城鎮(zhèn)化或城鎮(zhèn)神化

許小年：城鎮(zhèn)化或城鎮(zhèn)神化收藏到手機轉發(fā)(63)評論(210)02月19日10:15(2013年2月18日)翻開近期的報刊，“城鎮(zhèn)化”無疑是使用頻率極高的一個詞。在傳統(tǒng)經濟增長模式的潛力行將耗盡之際，“有效需求不足”的凱恩斯幽靈籠罩著中國經濟。在過剩產能的沉重壓力下，企業(yè)再也不敢擴張投資規(guī)模；各級政府雖然仍在無效項目上浪費資源，財政和銀行卻已捉襟見肘，難以為繼；雪上加霜的是外需疲軟。經濟增長的前景昏暗得如首都的霧霾，令人看不到希望。忽然間，地平線上出現(xiàn)一道曙光，城鎮(zhèn)化！據(jù)說，城鎮(zhèn)化將拉動基礎設施投資40萬億，相當于2012年GDP的80%；據(jù)說，城鎮(zhèn)化將從根本上扭轉長期以來的投資-消費失衡，因為城鎮(zhèn)居民的人均消費是農村的 3倍。忽然間，不必推動改革就可拉動需求了；忽然間，不必觸動復雜利益關系即可調整結構了。據(jù)說，只要抓住城鎮(zhèn)化這一環(huán)，中國經濟就將以 8%的速度至少再增長20年！怎么早沒想到這招兒呢？是前人太過平庸，還是今人智慧超群？市場化的結果而非政策工具先讓我們看看歷史吧。讀史未必使人聰明，忽視歷史卻是不可饒恕的愚蠢。改革開放30多年至今，我們可記得什么時候搞過城鎮(zhèn)化的規(guī)劃？可曾制定過什么樣的城鎮(zhèn)化政策？從來就沒有。沒有宏偉藍圖，沒有統(tǒng)籌兼顧，沒有配套政策，沒有資金安排，甚至連試點推廣都沒有，不知不覺中，城鎮(zhèn)化率就從1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除進城不落戶的農民工，城鎮(zhèn)化率也達到了 35%左右。城鎮(zhèn)化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉(xiāng)社會、經濟、市場、產業(yè)和文化發(fā)展的自然結果，就像小孩子的身高是自然生長的結果，而不是家長調控的變量。家長可以提供營養(yǎng)，但不能打雞血、喂激素，操控孩子的生長過程。同理，政府也不應自己動手，圈地遷人，按圖造城，而應該并且只能是營造有利于城鎮(zhèn)化的法律和政策環(huán)境。回顧過去的歷史，對我國城鎮(zhèn)化貢獻最大的，當屬農業(yè)改革和民營經濟的發(fā)展壯大。上世紀七十年代末，我們解散了人民公社，打破了僵硬的計劃體制，長期束縛在故鄉(xiāng)和故土上的寶貴生產要素勞動力開始自由流動，經過鄉(xiāng)村副業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，最終進入了城鎮(zhèn)工商業(yè)和服務業(yè)。農村改革的意義不僅在于為城鎮(zhèn)經濟提供低成本的勞動力，而且還在于農業(yè)剩余的大幅度增加。古往今來，世界上城市擴張的制約因素都是農業(yè)剩余，即農業(yè)產出減去維持農村人口自身所需后的剩余。我國明、清時期的城市規(guī)模小于前代的宋朝，原因就是明末的人口爆炸，在農業(yè)生產效率基本不變的情況下，可供城市人口消費的糧食減少，導致城市規(guī)模的萎縮。建國后實行至今的戶籍制度，其初衷和在相當長的時間內也是限制城鎮(zhèn)人口的增長，緩解糧食供應的壓力。農業(yè)改革徹底打破城市擴張的這個瓶頸制約因素，“包產到戶”從根本上改變了農民的激勵機制，集體經濟的“大鍋飯”讓位于真正的按勞分配，“多勞多得”提高了農民的生產積極性。單位土地產出隨之增加，在短短幾年內就解決了城鎮(zhèn)的糧食和副食供應問題，為城鎮(zhèn)的發(fā)展奠定了堅實的基礎。生產效率的提高使農村勞動力變?yōu)槎嘤唷Ｐ液梦覀冊?980年代中期啟動了城鎮(zhèn)經濟改革，快速增長的民營企業(yè)及時吸納了農村的富余勞動力，而民營企業(yè)的發(fā)展又得益于國有經濟的改革與收縮。國有企業(yè)從競爭性行業(yè)中退出，釋放出原材料、能源、機器設備，民營企業(yè)由此在市場上獲得了生產所需的投入品。在這個資源從農村到城鎮(zhèn)、從國有到民營的重新配置過程中，既沒有政府規(guī)劃，也沒有政策扶持和指導。政府做的只是打破計劃體制，一只“看不見的手”市場無聲無息而又有效地組織和協(xié)調了城鎮(zhèn)的經濟活動，價格信號指導了城鄉(xiāng)資源的流動與組合。這里所說的價格信號不僅指企業(yè)投入和產出品的價格，而且包括資本回報率和工人工資等生產要素價格。在價格信號的指導下，資源必然流向更有效的地方。