是指當(dāng)事人對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)達(dá)成合意,未經(jīng)法定登記,不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力。登記對(duì)抗主義是指農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記具有社會(huì)公信力,即產(chǎn)生對(duì)抗第三人的效果,而非物權(quán)變動(dòng)的必要條件。《農(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定“承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”,這一規(guī)定,是對(duì)作為債權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn),而非物權(quán)法上對(duì)權(quán)利的公示。38條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人。”根據(jù)該條規(guī)定,以互換和轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)采用的是“登記對(duì)抗主義”,即土地權(quán)利變動(dòng)的效力依當(dāng)事人的意思表示而定,只要雙方意思表示一致并達(dá)成協(xié)議,其互換和轉(zhuǎn)讓就發(fā)生法律效力。當(dāng)事人辦理了互換或轉(zhuǎn)讓手續(xù)的,其法律效力可以對(duì)抗第三人。沒(méi)有辦理登記的,則不能對(duì)抗第三人。即轉(zhuǎn)讓或互換的當(dāng)事人,在與第三人發(fā)生債務(wù)糾紛時(shí),不得以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)讓或互換為由對(duì)第三人進(jìn)行抗辨。農(nóng)地使用權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán),其權(quán)利的享有應(yīng)予以登記,農(nóng)戶通過(guò)承包方式取得了農(nóng)地使用權(quán)的,應(yīng)進(jìn)行登記,辦理農(nóng)地使用權(quán)證,“農(nóng)地使用權(quán)自登記之日設(shè)定”。未經(jīng)登記,農(nóng)地使用權(quán)人對(duì)農(nóng)地僅享有債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利,不能產(chǎn)生物權(quán)的效力,即農(nóng)地使用權(quán)的初始登記應(yīng)采登記生效主義;將農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的,由于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可因多種事實(shí)發(fā)生,所以對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是否必須登記以及登記的效力如何應(yīng)視具體情況而定:其一,對(duì)于因繼承取得的農(nóng)地使用權(quán),應(yīng)采取“登記對(duì)抗主義”。因?yàn)槔^承屬于民事法律行為以外的法律事實(shí),只要繼承這一法律事實(shí)發(fā)生,主體就取得農(nóng)地使用權(quán)。只是未經(jīng)登記不得對(duì)已經(jīng)取得的農(nóng)地使用權(quán)處分。其二,對(duì)于因轉(zhuǎn)包、出租等方式取得農(nóng)地使用權(quán)的,因受讓人取得的對(duì)農(nóng)地的使用權(quán)具有債權(quán)性質(zhì),因此不需進(jìn)行登記。其三,以轉(zhuǎn)讓、互換、入股等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)的,因?yàn)橐唤?jīng)流轉(zhuǎn)會(huì)使受讓方獲得物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán),因此也應(yīng)辦理登記,應(yīng)采用登記生效主義,即不登記不能產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的法律效力。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方根據(jù)自愿原則所簽訂的流轉(zhuǎn)合同僅產(chǎn)生債權(quán)的效力,受讓方所取得的使用農(nóng)地的權(quán)利為債權(quán)。雙方可根據(jù)該流轉(zhuǎn)合同,在相對(duì)方侵犯自己合法權(quán)益時(shí)要求其承擔(dān)違約責(zé)任。但經(jīng)過(guò)登記,則受讓方取得的使用農(nóng)地的權(quán)利具有物權(quán)性質(zhì),不僅可以之對(duì)抗流轉(zhuǎn)方的侵害,還可以之對(duì)抗來(lái)自第三人的不法侵害。因此,應(yīng)根據(jù)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不同方式規(guī)定其具有不同的效力。3.關(guān)于流轉(zhuǎn)合同的成立《農(nóng)村土地承包法》第36條規(guī)定,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同”,雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)在合同中約定。筆者認(rèn)為有的權(quán)利應(yīng)在物權(quán)立法中明確規(guī)定,使雙方的權(quán)利義務(wù)法定化。立法應(yīng)明確農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方和受讓方享有如下權(quán)利和負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)。(1)利益使用、制止土地的權(quán)利立法應(yīng)明確農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一方享有流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)、監(jiān)督受讓方使用土地、制止受讓方損害農(nóng)地的權(quán)利;農(nóng)地使用權(quán)人在享有權(quán)利的同時(shí),也負(fù)有相應(yīng)的義務(wù),如交付農(nóng)地、維護(hù)受讓方對(duì)農(nóng)地的使用權(quán)、尊重受讓方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等義務(wù)。(2)護(hù)和合理利用土地、不得損害土地等立法在規(guī)定流轉(zhuǎn)方的權(quán)利義務(wù)的同時(shí),也應(yīng)對(duì)受讓方的權(quán)利義務(wù)予以明確,受讓方享有對(duì)農(nóng)地的占有、使用、收益權(quán),負(fù)有支付農(nóng)地使用費(fèi)的義務(wù)、維護(hù)農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途、保護(hù)和合理利用土地、不得損害土地等義務(wù)。上述關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方享有的權(quán)利和負(fù)有的義務(wù)都是針對(duì)一般情況而言的,在不同的流轉(zhuǎn)方式中,還應(yīng)對(duì)雙方具體的權(quán)利義務(wù)作具體的規(guī)定,如以出租方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)規(guī)定續(xù)租權(quán)(租期屆滿后主張繼續(xù)承租)、優(yōu)先承租權(quán)(租賃合同期滿時(shí)或期滿后一定時(shí)間內(nèi),出租人繼續(xù)出租的,租賃人在同等條件下有優(yōu)先承租的權(quán)利)、減、免租金的請(qǐng)求權(quán)(承租人因不可抗力導(dǎo)致收成減少或者絕收時(shí),有權(quán)請(qǐng)求出租人減、免租金)以及按期繳納租金的義務(wù)、不得轉(zhuǎn)租的義務(wù)等等。(三)承包方關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的民事責(zé)任關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的司法保護(hù)問(wèn)題,《農(nóng)村土地承包法》僅有片面的規(guī)定,規(guī)定發(fā)包方強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的、假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