禁燒政策執(zhí)行中秸稈綜合利用的困境與對(duì)策

禁燒政策執(zhí)行中秸稈綜合利用的困境與對(duì)策

隨著農(nóng)村工業(yè)化的推進(jìn)、勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、生活方式和能源消耗的改善，以及飼料替代品的使用，以及對(duì)我國各地糧食資源的綜合利用，以及對(duì)作物綜合經(jīng)濟(jì)效益低、產(chǎn)業(yè)化水平低、收入低、發(fā)展緩慢的情況，導(dǎo)致了一些糧食生產(chǎn)區(qū)的季節(jié)性過剩。從自身利益出發(fā)，禁止燃燒和焚燒稻草。國家和地方政府為提高秸稈綜合利用,把加快推進(jìn)秸稈綜合利用上升為國家行動(dòng),要求建立國家秸稈綜合利用協(xié)調(diào)機(jī)制,力爭(zhēng)2015年秸稈綜合利用率達(dá)到80%。(1)本文根據(jù)對(duì)安徽省小麥主產(chǎn)區(qū)三個(gè)縣的調(diào)查,結(jié)合秸稈禁燒政策執(zhí)行和秸稈回收的經(jīng)濟(jì)分析,說明當(dāng)前地方政府秸稈政策“失靈”的原因,并提出相關(guān)建議。一、秸稈焚燒行為對(duì)秸稈焚燒治理的研究早期的研究主要集中在秸稈綜合利用和技術(shù)創(chuàng)新來解決秸稈焚燒研究,廉榮指出要向農(nóng)民大力宣傳、推廣、示范秸稈直接還田、堆漚還田和過腹還田等作物秸稈轉(zhuǎn)化新技術(shù)。陳新鋒認(rèn)為治理焚燒秸稈的根本是建立以秸稈綜合利用技術(shù)創(chuàng)新為核心秸稈利用機(jī)制,通過技術(shù)創(chuàng)新提高秸稈利用效率和經(jīng)濟(jì)效益,并提出從化工、飼料、肥料三個(gè)方向推動(dòng)秸稈利用新技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展。潘涌璋認(rèn)為解決焚燒問題就是鼓勵(lì)新技術(shù)的開發(fā)和利用以促進(jìn)農(nóng)民利用秸稈。一些學(xué)者提出應(yīng)該通過政府管理解決秸稈焚燒這種生產(chǎn)外部不經(jīng)濟(jì)行為,但實(shí)施效果差強(qiáng)人意,李振宇、黃少安認(rèn)為目前的禁燒制度失靈,表現(xiàn)在政府投入大量的執(zhí)法成本的同時(shí)農(nóng)民繼續(xù)實(shí)施秸稈焚燒行為。潘涌璋認(rèn)為現(xiàn)行禁燒制度成本高、執(zhí)行難度大,而農(nóng)民會(huì)利用執(zhí)行過程中的困難來實(shí)施焚燒行為。張琳由于秸稈利用的技術(shù)不夠成熟導(dǎo)致秸稈利用的經(jīng)濟(jì)效益低,農(nóng)民使用技術(shù)反而虧損,導(dǎo)致即使有懲罰的情況下農(nóng)民也逃避使用,同時(shí)他認(rèn)為行政手段管制秸稈焚燒行為,只能短期內(nèi)約束其具體行為卻并沒有解決農(nóng)民的根本利益需求。面對(duì)政府管制的失效,很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析秸稈焚燒行為。學(xué)者李振宇、黃少安認(rèn)為農(nóng)民作為理性的經(jīng)濟(jì)人,在選擇具體行為方式時(shí),必然是以私人成本最小化作為最優(yōu)選擇,而不考慮社會(huì)成本。目前的禁燒制度造成農(nóng)民處理秸稈成本上升,對(duì)政府和農(nóng)民來說都是無效率的。陳新鋒、潘涌璋等學(xué)者認(rèn)為焚燒秸稈行為具有外部不經(jīng)濟(jì)性,農(nóng)民通過焚燒秸稈使成本外溢而不用承擔(dān)環(huán)境污染的責(zé)任,禁止農(nóng)民焚燒秸稈就相當(dāng)于阻止農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁成本,要求農(nóng)民承擔(dān)處理秸稈的成本,必然遭到農(nóng)民的抵觸。