企業(yè)追求資本回報最大化，力圖實現(xiàn)成本最小的投入品組合。這導致投入品的有效利用：追求收入最大化。農民一定會尋找最適合自己的工作，這意味著勞動力的有效使用改革開放以來，經濟高速增長的根本原因就在于以市場為基礎的資源重新配置。自利的企業(yè)和個人無意中提高了社會資源配置的效率，也在無意中提高了城鎮(zhèn)化的程度?！盁o心插柳柳成蔭”，迄今為止的城鎮(zhèn)化是誰也沒有、也不可能預料到的一個結果。政府過去做的和今后應該做的是促進資源的自由流動，或者更現(xiàn)實一點講，起碼不要為資源的市場化配置制造障礙。就政府的作用而言，回顧“傻子瓜子”事件是非常有意義的。設想當初若無小平同志的過問，依照地方政府的意見，以“走資本主義道路”為名，將民營企業(yè)家投入監(jiān)獄，民營企業(yè)就無法生存，而沒有民營企業(yè)，進城的農民到哪里去就業(yè)呢？那時的國有企業(yè)因效率低下，處于停滯和萎縮狀態(tài)，而且沒有計劃指標，不能擅自雇人。如果沒有那時的民企創(chuàng)造足夠的就業(yè)機會，今天的城鎮(zhèn)化率又會是多少呢？改革解放了資源和生產要素，資源與要素的自由流動導致城鎮(zhèn)化水平的提高。隨著企業(yè)與人口集中到城鎮(zhèn)地區(qū)，聚集效應越來越顯著，城鎮(zhèn)經濟的效率進一步提高，而產生聚集效應的，依然是那只看不見的手。城鎮(zhèn)的聚集效應城鎮(zhèn)與農村的區(qū)別在于聚集程度，在人口密集的城鎮(zhèn)中，至少可以產生下列幾項效應。規(guī)模經濟效應。企業(yè)的總成本中有一部分是固定不變的，例如廠房、設備、辦公樓等。企業(yè)的產量越大，分攤到單位產出上的固定成本就越低，產品的平均成本也就越低。鋼鐵、汽車等資本密集型行業(yè)都有很強的規(guī)模經濟效應。由于需要眾多的員工，大型企業(yè)不可能建在農村，只能設在人口稠密的城鎮(zhèn)地區(qū)。城鎮(zhèn)因此具有規(guī)模經濟效益。社會分工效應。早在200多年前，亞當-斯密就以現(xiàn)實中的縫針生產為例，說明專業(yè)化分工可以大幅度提高生產效率。如果將縫針的生產過程分解為下料、成型、磨尖、鉆孔、拋光等幾道工序，和一個工人從事所有的加工相比，每人只負責一道工序，可增加產量數(shù)十倍。在長期的專業(yè)化工作中，技工積累了知識，不斷改進操作技巧，其效率遠遠超過樣樣都干而無一精通的多面手。不僅如此，將復雜的生產過程分解為簡單的工序有利于機器的應用。制造能夠完成所有工序的機器，不僅設計難度大，而且成本也會很高，在單個操作工序上實現(xiàn)機械化就容易得多。如同企業(yè)內部的分工，社會上企業(yè)之間的分工也可帶來效率的提高不言而喻，企業(yè)內部分工以工人聚集在工廠為前提，而社會上的專業(yè)化分工則需要工廠在某一地區(qū)內的聚集。毫不奇怪，歷史上最早的一批工廠誕生在城市，城市的擴張又為更大規(guī)模企業(yè)的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。節(jié)省交易成本。人口和企業(yè)的聚集縮短了企業(yè)和消費者之間、企業(yè)和企業(yè)之間的距離，降低了交通運輸成本。更為重要的是，信息匯集和傳遞的速度在城鎮(zhèn)地區(qū)大大加快，便利了社會的分工與協(xié)作，企業(yè)更容易發(fā)現(xiàn)協(xié)作廠家、客戶以及所需要的資源與生產要素。另一方面，資本、土地和勞動力也更容易找到有效的用途，從而獲得更高的回報。技術溢出效應。企業(yè)與人口的聚集有助于新技術、新生產方式和商業(yè)模式的模仿與擴散，經濟學中統(tǒng)稱為“廣義的技術溢出效應”。在我國東南沿海，可以看到相似產品和企業(yè)扎堆集中在某些區(qū)域，形成“打火機之鄉(xiāng)”、“皮具之鄉(xiāng)”、“電器之鄉(xiāng)”等各具特色的產業(yè)帶，就是溢出效應的具體體現(xiàn)。啟發(fā)和激發(fā)創(chuàng)新。人多了聚在一起，為思想的碰撞創(chuàng)造了機會，在相互啟發(fā)和激發(fā)中產生新想法、新主意，產生創(chuàng)新的最初火花。創(chuàng)新的三要素為思想、研發(fā)和融資，分別對應高校、企業(yè)和投資基金。這三個創(chuàng)新的主體也聚集在城市。三者之間的密切交流與頻繁互動是創(chuàng)新成功的必要條件，城市因此成為了創(chuàng)新的基地和創(chuàng)新企業(yè)的搖籃。