清末新政與農(nóng)民暴力沖突

清末新政與農(nóng)民暴力沖突

在清朝統(tǒng)治的最后10年，清政府通過了新協(xié)議，并在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、法律、教育等領(lǐng)域進(jìn)行了重大的封建改革。新政措施中包括了改革官制、設(shè)立議會、仿行立憲、興辦實業(yè)、增開商埠、編練新軍、廢除科舉、開設(shè)新式學(xué)堂,等等。這些改革措施對傳統(tǒng)制度予以很大的否定,在本質(zhì)上具有進(jìn)步意義,將引導(dǎo)20世紀(jì)初中國社會發(fā)生重大變革,從而促進(jìn)中國傳統(tǒng)社會向近代社會轉(zhuǎn)變。然而,清政府在舉辦新政時,面臨著重大的財政危機,同時為了籌措實施新政各項措施的費用,清政府在有關(guān)民生問題的經(jīng)濟(jì)政策上進(jìn)行惡性操作,導(dǎo)致了社會沖突的激烈發(fā)生,從而使原本對歷史發(fā)展有著重大推進(jìn)作用的社會改革,很快就失去廣泛的社會基礎(chǔ),轉(zhuǎn)變?yōu)橐粓霾龥坝康姆辞甯锩Ｐ抡菩谐跗?清政府的財政危機主要集中在龐大的對外賠款和軍費開支方面,這兩項開支占到當(dāng)時朝廷財政收入半數(shù)以上。從鴉片戰(zhàn)爭到庚子賠款前,國際條約規(guī)定的中國對外國的賠款共有11筆,合計2.76億元。在1894年前的對外國賠款,除個別款項外,清政府尚有能力到期支付。甲午戰(zhàn)爭后簽訂的《馬關(guān)條約》中所包括的賠款和“贖遼款”2.3億兩,已經(jīng)完全超出了清政府的財力,只得通過向外國政府借債來支付賠款,其中最主要的是“俄法借款”、“英德借款”、“英德續(xù)借款”三筆大外債。八國聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭后簽訂的《辛丑條約》中規(guī)定清政府被迫承擔(dān)空前巨額的戰(zhàn)爭賠款,即“庚子賠款”,總額為關(guān)平銀4.5億兩,年息4厘,分39年清償,本息合計為982238150兩(庚子賠款直到清政府滅亡后的1917年,才部分停止支付)。為了支付這些強加于中國的戰(zhàn)爭賠款,清政府不斷地舉借外債,形成了新政時期巨大財政支出。根據(jù)徐義生的統(tǒng)計,1894-1911年間,清政府向外國舉債共計112筆,借款總額為庫平銀12億余兩,實收6.6億余兩①1。從1901年到1911年,清政府每年舉借外債折合銀元為37693萬元,扣除各種借款折扣外,平均每年借款收入約為3426.64萬元;另一方面,同期清政府用于償還外債(包括償還前期所借外債)的支出約為84024萬元,平均每年用于償還外債本息的支出高達(dá)7638.55萬元,扣除外債收入后的凈支出達(dá)4211.9萬元②2。這個數(shù)字約合庫平銀3000余萬兩,相當(dāng)于清政府新政期間每年財政收入的1/4以上。另外需要指出的是,這一時期清政府用于償還外債的支出中并不包括庚子賠款支出。根據(jù)《辛丑條約》的規(guī)定,庚子賠款是以列強控制下的關(guān)稅和鹽稅作償付擔(dān)保,連本帶息計算好以后,由朝廷分?jǐn)偨o各省,從地方財政中支付。其中江蘇每年分?jǐn)?97.25萬兩,是分?jǐn)傎r款額最高的省份;貴州分?jǐn)傎r款最低,每年也有20萬兩,19省合計每年分?jǐn)傆糜谥Ц陡淤r款總額高達(dá)2298.05萬兩③3。