馬驥以開封縣杜良鄉(xiāng)為例,以數(shù)據(jù)比較詳細(xì)列出了各種秸稈利用方式的成本與收益,發(fā)現(xiàn)效益高的利用方式存在著資金、機(jī)械、市場(chǎng)、技術(shù)和時(shí)間五個(gè)方面的約束,這是限制秸稈綜合利用的主要原因。王典典、牛剛分析秸稈焚燒中農(nóng)民、企業(yè)和政府三者的行為,從公共利益最大化的角度建議優(yōu)化三者形成的“僵化”關(guān)系。二、從政府、農(nóng)民和公司的角色來看，實(shí)施“不燒稻草”政策的困難1.對(duì)秸稈焚燒者的處罰力度較低從2001年至2012年國家農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部門出臺(tái)“環(huán)發(fā)”或“環(huán)辦”等文件8份,政策出臺(tái)密集且日益加壓,然而執(zhí)行效果差強(qiáng)人意,究其原因:(1)執(zhí)法難度大且法不責(zé)眾。政策執(zhí)行中監(jiān)管難度甚大,農(nóng)民都在想方設(shè)法逃避禁燒秸稈命令的約束,為了規(guī)避罰款采取夜間防火,當(dāng)執(zhí)法人員到達(dá)時(shí),只見火海不見人影。而且在執(zhí)法過程中往往由于違法對(duì)象多而法不責(zé)眾的現(xiàn)象。(2)懲罰力度小且行政成本高?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谖迨邨l規(guī)定,違反規(guī)定露天焚燒秸稈的將由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為;情節(jié)嚴(yán)重的,可以處二百元以下罰款,處罰力度低,不足以對(duì)秸稈焚燒者產(chǎn)生足夠威懾力。禁燒期間,地方政府實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制,大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員拋開本職工作,被派到農(nóng)村田地蹲點(diǎn),日夜看守;中央政府相關(guān)部門利用衛(wèi)星遙感技術(shù),對(duì)秸稈焚燒實(shí)施監(jiān)測(cè),耗費(fèi)了大量的人財(cái)物,產(chǎn)生巨大的行政成本。(3)責(zé)任部門多管理復(fù)雜,基層政府人員執(zhí)法權(quán)力缺失并缺乏協(xié)調(diào)。在禁燒秸稈的責(zé)任分擔(dān)上,農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)作物收割指導(dǎo)和綜合利用,消防部門負(fù)責(zé)事后滅火,環(huán)保部門負(fù)責(zé)禁燒,政出多門,管理混亂?；鶎诱藛T責(zé)任大但執(zhí)法權(quán)力小且人員編制有限,發(fā)生突發(fā)事件時(shí)需請(qǐng)示上級(jí)部門,當(dāng)事件牽涉到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣市時(shí),又需請(qǐng)示上級(jí)部門協(xié)調(diào),導(dǎo)致基層政府人員管不了或不敢管。(4)政府對(duì)秸稈回收的缺乏整體規(guī)劃。政府在限制秸稈焚燒的同時(shí),沒有對(duì)秸稈的回收的打捆、運(yùn)輸和倉儲(chǔ)進(jìn)行有效的管理和指導(dǎo),造成秸稈回收工作難度大,隱患大。