改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行法律制度

改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行法律制度

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，而農(nóng)村金融則是農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，也是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α．?dāng)前，我國(guó)正處在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，無(wú)論是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還是農(nóng)民生活水平的改善都迫切需要農(nóng)村金融的支持［1］。然而，目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)融資難的問(wèn)題依然十分突出，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。村鎮(zhèn)銀行是我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的核心力量，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)方面，發(fā)揮著重要的作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，村鎮(zhèn)銀行的健康、穩(wěn)定運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)法律的規(guī)范和調(diào)整，但現(xiàn)行村鎮(zhèn)銀行法律制度的滯后與不完善，使得村鎮(zhèn)銀行的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展難以得到有效的法律保障，這嚴(yán)重制約和束縛了村鎮(zhèn)銀行競(jìng)爭(zhēng)力的提升與經(jīng)營(yíng)效率的提高。從世界上村鎮(zhèn)銀行發(fā)展比較成功的國(guó)家來(lái)看，加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行的立法、健全村鎮(zhèn)銀行法律制度對(duì)村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。因此，從村鎮(zhèn)銀行長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行的立法工作，加快我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律制度完善的步伐。

一、村鎮(zhèn)銀行法律制度的價(jià)值

法作為一種社會(huì)規(guī)范，其基本價(jià)值主要包括秩序、效率、公平、正義、自由、安全等。在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)主義法律的基本價(jià)值主要體現(xiàn)為對(duì)秩序的維護(hù)、對(duì)自由的保障、對(duì)效率的促進(jìn)、對(duì)正義的全面實(shí)現(xiàn)以及對(duì)人權(quán)的維護(hù)［2］。經(jīng)濟(jì)法作為我國(guó)重要的部門(mén)法之一，其基本價(jià)值主要是秩序、效率、公平、正義［3］。金融法是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)法的子法律部門(mén)法之一，所以同經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值一樣，其也應(yīng)有秩序、效率、公平、正義等價(jià)值。但具體來(lái)講，金融法的價(jià)值應(yīng)該是金融秩序、金融效率、金融公平、金融安全等。因此，筆者認(rèn)為，村鎮(zhèn)銀行法律制度作為金融法的重要組成部分，其法律價(jià)值應(yīng)該是農(nóng)村金融秩序、農(nóng)村金融效率、農(nóng)村金融公平和農(nóng)村金融安全。

村鎮(zhèn)銀行法律制度的價(jià)值之一———農(nóng)村金融秩序

農(nóng)村金融秩序是農(nóng)村金融領(lǐng)域中金融活動(dòng)的秩序，是重在維護(hù)農(nóng)村金融活動(dòng)總體有效運(yùn)行的秩序。筆者認(rèn)為，從法學(xué)視角來(lái)看，農(nóng)村金融秩序是指有關(guān)農(nóng)村融資的法律規(guī)范在調(diào)整農(nóng)村金融活動(dòng)后形成的法律秩序，它主要是指農(nóng)村信貸秩序和民間借貸秩序等。合理的農(nóng)村金融秩序是農(nóng)村金融市場(chǎng)穩(wěn)定與發(fā)展的必然要求，而村鎮(zhèn)銀行法律制度可以通過(guò)規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的行為、調(diào)整農(nóng)村金融信貸關(guān)系來(lái)維持農(nóng)村金融秩序，從而有效地保障農(nóng)村金融秩序的穩(wěn)定性、連續(xù)性和安全性。

村鎮(zhèn)銀行法律制度的價(jià)值之二———農(nóng)村金融效率

農(nóng)村金融效率是指農(nóng)村金融通過(guò)清算和支付結(jié)算、轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)資源、儲(chǔ)備或聚集資源與分割股份、風(fēng)險(xiǎn)管理、提供信息、解決激勵(lì)問(wèn)題等功能的發(fā)揮，有效滿(mǎn)足農(nóng)村各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體的金融需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融資源優(yōu)化配置，并最終促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力［4］。村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)性、營(yíng)利性要求其在農(nóng)村的金融活動(dòng)必須有效率，沒(méi)有金融效率的金融秩序是沒(méi)有意義的，只有良好的金融秩序才能產(chǎn)生較高的金融效率，金融效率的價(jià)值目標(biāo)是對(duì)金融秩序價(jià)值目標(biāo)的進(jìn)一步要求與體現(xiàn)。而村鎮(zhèn)銀行法律制度可以通過(guò)維護(hù)農(nóng)村金融秩序、優(yōu)化農(nóng)村金融資源配置來(lái)保障和提高農(nóng)村金融效率。