這項支出并沒有列入朝廷財政開支中,如果加上庚子賠款的支出,清政府用于支付外債和賠款的數(shù)目占財政收入的比重就更大了。根據(jù)吳承明的統(tǒng)計,清末10年新政時期,政府外債壓力始終沒有得到緩解。直到清政府倒臺時,所欠外債結(jié)余(不包括庚子賠款)還高達(dá)3.88億兩,比1902年時反增加了1億余兩,如果將庚子賠款包括在內(nèi),外債總額竟高達(dá)13億余兩,相當(dāng)于新政頒行初期每年財政歲入的10倍多。由此可見,外債始終是新政時期清政府財政上的重大壓力,盡管用各種搜羅辦法來償付,由于仍在不斷舉債,歷年結(jié)欠外債基本上維持原來的狀況。有關(guān)清政府外債結(jié)欠大致情況如下:新政的另一個重要內(nèi)容是軍事體制改革。清政府原有軍隊裝備陳舊,建制混亂,訓(xùn)練方法落后,戰(zhàn)斗力衰弱,無論是抵御外侮還是平息內(nèi)亂,均“已不堪用”。新政時期清政府進(jìn)行了重大的軍事體制改革,對軍隊的兵役制度、軍官培養(yǎng)、選拔措施、戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練方法、武器裝備和后勤補給等方面進(jìn)行了全面改革,逐步建立起裝備、訓(xùn)練、建制、戰(zhàn)斗力等各方面都遠(yuǎn)勝于滿清原有軍隊的新軍,朝廷原計劃在全國設(shè)立新軍36鎮(zhèn),因為編練新軍開支浩大,清政府無力承擔(dān),只能在天津小站先設(shè)立6鎮(zhèn),單是北洋6鎮(zhèn)一年的軍餉就達(dá)到900多萬兩?！叭绻鶕?jù)36鎮(zhèn)的編練計劃估算,每年需要花費5400萬兩以上,編練計劃只能大打折扣?！雹?軍事體制改革的推進(jìn),使得朝廷每年用于軍費的支出迅速增加。在新政開辦的10年間,朝廷軍費支出凈增長200%以上,由1901年的4000多萬兩,到1911年增至1.37億兩,占當(dāng)年政府財政收入的45%。新政舉辦中的其他各項措施也無不需要投入巨資,隨著新政的不斷推行,朝廷各項開支也不斷增加。以新政達(dá)到高潮的宣統(tǒng)三年(1911)為例,當(dāng)年陸軍費用為12684萬余兩,其中新軍(總計練成20鎮(zhèn))軍費8000余萬兩。海軍水師軍費1050余萬兩。新、舊軍隊的軍費總計達(dá)到1.37億兩,較之甲午戰(zhàn)爭前每年約4000萬兩軍費相比,朝廷該項支出凈增加了的2倍多①5。另外,學(xué)部費用和各省教育經(jīng)費338萬兩,民政部費用(包括各省民政、禁煙公所、典禮經(jīng)費)502萬兩②6。其他新政舉措,如派員出國考察、戶口調(diào)查、工商調(diào)查、設(shè)立警察、自治公所等等,“無事不需款,新法新器日多,非巨款不能集事”③7。所謂“新政層出,在在需款”,清政府用于新政的費用不得不逐年增加。盡管清政府通過各項經(jīng)濟(jì)措施,清末最后10年的財政收入逐年都有所增加,但是不僅無法彌補不斷擴(kuò)大的財政虧空,而且政府歷年的財政赤字越來越大。1908年歲入24191萬兩,支出24490萬兩,收支大抵平衡④8;1909年歲入26321萬余兩,較上年增加2000余萬兩,然而當(dāng)年財政支出達(dá)26987萬兩,虧空了666萬余兩;1910年財政收入為29000余萬兩,又比上年增加近3000萬兩,同年財政支出也上升到35000余萬兩,虧空額反而增加到6000萬余兩;1911年由于清政府崩潰而沒有年終的統(tǒng)計,但根據(jù)度支部的預(yù)算來看,當(dāng)年預(yù)算財政收入為29696萬余兩,支出為37635萬余兩,預(yù)算財政赤字已達(dá)到8000萬余兩⑤9。