作者調(diào)查A省H市發(fā)現(xiàn),若全市全部實(shí)施機(jī)械回收秸稈麥草,按照每臺(tái)打捆機(jī)每天作業(yè)15小時(shí),每小時(shí)8畝的工作效率,15天內(nèi)完成228萬畝小麥秸稈的回收任務(wù),最低需要1300臺(tái)專業(yè)打捆機(jī),然而去除現(xiàn)有存量,仍有1200余臺(tái)的需求缺口,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足秸稈搶收的需要。即使全部打捆,按照小麥谷草比1:1.2計(jì)算,可收集量按76%的比例計(jì)算,全市待回收的小麥秸稈約為106.4萬噸,體量大、數(shù)量多、管控難,儲(chǔ)存起來十分困難,造成大量秸稈無序堆放在田邊、溝邊、路邊、村邊,不僅影響市容村貌,而且容易造成火災(zāi)隱患。調(diào)查結(jié)果顯示,農(nóng)民缺少秸稈回收的信息,缺少農(nóng)時(shí)秸稈及時(shí)回收的打捆和運(yùn)輸機(jī)械,缺乏秸稈運(yùn)輸和倉儲(chǔ)等技術(shù)幫助。2.農(nóng)民自主回收意愿不強(qiáng)(1)人工勞動(dòng)強(qiáng)度大且機(jī)會(huì)成本高,農(nóng)民回收意愿不強(qiáng)。小麥?zhǔn)崭詈蠼斩挾潭?回收難裝運(yùn)難,習(xí)慣機(jī)械化耕作的農(nóng)戶勞動(dòng)強(qiáng)度較大。大部分青壯年勞力外出務(wù)工,缺乏回收能力,部分返鄉(xiāng)創(chuàng)收的青壯年勞動(dòng)力認(rèn)為回收秸稈費(fèi)時(shí)費(fèi)力,得不償失,不僅額外增加了家庭支出,而且影響了外出務(wù)工收入,自主回收的意愿明顯不足。(2)農(nóng)民缺乏科學(xué)利用秸稈的指導(dǎo)和能力。從利己人角度,農(nóng)民認(rèn)為在自家地里焚燒自己的秸稈,即省時(shí)省力省錢又相當(dāng)于在地里施肥了,而不會(huì)考慮對(duì)他人危害和空氣污染。大部分農(nóng)民都知道秸稈可以轉(zhuǎn)化為沼氣,然而在農(nóng)村留守的老人和小孩既無能力也沒有資金建造沼氣池,為在極短的時(shí)間內(nèi)完成收種,焚燒無疑是最佳選擇。(3)農(nóng)民質(zhì)疑政策的合法性和合理性。強(qiáng)制性處罰是秸稈焚燒治理的主要方式之一,且成為基層人員收入的來源之一,這使其受到廣泛的譴責(zé),并且其執(zhí)法行為的合法性受到質(zhì)疑。政策治理方式一直是上面制定下面執(zhí)行,很少考慮被執(zhí)行對(duì)象農(nóng)民的感受,政策利益的最大相關(guān)者被拒絕在政策制定和政策執(zhí)行的過程中,而且農(nóng)民焚燒秸稈的范圍大部分并不在現(xiàn)行的《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律法規(guī)限制的禁止秸稈燃燒的范圍內(nèi),那么政策的合理性和合法性就會(huì)被大大削弱。3.政府治理機(jī)制的長期缺失秸稈相關(guān)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢,利潤空間增幅較小,整個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)投資者的吸引力有限,完全靠市場(chǎng)機(jī)制不具有可行性。當(dāng)前秸稈回收企業(yè)少且多位于城鎮(zhèn),運(yùn)輸成本高是回收秸稈的制約因素,政策中沒有規(guī)定企業(yè)回收秸稈的責(zé)任,企業(yè)自然不愿意承擔(dān)高昂的運(yùn)輸成本而去田間回收秸稈,農(nóng)民把秸稈運(yùn)輸?shù)交厥掌髽I(yè)不僅不能掙錢反而賠錢,于是就處于秸稈在地里無人回收的局面。通過以上分析可以看出,我國秸稈焚燒治理政策仍然是傳統(tǒng)的“命令控制型”,其結(jié)果是行政成本高、基層工作人員意見大、老百姓不買賬,最終導(dǎo)致“禁而不止”。