村鎮(zhèn)銀行法律制度的價(jià)值之三———農(nóng)村金融公平

當(dāng)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定的金融秩序和較高的金融效率后，我們還需要考量這種金融秩序和金融效率是否合乎公平與正義，因?yàn)楣接欣谛实奶岣?，金融公平是提高金融效率的重要保證。而且，只有在金融結(jié)果相對(duì)公平的條件下，金融效率的提高才能持久。而完善的村鎮(zhèn)銀行法律制度，對(duì)于保障村鎮(zhèn)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)以及農(nóng)民金融發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，所以村鎮(zhèn)銀行法律制度對(duì)于農(nóng)村金融公平的實(shí)現(xiàn)具有不可替代的重要作用。

村鎮(zhèn)銀行法律制度的價(jià)值之四———農(nóng)村金融安全

農(nóng)村金融安全是村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的保障，沒(méi)有良好的金融環(huán)境和農(nóng)村金融安全，就沒(méi)有村鎮(zhèn)銀行的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然災(zāi)害的影響較大，具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性。此外，和工、商業(yè)以及服務(wù)業(yè)相比，農(nóng)村金融資金的周轉(zhuǎn)速度比較慢、流通時(shí)間比較長(zhǎng)，營(yíng)利性比較低，所以農(nóng)村金融具有更強(qiáng)的不穩(wěn)定性和更高的風(fēng)險(xiǎn)性［5］。而村鎮(zhèn)銀行法律制度通過(guò)完善村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制、信用評(píng)估體系等制度，可以在一定程度上保障農(nóng)村金融穩(wěn)健、有效地運(yùn)行及農(nóng)村金融安全的實(shí)現(xiàn)。綜上所述，村鎮(zhèn)銀行法律制度的法律價(jià)值應(yīng)然是農(nóng)村金融秩序、農(nóng)村金融效率、農(nóng)村金融公平和農(nóng)村金融安全。而農(nóng)村金融的秩序、效率、公平及安全的實(shí)現(xiàn)，都需要村鎮(zhèn)銀行法律制度的規(guī)定和保障。總之，村鎮(zhèn)銀行法律制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)上述價(jià)值目標(biāo)具有重要的價(jià)值和意義。此外，筆者認(rèn)為，在村鎮(zhèn)銀行法律制度的“農(nóng)村金融秩序—農(nóng)村金融效率—農(nóng)村金融公平—農(nóng)村金融安全”價(jià)值鏈中，其中心價(jià)值環(huán)節(jié)應(yīng)該是農(nóng)村金融效率和農(nóng)村金融安全［3］。

二、我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律制度的現(xiàn)狀

我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的立法概況

村鎮(zhèn)銀行是我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的核心組成部分，其持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。為保障村鎮(zhèn)銀行的規(guī)范化運(yùn)行及可持續(xù)發(fā)展，自2006年至今，國(guó)家出臺(tái)了一系列的規(guī)章及規(guī)范性文件。由于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融體系和結(jié)構(gòu)正處于不斷變革和調(diào)整的新時(shí)期，所以我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的法律制度具有中國(guó)特色的特點(diǎn)。目前，我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的法律制度的基本框架是:以《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》和《中華人民共和國(guó)公司法》為設(shè)立準(zhǔn)則，同時(shí)參照《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》和《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督管理。2006年12月20日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》明確了國(guó)家將在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)放農(nóng)村金融市場(chǎng)以及將村鎮(zhèn)銀行納入新型農(nóng)村金融體系的意圖［6］。