朝廷也意識到,在“庫存一空如洗”的狀況下,“如不設(shè)法經(jīng)營,大局日危,上下交困,后患何堪設(shè)想”⑥10。因此,清末新政期間,清政府必然寄希望于通過在經(jīng)濟(jì)政策上的有所作為,增加朝廷的收入,以應(yīng)對日益嚴(yán)重的財政危機。新政時期的經(jīng)濟(jì)政策,總體上延續(xù)了戊戌變法時期提出的“以籌餉練兵為急務(wù),以恤商惠工為本源”的目標(biāo),在具體實施內(nèi)容上則有了進(jìn)一步的擴(kuò)展。具體來講,主要是通過制訂經(jīng)濟(jì)法規(guī)、獎勵章程和改變政府職能,來改造和擴(kuò)大原有的國家資本,同時倡導(dǎo)和扶持民間資本的發(fā)展,以加快開辦鐵路、礦業(yè)等“要政”來改善政府財政情況,并在自開商埠擴(kuò)大中外通商和利用外資方面加快了步伐。這些經(jīng)濟(jì)政策在很大程度上促進(jìn)了當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)向近代經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化,通過立法程序?qū)⒔?jīng)濟(jì)活動納入到了法制軌道,符合歷史發(fā)展的潮流。但是,由于這些經(jīng)濟(jì)措施本身存在著不同程度的缺陷,加上列強對中國的侵略政策和清政府本身的政治腐敗,對政策的落實產(chǎn)生了極大的阻力,使這些政策的實際效果與設(shè)想目標(biāo)相距甚遠(yuǎn),而且在近期內(nèi)還不足以對清政府迫在眉睫的財政危機有明顯的緩解作用。因此,清政府在經(jīng)濟(jì)措施上加劇了惡性操作,沿用傳統(tǒng)的增加苛捐雜稅和通貨膨脹等方法,來彌補日趨嚴(yán)重的財政虧空。清政府的斂財措施于實施之初就帶有雙重使命?！坝谫r款之外,務(wù)必?；I鉅款,以備舉行諸要政”,籌“賠償之款”,是為了“紓目前之禍難”,而籌“自強之款”,則是為了“救他日之淪胥”⑦11。在具體實施中,清政府把賠款和籌辦新政的費用向各地攤派,嚴(yán)旨各地方政府“就地設(shè)法”,無論何種方法,“茍能搜羅巨款,無不立見施行”⑧12,在“以地方之款辦地方之事”⑨13的名義下,新政的費用明顯地加重了農(nóng)村的負(fù)擔(dān),阻礙了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的近代化步伐。清政府的財政收入主要依靠田賦、鹽稅、茶稅、厘金和關(guān)稅。為了支付新政用款和戰(zhàn)爭賠款,清政府允許各省自由籌款。新政諸多措施的引進(jìn)給各地方政府的財政量入為出委實造成了不小的困難,為解決教育、地方自治、巡警等新政開支,各省不得不考慮實行新的稅收文法。首先是田賦的增加,然后是各種名目的苛捐雜稅接踵而至,各地先后掀起了一輪向民間增捐加稅的浪潮。在各級政府的惡性操作下,新政落實到民間,民眾的直接感覺乃是越來越重的捐稅負(fù)擔(dān)。當(dāng)時各地籌款手段主要包括以下3種:一是增加正稅名下的各種附加稅。當(dāng)時各級官吏在“永不加賦”的祖制下,不敢公然增加田賦,但一到急需用款之時,他們無不挖空心思,征收田賦名下的各種附加,使農(nóng)民雖無加賦之名,卻有加賦之實,結(jié)果導(dǎo)致田賦正額不變,各種名目的附加稅則層出不窮。