秸稈焚燒是一種“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象,同時(shí)政府治理也是長期無效,原因在于:一是政府過于依賴簡單粗暴的行政手段,以“堵”為主;二是忽略了經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)化方式,市場(chǎng)對(duì)資源配置的具有基礎(chǔ)性作用,建立長效管理機(jī)制,促進(jìn)秸稈的資源化和商品化利用,同時(shí)秸稈焚燒屢禁不止的背后是農(nóng)民“經(jīng)濟(jì)動(dòng)因”。三、對(duì)稻草回收的經(jīng)濟(jì)分析1.秸稈回收的成本2014年6月對(duì)安徽固鎮(zhèn)、濉溪和蒙城三縣的農(nóng)戶進(jìn)行了小麥秸稈回收情況的問卷調(diào)查,發(fā)放問卷100份,回收有效問卷88份,根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行以下分析。(1)秸稈回收成本。農(nóng)機(jī)成本。2014年安徽省禁燒政策要求為便于秸稈還田,小麥?zhǔn)崭盍舨缫_保在12公分以內(nèi),導(dǎo)致收割難度大,每畝收割費(fèi)用平均在68元,比往年多出26元/畝,秸稈打捆平均38元/畝,為秸稈回收每畝增加機(jī)械成本為64元/畝。每畝地可回收小麥秸稈平均在540公斤,所以1噸秸稈回收的機(jī)械成本為118.5元。運(yùn)輸成本。所調(diào)查農(nóng)戶把秸稈運(yùn)輸?shù)浇斩捇厥掌髽I(yè)的平均距離在38公里,每噸每公里運(yùn)費(fèi)平均為2.1元,(2)秸稈每噸運(yùn)費(fèi)79.8元。人工成本。以農(nóng)村勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本作為秸稈回收的人工成本。國家統(tǒng)計(jì)局安徽調(diào)查總隊(duì)的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示,2013年二季度安徽外出農(nóng)民工人均日收入99元,根據(jù)調(diào)查一頓秸稈回收至少需要1.4個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力工作1天,(3)那么一頓秸稈回收的人工成本138.6元。如果僅考慮以上三個(gè)方面秸稈回收費(fèi)用,則每噸秸稈回收總成本為336.9元。但是農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模不同秸稈回收的成本差異較大。(2)秸稈回收的收益。根據(jù)對(duì)國能固鎮(zhèn)生物發(fā)電有限公司、國能蒙城生物發(fā)電有限公司和宿州秸稈發(fā)電廠以及其他一些秸稈回收企業(yè)的調(diào)查,秸稈回收價(jià)格平均300元/噸。(4)再加上政府每畝補(bǔ)貼20元,(5)也就是每噸秸稈補(bǔ)貼37元,則每噸秸稈回收收益為337元。根據(jù)秸稈的成本-收益分析可以看出,即使在沒有勞動(dòng)力、機(jī)械、市場(chǎng)、時(shí)間和技術(shù)等條件約束的情況下,秸稈回收的成本與收益大體相當(dāng),也就說農(nóng)戶在秸稈回收過程中無利可圖。2.農(nóng)戶秸稈焚燒的成本(1)需求供給分析。由于農(nóng)村生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變以及居住條件的改善,農(nóng)戶家庭對(duì)秸稈的需求量大大減少,在當(dāng)前秸稈能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的情況下,秸稈使用企業(yè)利潤空間小,所以對(duì)秸稈需求也比較小。