2007年1月22日，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《暫行規(guī)定》，該規(guī)定明確了村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)、法律地位、組織形式、設(shè)立方式、股東資格、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)范圍以及監(jiān)管和退出機(jī)制等問(wèn)題，它是目前有關(guān)村鎮(zhèn)銀行的最主要法律規(guī)范。此外，2007年5月銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見(jiàn)》，2008年4月人民銀行和銀監(jiān)會(huì)共同發(fā)布了《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，2009年6月銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，2010年5月銀監(jiān)會(huì)辦公廳發(fā)布了《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》，2011年7月銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》。上述這些部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，在保障村鎮(zhèn)銀行四年多來(lái)的穩(wěn)定發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。

我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律制度的缺陷

從上述立法現(xiàn)狀中可以看出，我國(guó)目前已經(jīng)頒布了《暫行規(guī)定》等7項(xiàng)關(guān)于村鎮(zhèn)銀行方面的專(zhuān)門(mén)性部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，但它們的法律位階比較低，在我國(guó)現(xiàn)行法律位階體系中，最高的也只是部門(mén)規(guī)章，所以很難對(duì)村鎮(zhèn)銀行的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展起到有效的“法律”保障作用。此外，村鎮(zhèn)銀行法律體系依然很不健全，在村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立、股權(quán)設(shè)置、公司治理、監(jiān)管及變更與終止等很多方面，村鎮(zhèn)銀行都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律制度和規(guī)定，大多是參照《公司法》《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，另外有關(guān)村鎮(zhèn)銀行的財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、金融監(jiān)管等方面的配套制度至今也還沒(méi)有出臺(tái)。目前，《暫行規(guī)定》是我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的主要法律，其在實(shí)踐中存在諸多的問(wèn)題和缺陷。筆者認(rèn)為，主要有以下幾個(gè)方面:

第一，在村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)界定方面?！稌盒幸?guī)定》第二條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu);第三條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行是獨(dú)立的企業(yè)法人;第四條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行以安全性、流動(dòng)性、效益性為經(jīng)營(yíng)原則，自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧，自我約束。由此足以證明，銀監(jiān)會(huì)對(duì)村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)界定為商業(yè)性銀行。然而，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，這與村鎮(zhèn)銀行服務(wù)三農(nóng)的宗旨在一定程度上是相矛盾的。因?yàn)闋I(yíng)利是商業(yè)銀行的主要目標(biāo)，其無(wú)論是針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是農(nóng)村企業(yè)發(fā)放貸款，根本目的都是為了獲得利潤(rùn)。但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅利潤(rùn)較低而且自然風(fēng)險(xiǎn)較高，農(nóng)業(yè)信貸資金具有低收益率和高風(fēng)險(xiǎn)性［5］，所以從理論上來(lái)講，村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)性與其服務(wù)三農(nóng)的宗旨在一定程度上相矛盾。

第二，在村鎮(zhèn)銀行資金來(lái)源方面。銀行資金的來(lái)源主要是公眾、企業(yè)的存款和存款以外的資金。但就村鎮(zhèn)銀行來(lái)說(shuō)，目前在這兩方面都是“瓶頸問(wèn)題”。首先，由于村鎮(zhèn)銀行處于發(fā)展的初期階段，社會(huì)認(rèn)可度還比較低，所以吸收儲(chǔ)蓄比較困難;其次，儲(chǔ)蓄以外的資金來(lái)源在法律中受到限制，《暫行規(guī)定》第二十一至第二十四條分別對(duì)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)和境內(nèi)自然人投資入股村鎮(zhèn)銀行的條件和村鎮(zhèn)銀行股東的持股比例做了嚴(yán)格的限制。

第三，在村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管和責(zé)任追究方面。《暫行規(guī)定》第四十七至第五十三條規(guī)定了村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管方面的一些制度，但由于村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)管理模式多樣化且監(jiān)管的跨度較大，所以這些監(jiān)管制度的可行性不強(qiáng)。此外，在村鎮(zhèn)銀行的法律責(zé)任追究方面，村鎮(zhèn)銀行還沒(méi)有自己完善的法律責(zé)任追究機(jī)制，根據(jù)第五十四條規(guī)定可知，村鎮(zhèn)銀行及其工作人員在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和管理過(guò)程中，有違反國(guó)家法律、行政法規(guī)行為的，主要依據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法和商業(yè)銀行法追究法律責(zé)任。