新政初期,朝廷曾諭示各省,“練兵籌餉,以地丁錢糧為大宗,……按里計畝,按畝計賦,令每畝完錢二百文”,后來又將地丁錢糧每兩加收二百文①14。據(jù)時人記載:“雖有永不加賦之祖訓(xùn),而官吏相沿,巧立名目,,十年以來,田賦之暗與舊者,已不啻二三倍”②15。各省田賦附加有警捐、學(xué)捐、鐵路捐、丁漕加捐、賠款加捐、規(guī)復(fù)差錢等名目。根據(jù)田賦、漕糧和地產(chǎn)、房產(chǎn)契稅的附加稅在新政期間都有大幅度的增加,并逐漸超出原來稅種的正額。類似這樣于正稅外加征附加稅,或?qū)⒁蛐抡黾拥亩惙N歸入田賦的做法,不僅僅只是上述部分地區(qū),在各地都是很普遍的現(xiàn)象,只是加征的數(shù)量略有所差異。據(jù)1903年戶部奏報,該年地丁等各項合計征收實數(shù)為3700萬兩(庚子前約3000萬兩);1909年各省田賦實收4396萬兩;1911年預(yù)算中這項收入數(shù)提高到了5000萬兩,比庚子前增加了2/3③16。新政推行時期全國僅由朝廷明確為分?jǐn)偢淤r款而增加田賦的省份共有12個。除田賦加征外,新政時期的鹽稅、厘金也分別有較大的加征,全國的鹽稅收入由1900年的2400萬兩增加到1911年的4000萬兩①17,鹽稅增加直接導(dǎo)致各地鹽價普遍上漲。厘金收入由1902年的1600萬兩增加到1908年的2100余萬兩②18。鹽稅和厘金征收總額的增加,主要都是通過提高稅率或各地關(guān)卡以加征“籌防捐”、“儲備公款”等名目強行加征的。二是增加對民間日常生活用品的亂設(shè)捐稅。清末各省乃至各州縣都紛紛“藉辦地方新政,遇事加抽”,各種巧立名目的捐項也由此洶涌而出。從1901年起各地陸續(xù)增添了許多新稅目,如鋪稅、肉稅、糖稅、酒稅、房稅、煤稅等,連農(nóng)村日常生活中的普通商品也統(tǒng)統(tǒng)被加征各種雜捐,“一雞一鴨,一魚一蝦,凡肩挑背負(fù)和尋常飲食之物,莫不有捐”,且“各種苛捐雜稅,省省不同,府府不同,縣縣不同,名目不下數(shù)十種之多”③19。在四川未辦新政之前,普通民眾僅有正供雜糧而已,舉辦新政以后,雜捐紛紛涌現(xiàn)。趙爾巽督川后更是挖空心思,“向無者新設(shè),有者重加,加至四五倍至十倍不止”④20。造成全省物價飛漲,民眾生活受到巨大影響。直隸地方因新政繁興,“雜捐雜稅添益無窮,所有房捐也,鋪捐也,車捐也,船捐也,魚捐也,肉捐也,果品捐也,菜蔬捐也,煙酒捐也,碼頭捐也,河工捐也,而納過木稅之棺材,又有捐也,凡世之所有人之需,甚至草芥糞土亦莫不有捐也,肩擔(dān)者有捐,背負(fù)者有捐,至手提者亦更有捐”⑤21。并且經(jīng)常有地方官借辦新政為名,“乘便弄權(quán),苛細(xì)雜捐,任意抽收,并不稟官核辦”⑥22。各項苛捐雜稅每稅種收取的數(shù)量雖不及正稅之多,但是其每年歲入總額卻是非常驚人的。1911年清政府對這類雜稅的預(yù)算收入就有2616萬兩之多,與庚子事變前政府地丁銀2800萬兩的正額已相差無幾。三是各省官吏向地方任意攤派和加征。各省除增捐加稅外,常常向下屬州縣攤派和加征,各州縣也如法炮制,向各鄉(xiāng)各村攤派,層層加碼,民眾苦不堪言。如1906年河南永寧縣知縣因擴(kuò)充學(xué)舍,經(jīng)費不足,竟然不向上稟明就私自“派各里攤捐錢一千余文,勒限繳清,以致輿情不服”⑦23。又如山西高平縣,辦理紳富捐輸,乃將本該紳富繳納的款項“按里攤派于畝捐之上”,規(guī)定上里派錢35萬,中里派錢25萬,下里派錢15萬,“畝捐之外,后派此款,小民力薄,遂起了怨聲”⑧23。又如鹽價,各省鹽價每斤上漲幾十文,“而奏章僅加四文”,其余的都落入了地方官吏的腰包。