如圖1所示,若能夠增加農(nóng)戶和企業(yè)對(duì)秸稈的需求,就可以使秸稈的需求曲線右移,秸稈價(jià)格上升,增加了農(nóng)戶回收秸稈的積極性。當(dāng)然,秸稈價(jià)格的上升增加了企業(yè)使用秸稈的成本,如圖2所示,假定在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤最大化的均衡條件是P=MC,企業(yè)生產(chǎn)的均衡點(diǎn)在E1,產(chǎn)量為q1,假設(shè)政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí),企業(yè)生產(chǎn)的邊際成本由原來的MC1下降到MC2,企業(yè)利潤最大化的均衡產(chǎn)量由q1擴(kuò)大到q2,政府的補(bǔ)貼政策使企業(yè)自愿而且能夠擴(kuò)大產(chǎn)量。隨著企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,對(duì)秸稈的需求量也會(huì)增加。(2)規(guī)模經(jīng)濟(jì)分析。如圖3所示,規(guī)模經(jīng)濟(jì)表示在生產(chǎn)規(guī)模由小到大的擴(kuò)張過程中,由于專業(yè)化分工、規(guī)模化的倉儲(chǔ)運(yùn)輸和使用效率更高的機(jī)器設(shè)備等,使得生產(chǎn)的單位成本隨產(chǎn)量增加而下降,經(jīng)濟(jì)收益得到提高?？傮w上看農(nóng)戶秸稈回收的成本和收益基本持平,但是不同規(guī)模農(nóng)戶差異性較大,幾畝或者十幾畝的小農(nóng)戶秸稈回收的成本要比幾百畝的大農(nóng)戶秸稈回收成本高得多,大農(nóng)戶在秸稈回收中每噸可以獲利20元~50元,而小農(nóng)戶不但無利可圖甚至虧損。(3)外部性分析。秸稈焚燒顯然是一種生產(chǎn)的負(fù)外部性,即農(nóng)戶的秸稈焚燒行為給社會(huì)上其他成員帶來了危害,但他自己卻并不為此而支付足夠抵償這種危害的成本,即農(nóng)戶秸稈焚燒所付出的私人成本(CP)小于該行為所造成的社會(huì)成本(CS)。假設(shè)農(nóng)戶采取秸稈焚燒行為的私人收益(VP),則CP<VP<CS,那么農(nóng)戶顯然會(huì)采取秸稈焚燒,從社會(huì)的觀點(diǎn)看是不利的,帕累托最優(yōu)狀態(tài)沒有得到實(shí)現(xiàn)。如果想讓農(nóng)戶不采取秸稈焚燒行為,則農(nóng)戶放棄的好處即損失為VP-CP,而社會(huì)上其他成員由此而避免的損失為CS-CP。由于VP-CP<CS-CP,故從社會(huì)其他成員的損失Cs-CP中拿出一部分補(bǔ)償給農(nóng)戶不焚燒秸稈而獲得的好處VP-CP,讓農(nóng)戶放棄秸稈焚燒行為,社會(huì)其他成員的損失會(huì)減少,即每個(gè)人的“福利”增大了。四、控制稻草燃燒的建議1.秸稈焚燒效果對(duì)比強(qiáng)化政策制定過程中農(nóng)民的參與性。政府與農(nóng)民進(jìn)行雙向溝通,緩解對(duì)立情緒,從農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的安全性出發(fā),謀求農(nóng)民的信任和支持;用正常農(nóng)田與秸稈焚燒的農(nóng)田進(jìn)行收成及蟲害程度對(duì)比試驗(yàn),用科學(xué)的方法和數(shù)據(jù)說明秸稈焚燒對(duì)農(nóng)民損害;在基于公平公正、利益兼顧、尊重農(nóng)民勞動(dòng)及維護(hù)生態(tài)平衡等基本道德價(jià)值理念上制定秸稈治理政策。傳統(tǒng)的宣傳重點(diǎn)在懲罰性,例如“誰燒罰誰,燒誰罰誰”,“燒了一畝地,罰你一千元”。