第四，在村鎮(zhèn)銀行的退出機(jī)制方面。《暫行規(guī)定》第五十七條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的接管、解散、撤銷(xiāo)和破產(chǎn)，執(zhí)行《商業(yè)銀行法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。由此可見(jiàn)，在村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)退出方面也缺少相應(yīng)的配套制度規(guī)定。

三、對(duì)國(guó)外村鎮(zhèn)銀行法律制度的考察

孟加拉鄉(xiāng)村銀行的法律制度保障

孟加拉鄉(xiāng)村銀行發(fā)端于二十世紀(jì)70年代中后期。1976年，穆罕默德?尤努斯教授創(chuàng)辦了“格萊珉銀行”項(xiàng)目以開(kāi)展小額信貸扶貧試驗(yàn)，1983年孟加拉政府通過(guò)立法允許其注冊(cè)為銀行［7］。經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，格萊珉銀行己經(jīng)積累了一整套成功的經(jīng)驗(yàn)，而與之相適應(yīng)的村鎮(zhèn)銀行法律制度對(duì)其發(fā)展可謂功不可沒(méi)。具體來(lái)說(shuō)，其法律制度的保障主要有以下幾個(gè)方面:

第一，在制度立法方面。孟加拉于1983年頒布了《格萊珉銀行條例》，通過(guò)法律明確鄉(xiāng)村銀行本身的產(chǎn)權(quán)，保證了鄉(xiāng)村銀行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和合法性。該條例規(guī)定，格萊珉銀行為法人機(jī)構(gòu)，此外，關(guān)于格萊珉銀行的服務(wù)對(duì)象、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、組織結(jié)構(gòu)、資金來(lái)源和信貸管理等問(wèn)題該條例也做了比較詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，《格萊珉銀行條例》還規(guī)定了其他的與銀行有關(guān)的法律法規(guī)都不自然適用于格萊珉銀行［7］。實(shí)踐證明，《格萊珉銀行條例》具體完善的規(guī)定為孟加拉鄉(xiāng)村銀行的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。

第二，在加強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)控制方面。孟加拉鄉(xiāng)村銀行成功的訣竅在于它獨(dú)特的信貸制度，即公開(kāi)透明的“小組+中心+銀行工作人員”的信貸制度，這是尤納斯基于對(duì)孟加拉國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的理解而對(duì)信貸程序進(jìn)行的一種創(chuàng)新。格萊珉銀行在“小組”的成員之間建立了相互監(jiān)督和激勵(lì)的機(jī)制，使小組成員之間承擔(dān)連帶貸款責(zé)任，從而通過(guò)道德約束對(duì)小組成員的違約問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。

第三，在建立強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度方面。格萊珉銀行在建立初期，資金由創(chuàng)辦人自行注入，在1984年到1996年主要由國(guó)際社會(huì)和國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和基金組織提供資金，1996年開(kāi)始完全依靠自身市場(chǎng)化運(yùn)作獲得資金［8］，而目前格萊珉銀行的資金主要來(lái)源于貸款對(duì)象，即在放貸的同時(shí)要求借款人開(kāi)設(shè)儲(chǔ)蓄賬戶(hù)，當(dāng)存款金額達(dá)到一定程度時(shí)必須購(gòu)買(mǎi)格萊珉銀行的股份，從而成為銀行的股東［9］。這樣做既保證了貸款的來(lái)源，也有效的防范了風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于鄉(xiāng)村銀行的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要的作用。

美國(guó)社區(qū)銀行的法律制度保障

美國(guó)社區(qū)銀行是指由地方自主設(shè)立和運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)規(guī)模在10億美元以下的獨(dú)立小商業(yè)銀行及其它儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)［10］。社區(qū)銀行主要是從當(dāng)?shù)刈?hù)和企業(yè)吸收存款，并向當(dāng)?shù)刈?hù)、企業(yè)、農(nóng)場(chǎng)主提供金融服務(wù)。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，現(xiàn)在美國(guó)社區(qū)銀行的法律制度已經(jīng)比較完善，它們?yōu)樯鐓^(qū)銀行的發(fā)展提供了重要的法律保障。美國(guó)的社區(qū)銀行法律制度主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:

第一，健全的社區(qū)銀行法律制度。美國(guó)通過(guò)立法對(duì)社區(qū)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入、組織運(yùn)行、退出、監(jiān)管等進(jìn)行了規(guī)定，從而為社區(qū)銀行的發(fā)展提供了法律性、制度性保障。美國(guó)在1977年頒布的《社區(qū)再投資法》，對(duì)美國(guó)社區(qū)銀行的發(fā)展、運(yùn)行等方面做了比較完備的規(guī)定;此外《小企業(yè)法》則為解決中小企業(yè)融資難問(wèn)題提供了法律保障。

第二，完善的存款保險(xiǎn)制度。美國(guó)建立了強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)制度，其在1933年通過(guò)了“格拉斯－斯蒂格爾”法案，成立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，并隨即對(duì)當(dāng)時(shí)全美9900家獨(dú)立注冊(cè)的銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)提出了半強(qiáng)制性的參加存款保險(xiǎn)的要求。存款保險(xiǎn)制度的建立，增強(qiáng)了存款人對(duì)社區(qū)銀行的信心，維護(hù)了社區(qū)銀行的信譽(yù)，為社區(qū)銀行提供了與大銀行平等競(jìng)爭(zhēng)的重要制度環(huán)境［11］。

第三，完備的信用征信體系。美國(guó)目前已經(jīng)建立了完備的信用征信體系，其中最主要的法律制度是2003年的《公平信用法》，它為征信機(jī)構(gòu)公平、公正的為信息使用人提供所需要的信息以及保護(hù)消費(fèi)者的隱私提供了強(qiáng)有力的法律保障［12］。美國(guó)完備的信用征信體系使美國(guó)社區(qū)銀行能夠更安全放心的為消費(fèi)者提供貸款，也使得社區(qū)銀行在貸款過(guò)程中能夠有效的分散風(fēng)險(xiǎn)。

第四，完善且嚴(yán)格的監(jiān)管制度。美國(guó)社區(qū)銀行的監(jiān)管體系是以社區(qū)銀行的內(nèi)部控制為基礎(chǔ)，以政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管為核心，以自律組織的自律監(jiān)管為依托，以中介組織的社會(huì)監(jiān)管為補(bǔ)充，從而形成了一套完備、有效的監(jiān)管制度。綜上所述，筆者認(rèn)為，在村鎮(zhèn)銀行法律制度的完善方面，孟加拉的《格萊珉銀行條例》和美國(guó)健全的社區(qū)銀行法律制度為我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的立法樹(shù)立了典范。在村鎮(zhèn)銀行的運(yùn)行、監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)控制方面，格萊珉銀行獨(dú)特的信貸制度和強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度以及美國(guó)的存款保險(xiǎn)制度、征信體系和監(jiān)管制度值得我國(guó)村鎮(zhèn)銀行借鑒和學(xué)習(xí)。總之，孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行和美國(guó)社區(qū)銀行完善的法律制度為推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行的改革和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了有益的啟示。

四、我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律制度的完善

通過(guò)對(duì)我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律制度發(fā)展現(xiàn)狀的分析和研究，并在借鑒孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行的法律制度和美國(guó)社區(qū)銀行法律制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情和我國(guó)農(nóng)村金融的發(fā)展現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為目前我國(guó)村鎮(zhèn)銀行法律制度應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行完善。

由國(guó)務(wù)院對(duì)《暫行規(guī)定》進(jìn)行修改和完善，并將其上升為行政法規(guī)

為保護(hù)村鎮(zhèn)銀行、存款人和其他客戶(hù)的合法權(quán)益，規(guī)范村鎮(zhèn)銀行的行為，加強(qiáng)監(jiān)督管理，保障村鎮(zhèn)銀行持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)于2007年1月22日頒布了《暫行規(guī)定》，銀監(jiān)會(huì)作為國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位，其頒布的法律文件屬于部門(mén)規(guī)章。《暫行規(guī)定》實(shí)施四年多來(lái)的實(shí)踐證明，由于其法律層次過(guò)低，所以很難對(duì)村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展起到法律保障作用。雖然，我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展現(xiàn)在處在初期階段，通過(guò)全國(guó)人大或人大常委會(huì)制定法律的時(shí)機(jī)和條件還不夠成熟，但筆者認(rèn)為，在總結(jié)《暫行規(guī)定》四年多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將其加以修改和完善，并將其上升為國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)還是很有必要的。