清末吏治腐敗對加重民間負(fù)擔(dān)、擾亂民生起著推波助瀾的作用,朝廷稅收措施的負(fù)面影響在這些貪官污吏的操作下被不斷放大?？傊?“新政愈多,靡費愈重;籌款愈繁,民生愈蹙”⑨24。各級官吏和地方士紳通過放大農(nóng)民負(fù)擔(dān)獲得了極大的好處,他們廁身新政,借官持勢,假公濟(jì)私,只知侵吞,不知民生,只知掠民,不知恤貧?？辆桦s稅泛濫的結(jié)果是民生凋敝,市場蕭條,民眾視新政如虎,他們直觀地感覺到,“以前不辦新政,百姓尚可安身,今辦自治巡警學(xué)堂,無一不在百姓身上設(shè)法”⑩25。清末四川省邛州一位士人作詩曰:“新政紛紛次第興,國民擔(dān)任力難勝,諮來議去皆籌款,但見捐輸日日增?！?6可見民間已經(jīng)普遍將新政認(rèn)同為苛捐雜稅的代名詞了。新政時期清政府還通過大量開鑄銅元,發(fā)行不兌現(xiàn)官鈔等手段,加速通貨膨脹,以此來掠取民間財富,達(dá)到增加政府財政收入目的。1904年山東首先試鑄銅元,獲利豐厚,第二年朝廷飭令各地仿效,先后在直隸、湖北、湖南等12省開設(shè)了16個銅元局,僅1904-1908年間,各省鑄造銅元已超過124億枚,加上私鑄,總數(shù)不下140億枚①27。朝廷通過開鑄銅元,加強對民間的經(jīng)濟(jì)搜括而增加了政府的收入,新政期間僅湖南銅元局就為地方財政提供了400萬兩的收入,湖北銅元局僅在1908年就為本省財政提供了72.5萬兩的純利潤②28。同時,清政府還大量印發(fā)不兌現(xiàn)的官鈔,僅上海一地,1907-1909年發(fā)行的官鈔就有3000萬兩之多③29。銅幣、官鈔的泛濫,使清末本來就十分突出的“銀貴錢賤”的矛盾更加惡化,銀元與銅元、銀兩與制錢的比價不斷升。銅元最初流通時,約70-80枚銅元可以兌換1枚銀元,1908年則180枚銅元才能兌換,制錢與銀兩的兌換率也出現(xiàn)大幅攀升。銅元和制錢的貶值加速了當(dāng)時的通貨膨脹,降低了普通民眾的實際生活水平。如江蘇無錫縣1902-1906年間,“鄉(xiāng)閭?cè)赵轮?所費已昂一倍”,致使“富饒者力可自給,中資之戶無不節(jié)衣縮食,蹙額相對,至貧窮傭力之人,懦者流離失所,強者去為盜賊”④30。由于銀貴錢賤和通貨膨脹,一名體力傭工每天維持生活的費用,1902年約80文左右,到1911年時已上升到200文以上。所以,生活在社會下層的寒門小戶受到的傷害最嚴(yán)重。三農(nóng)民賦能、減稅,減貧,毀學(xué)新政時期清政府向民間轉(zhuǎn)嫁財政危機,以橫征暴斂的方式籌集舉辦新政的經(jīng)費,經(jīng)濟(jì)措施上的惡性操作必然導(dǎo)致民怨沸騰,引發(fā)官府與民眾之間的直接沖突,各種抗捐抗稅的斗爭此起彼伏,造成當(dāng)時社會環(huán)境的劇烈動蕩。民眾的抗稅反暴斗爭在封建時代本屬尋常,各個朝代屢有發(fā)生,但新政時期群眾的抗捐稅斗爭次數(shù)之多,波及范圍之廣卻是歷史上較為罕見的。10年內(nèi)各地發(fā)生的抗捐稅斗爭有數(shù)百起之多,其中大多數(shù)的民眾斗爭是由地方政府強行征收新設(shè)的捐稅直接引起的,有關(guān)這方面情況的史料幾乎不勝枚舉。如山東萊陽農(nóng)民騷亂,“發(fā)源于地方自治之苛捐”。該縣自辦新政以來,新增各種捐稅十余種。據(jù)史料記載:“萊陽地方自治征收費用:民間種麻,畝稅大錢五千文;花生之地,畝稅四千文;沙參之地,畝稅三千文;瓜芋蔬菜之地,以是為差;田稅固所謂附加稅也,乃視國家之正稅固已十?dāng)?shù)倍之。