我們再次強調，實現(xiàn)聚集效應的主體是企業(yè)和城鄉(xiāng)居民，而不是政府官員，因為官員沒有積極性也不可能掌握這么詳盡的信息，他們不知道哪些企業(yè)具有規(guī)模效益，不知道企業(yè)之間應該怎樣分工和協(xié)作，不知道哪些企業(yè)需要什么資源才能創(chuàng)新成功；他們也不知道農民進城后到哪里工作才能安居樂業(yè)。這些效應是企業(yè)與個人在自身利益驅使下，由價格信號指導，經歷無數(shù)次試錯，通過市場上自愿交易而實現(xiàn)的。需要指出的是，由于需求和技術的不斷變動，今天的資源最優(yōu)組合和最佳聚集效應到明天就可能是低效甚至無效的了。企業(yè)和個人必須根據(jù)變化了的形勢，不斷地調整資源組合與博弈策略，這些實時并且往往是隨機的調整更不是官員所能預見和操作的。硬要規(guī)劃不可預見的未來，結果只能是空話和廢話。這當然不是說政府無所作為。從上面的分析可以清楚地看出，政府的職責是：（ 1）放松管制，減少干預，促進資源的自由流動；（2）公正執(zhí)法，保障市場自愿交易的順利進行；（3）提供市場供應不足的公共產品與公共服務。圍繞這三項職能，我們簡要討論幾個和城鎮(zhèn)化相關的改革問題。若干具體的改革取消戶籍制度，讓農民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和社會服務。由此而產生的公共設施與服務的投資需求，通過財政改革解決，不能以地方財政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動力的流動。推進土地制度改革，從確認農民土地權利入手，允許集體土地直接進入市場，取消剝奪農民的征地環(huán)節(jié)，廢除“ 18億畝紅線”，打破政府壟斷，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場。這項改革不僅可增加土地供應，降低城鎮(zhèn)房價，有助于城鎮(zhèn)職工安家，而且將土地增值的一部分收益從政府轉移到農民手中，使他們有可能在城里租房、買房，進入并且真正融入城鎮(zhèn)的經濟與社會。目前已有一些地方進行了改革試點，要想在全國范圍推廣，就必須平衡已經相當緊張的地方財政，否則就有可能因土地收入的減少而引發(fā)地方性的財政危機。以節(jié)流和強化民眾監(jiān)督為主，平衡各級政府的財政預算。財政改革的重點不是中央和地方如何分錢，而是政府和民眾如何分錢，民眾如何監(jiān)督政府花錢。地方財政日益依賴土地收入，主要原因不是收入減少，而是支出膨脹乃至失控。1990年代中期實行分稅制后，地方政府作為一個整體，收入并沒有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。大致而言，預算內收入僅夠養(yǎng)人，投資主要靠賣地收入。若不削減開支，強化對開支的監(jiān)督和制衡，再開發(fā)多少財源也不夠用，況且開源勢必增加企業(yè)和民眾負擔。減少和解除管制，取消對資源自由流動的行政性限制。一方面，放松對銀行和金融市場的管制，金融機構可根據(jù)收益和風險平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設，政府以利息補貼等方式適當引導；另一方面，開放服務業(yè)和國有壟斷行業(yè)，允許資源和生產要素自由流入，創(chuàng)造更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機會。廣泛吸收各種民間資金，在政府的主持下，建設公共設施，提供公共服務，例如，低成本醫(yī)院、中小學校、城市街道和公交，以及少量的廉租房。未來城鎮(zhèn)民眾的居住主要靠市場解決，而無法將希望寄托在政府大包大攬的保障房上。政府既無足夠的資金和管理能力，也不可能預見人口流動的方向和聚集地點。保障房很可能建成沒人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配過程中產生大量尋租腐敗。不要用新加坡或香港作為保障房方案的依據(jù)，幾百萬人和上億人的住房供應完全不是一個概念。除了規(guī)模小、管理難度低，廉潔的政府也是新、港模式的必要條件。對此我們要有自知之明取消城市的行政級別，停止按行政級別分配公共資源，避免在城鎮(zhèn)化的過程中出現(xiàn)超大城市。人口向首都等大城市集中的一個原因是優(yōu)惠的公共資源，例如學校和醫(yī)院。探索新型的城市治理方式和管理體制，新體制的核心是市民廣泛而積極的參與，以及行政管理的公開和透明。沒有民眾的監(jiān)督與制衡，地方財政預算難以平衡，官員腐敗和環(huán)境污染等社會公害就是不治之癥。在新型的城市治理機制下，政府的職能不再是