健全和完善《暫行規(guī)定》中有關(guān)村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立、股權(quán)設(shè)置、公司治理、監(jiān)管和市場(chǎng)退出等方面的可行性規(guī)定

《暫行規(guī)定》第九條和第二十條分別規(guī)定村鎮(zhèn)銀行依照《公司法》自主選擇組織形式和進(jìn)行股權(quán)設(shè)置;第三十條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)應(yīng)按照《公司法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行;第五十四條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管處罰主要依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》;第五十七條規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的接管、解散、撤銷(xiāo)和破產(chǎn)，執(zhí)行《商業(yè)銀行法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，同商業(yè)銀行相比，村鎮(zhèn)銀行在設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)管和市場(chǎng)退出方面都有其自身的獨(dú)特性，因此，村鎮(zhèn)銀行在這些方面應(yīng)該有其獨(dú)特且完善的一套法律制度，而不是長(zhǎng)期依賴(lài)于《公司法》《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等相關(guān)法律法規(guī)。此外，為了保障村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家還必須盡快建立健全與村鎮(zhèn)銀行相關(guān)的財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等配套政策規(guī)定。

在《暫行規(guī)定》中進(jìn)一步明確村鎮(zhèn)銀行的性質(zhì)和村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)定位

根據(jù)《暫行規(guī)定》第二、三、四條的規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行很明顯不是政策性銀行，但從其服務(wù)三農(nóng)的宗旨看，它又不同于一般意義上的商業(yè)銀行，所以目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)是，村鎮(zhèn)銀行是商業(yè)銀行，但又不是一般意義上的商業(yè)銀行［13］。但筆者認(rèn)為，從農(nóng)村金融及村鎮(zhèn)銀行自身發(fā)展需要的角度來(lái)看，村鎮(zhèn)銀行既不能定性為商業(yè)銀行，也不能定性為政策性銀行。從本質(zhì)上講村鎮(zhèn)銀行是商業(yè)性銀行，但又具有很強(qiáng)的政策性，所以筆者認(rèn)為，可以將其大膽的界定為農(nóng)村政策性商業(yè)銀行。此外，村鎮(zhèn)銀行市場(chǎng)定位的準(zhǔn)確與否直接關(guān)系到村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)模式、發(fā)展前景的問(wèn)題［14］，所以準(zhǔn)確的市場(chǎng)定位對(duì)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展具有重要意義。但《暫行規(guī)定》中對(duì)于村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)定位并不是很清楚，尤其不夠具體和詳細(xì)，所以必須在《暫行規(guī)定》明確村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)定位，防止村鎮(zhèn)銀行偏離服務(wù)“三農(nóng)”和支持新農(nóng)村建設(shè)的宗旨。

調(diào)整《暫行規(guī)定》中關(guān)于村鎮(zhèn)銀行存款以外資金來(lái)源的限制

資金來(lái)源匱乏是制約村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的重要原因。村鎮(zhèn)銀行資金來(lái)源主要有兩條途徑，第一，吸收存款人的存款;第二，村鎮(zhèn)銀行股東投入的資金?！稌盒幸?guī)定》中沒(méi)有對(duì)村鎮(zhèn)銀行吸收存款做任何的規(guī)定，但是對(duì)股東持股比例有很大的限制。比如，最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例和單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。筆者認(rèn)為，在村鎮(zhèn)銀行發(fā)展初期階段亟需資金的情況下，這一規(guī)定嚴(yán)重制約了村鎮(zhèn)銀行的資金來(lái)源，不利于鎮(zhèn)銀行信貸支農(nóng)作用的發(fā)揮和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，所以現(xiàn)在應(yīng)該對(duì)《暫行規(guī)定》中有關(guān)限制股東持股比例的條款加以修改，并逐漸放寬對(duì)村鎮(zhèn)銀行股東持股比例的限制。

建立健全《暫行規(guī)定》中有關(guān)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管和責(zé)任追究的法規(guī)體系

村鎮(zhèn)銀行的有效監(jiān)管與責(zé)任追究必須以健全、規(guī)