又復(fù)有間架之稅、人頭之稅、牛馬牲畜之稅,數(shù)目繁重,令人駭絕。”⑤31全縣農(nóng)民承擔(dān)的正雜各款一年內(nèi)增加數(shù)倍,于是引發(fā)規(guī)模浩大的農(nóng)民抗捐稅斗爭,參與民眾三四萬人,農(nóng)民圍攻縣城,與十多營清兵武力對抗⑥32。又如河北“密縣知縣徐某,……今因開辦地方籌辦處,議添畝捐錢一百二十文,出諭催繳,大滋鄉(xiāng)民之怒,……糾集一千七百余人,一擁入城,擁至縣署,……將大堂大門全行拆毀”⑦33。直隸永平府遷安縣因調(diào)查戶口向農(nóng)民“索取供應(yīng),又以攤派自治經(jīng)費為名,勒令村民按牲畜若干頭……各村民因群起反抗”⑧30。河南葉縣因辦地方自治而增加捐稅,引發(fā)萬余人參與抗捐,民眾進(jìn)城示威,要求停辦自治、免除加稅。開辦新式學(xué)堂是新政時期對傳統(tǒng)教育方式和制度改革的一項重要內(nèi)容,縣屬地方學(xué)堂所需費用往往直接從民間征收,或由會田、公產(chǎn)改充經(jīng)費,或加抽學(xué)捐,由此引發(fā)鄉(xiāng)民的仇學(xué)情緒,轉(zhuǎn)而爆發(fā)激烈的毀學(xué)風(fēng)潮,前后延續(xù)數(shù)年,波及的范圍相當(dāng)廣泛。如1909年浙江嵊縣北鄉(xiāng)因為庵產(chǎn)若干畝被“撥充城中大同學(xué)校常年經(jīng)費”,“王姓族人突聚數(shù)百人,各帶器械,屯聚城外,聲言欲拆毀學(xué)堂”⑨33。同年,江蘇、浙江、四川、江西、廣東等地都連續(xù)發(fā)生毀學(xué)事件。據(jù)王樹槐統(tǒng)計,1910年正月到1911年2月,僅江蘇省各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共搗毀學(xué)校50余所,自治公所18個①34。憤怒的農(nóng)民沖進(jìn)學(xué)校,毀壞教學(xué)設(shè)施,毆打教員、甚至放火焚燒校舍,對清政府推行的新政中具有很大進(jìn)步意義的傳播新學(xué)活動造成嚴(yán)重的破壞。新政進(jìn)入預(yù)備立憲階段,清政府在全國開展戶口調(diào)查作為立憲的準(zhǔn)備工作。在調(diào)查時對被調(diào)查者“每名索費二十文”,警察和調(diào)查人員在調(diào)查過程中又對鄉(xiāng)民任意額外索取,使民間對戶口調(diào)查普遍不滿,更有傳言調(diào)查戶口是政府為抽取丁稅和加征人頭捐而為,更引起農(nóng)民對戶口調(diào)查的敵意。引發(fā)了涉及全國10多個省的反戶口調(diào)查風(fēng)潮。1909年6月,江西安義、新昌、于都等十余個州縣首先發(fā)生反戶口調(diào)查農(nóng)村騷亂,皆起因于傳言此次戶口調(diào)查實為抽取丁稅之預(yù)備,引起民情激憤,群起反抗,農(nóng)民摧毀調(diào)查處,毆打調(diào)查吏員。一縣騷動,各縣響應(yīng)。1910年2月,江蘇的宜興、吳縣、鹽城、泰州、泰興、震澤等地也相繼發(fā)生反戶口調(diào)查,“計八府三直隸州以滋事聞?wù)?幾居其半”。從1909年到1911年,直接起因于反戶口調(diào)查的農(nóng)民騷亂,涉及了全國15個省份,農(nóng)民反戶口調(diào)查之激烈和失控,到了令人觸目驚心的程度。四新政改革對中國社會的影響清末的外患內(nèi)憂日趨嚴(yán)重,民族危機、社會危機和政治危機都空前加劇,對傳統(tǒng)制度進(jìn)行改革已是刻不容緩。