宣傳秸稈綜合利用的好處和焚燒的危害,宣傳秸稈利用技術(shù)和市場(chǎng)信息,推動(dòng)生產(chǎn)者采用對(duì)環(huán)境更友好的生產(chǎn)方式,而不是簡單地宣傳秸稈禁燒的政策及懲罰性措施。2.保證農(nóng)業(yè)秸稈還原的及時(shí)溝通與合作農(nóng)忙時(shí)期,政府各行政部門之間應(yīng)主動(dòng)溝通,協(xié)調(diào)好水利、農(nóng)業(yè)、畜牧、環(huán)保和消防等行政工作,同時(shí)還應(yīng)與各種植大戶、農(nóng)村專業(yè)合作社和秸稈收購企業(yè)及時(shí)溝通與合作,以保證農(nóng)戶在勞動(dòng)力缺乏和勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本越來越高的情況下,能有充足的時(shí)間完成作物收割到下茬作物播種的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。例如保證農(nóng)業(yè)機(jī)械的供給,小麥秸稈的打捆機(jī)、旋耕機(jī)缺口較大的情況下,政府應(yīng)增加對(duì)農(nóng)用機(jī)械的補(bǔ)貼力度,使有能力購置農(nóng)用機(jī)械的專業(yè)合作社或農(nóng)戶進(jìn)一步降低機(jī)械購置的成本,增加農(nóng)用季節(jié)的機(jī)械供給;提供秸稈回收的信息,為農(nóng)戶秸稈運(yùn)輸和倉儲(chǔ)提供指導(dǎo)和幫助。3.秸稈還田,設(shè)立農(nóng)業(yè)扶持和信息公示系統(tǒng)在市鎮(zhèn)村巨額行政成本投入下,秸稈焚燒仍是農(nóng)戶的主要選擇,與其投入大量資金去“堵”,不如去“疏”,即把資金用于秸稈綜合利用的補(bǔ)貼。建立秸稈機(jī)械還田示范區(qū),根據(jù)有關(guān)規(guī)定給與購買秸稈還田機(jī)械的農(nóng)戶和企業(yè)政策性補(bǔ)貼,確保秸稈還田的機(jī)械需求,使得還田面積逐年遞增。將符合條件的秸稈綜合利用產(chǎn)品納入節(jié)能、環(huán)境標(biāo)志等產(chǎn)品,一方面給與稅務(wù)減免或補(bǔ)貼,另一方面納入政府采購清單,增加政府需求。對(duì)建立沼氣池或深加工的村鎮(zhèn),可以按照“財(cái)政、集體、農(nóng)民、社會(huì)、市場(chǎng)運(yùn)作”的思路籌措資金。完善秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和燃料化扶持政策,加大各級(jí)政府及相關(guān)部門資金支持力度,同時(shí)積極引導(dǎo)社會(huì)力量和資金投入,進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,建立多渠道、多層次、多方位的融資機(jī)制。4.農(nóng)業(yè)秸稈再壓縮技術(shù)秸稈處理技術(shù)推廣和使用是秸稈綜合治理的根本,政府應(yīng)與農(nóng)民專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)業(yè)合作社推廣秸稈使用技術(shù),也可以通過“三支一扶”大學(xué)生志愿者與大學(xué)生村官進(jìn)行宣傳及相關(guān)秸稈使用技術(shù)培訓(xùn)。對(duì)秸稈采用機(jī)械翻壓直接還田技術(shù);秸稈機(jī)械直接切碎,使用塑料袋等真空貯存,保持秸稈作為飼料的新鮮性,同時(shí)秸稈過腹后的糞便用于農(nóng)田糞肥使用保證了生態(tài)農(nóng)業(yè)良性循環(huán);以農(nóng)作物秸桿為原料,利用“生物反應(yīng)堆技術(shù)”生成的CO2提高蔬菜溫室溫度;通過畜禽糞便和腐解劑進(jìn)行腐熟,