正如梁啟超所說:“比年外患日益劇,內(nèi)腐日益甚,民智程度亦漸增進(jìn),浸潤于達(dá)哲之理想,逼迫于世界之大勢,于是咸知非變革不足以救中國?！雹?5在這種形勢下,1901年1月,慈禧在亡命西安途中匆匆下詔,提出切實整頓一切政事,要求各級官員“各就現(xiàn)在情弊,參酌中西政治。舉凡朝章國政、吏治民生、學(xué)校科舉、軍制財政,當(dāng)因當(dāng)革,當(dāng)省當(dāng)并……各舉所知,各抒所見,或取諸人,或取諸己,如何而國事始興,如何而度支始裕,如何而武備始精”③36等諸多問題詳細(xì)議奏。8月,慈禧在西安再次下詔表示立志改革,其詔曰:“須知國勢至此,斷非茍且補苴所能挽回厄運,惟有變法自強,為國家安危之命脈,亦即中國民生之轉(zhuǎn)機?！岽烁鼰o他策?！雹?7清末歷時10年的新政改革由此而展開。新政改革是清政府在“不變亦變,變亦變”的特定歷史環(huán)境下進(jìn)行的一場帶有社會進(jìn)步意義的改革,新政在行政、工商、教育、軍事等領(lǐng)域積極推行各種新政策,并且還進(jìn)行了籌備立憲、頒布憲法、仿行憲政等政治改革,這些改革措施與歷代封建王朝所進(jìn)行的變法在性質(zhì)上是截然不同的。從社會制度變革層面來說,新政改革是“在傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)和組織內(nèi)部尋找可現(xiàn)代化的因素,并根據(jù)這種可變遷因素的發(fā)育程度確定相應(yīng)制度變遷的可行性”⑤38。新政的各項具體措施在一定程度上取得了局部成功,官制改革在客觀上是國家體制轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的嘗試,三權(quán)分立、分職專任、責(zé)任內(nèi)閣等現(xiàn)代行政體制已顯露端倪;編練新軍推動了中國落后的軍制走向先進(jìn)的軍隊建設(shè),現(xiàn)代軍隊的裝備、訓(xùn)練、戰(zhàn)術(shù)、建制等初步形成;法律改革開啟了中國法制現(xiàn)代化的先河,司法獨立、四級三審制體現(xiàn)了現(xiàn)代司法體制的雛形;經(jīng)濟(jì)體制改革直接促成了創(chuàng)辦實業(yè)的高潮,《商人通例》和《公司律》奠定了商民自由經(jīng)商和公司作為現(xiàn)代企業(yè)形式的法律地位;廢科舉興學(xué)堂則奠定了現(xiàn)代學(xué)制的基礎(chǔ),三段七級新學(xué)制、師范教育、實業(yè)教育的自成體系,大致上框定了現(xiàn)代教育體制;仿行立憲更是對中國傳統(tǒng)封建制度中最保守核心的沖擊。這些措施客觀上是推動近代社會向現(xiàn)代化發(fā)展的一次重大變革,不能不說是向前邁進(jìn)了一大步。另一方面,從清政府本身來說,改革的根本手段是陳舊的,清末新政“和歷史上所有傳統(tǒng)君主制下的改革一樣,以傳統(tǒng)政治權(quán)威合法性為基礎(chǔ),運用傳統(tǒng)的官僚行政手段,自上而下地進(jìn)行政策創(chuàng)新,在保持既存秩序的歷史連貫性的基礎(chǔ)上,漸進(jìn)地推進(jìn)社會變遷和政治結(jié)構(gòu)的更新,并實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的過程”①39。從這個角度來看,清政府作為新政改革的倡導(dǎo)者,其結(jié)果是完全失敗