氣候變化背景下森林碳匯議題的國際法演變

氣候變化背景下森林碳匯議題的國際法演變

在應對氣候變化的法律過程中，森林碳交換問題一直是一個受關注的重要問題之一。從《氣候變化框架公約》、《京都議定書》直到《坎昆協(xié)議》,森林碳匯作為國際法上合法減排措施的地位已經(jīng)不可替代。第一承諾期以造林、再造林為核心的森林碳匯機制在減排方面的成效已經(jīng)被越來越多的國家所接受,而目前各國更為關心的問題是,后京都時代以減少毀林和森林退化、森林保護、森林可持續(xù)管理為核心的REDD+森林碳匯機制將以何種規(guī)則呈現(xiàn)在世人面前。森林碳匯國際法律機制的演進表現(xiàn)出國際上對于森林碳匯減排認識的成熟,也從一個側(cè)面反映了國際社會應對氣候變化法律機制的多元化趨勢。一、聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議制度的達成聯(lián)合國《氣候變化框架公約》(UNFCCC,下文簡稱《公約》)是1992年5月聯(lián)合國政府間談判委員會就氣候變化問題達成的公約,于1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過,并于1994年3月21日正式生效?！豆s》是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放,以應對全球氣候變暖給人類經(jīng)濟和社會帶來不利影響的國際公約,是“創(chuàng)建氣候控制的全球體制的第一步”,(1)也是國際社會在對付全球氣候變化問題上進行國際合作的一個基本框架。(一)森林碳匯是《公約》關于吸收匯放的重要內(nèi)容之一,在一般社會《公約》內(nèi)容正如其名稱一樣是框架性的,目標、原則、承諾、研究和系統(tǒng)觀測、教育培訓和公眾意識、締約方會議、資金機制等內(nèi)容的26個正式條文和兩個附件構成了《公約》的主要框架結構?！豆s》既根據(jù)共同但有區(qū)別的責任原則(2)從國家層面確立了發(fā)達國家與發(fā)展中國家的應對責任,也根據(jù)成本效益原則(3)從具體應對措施的角度確立了應對氣候變化的減緩機制(減少排放和增加吸收匯)與適應機制?！拔諈R”是《公約》所確立的減緩氣候變化的一項主要措施。《公約》指出,“匯”是指從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程、活動或機制。而《公約》確立吸收匯的主要依據(jù)是第四條“承諾”第1款(c)和(d)項。其中(c)項規(guī)定,在所有有關部門,包括能源、運輸、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和廢物管理部門,促進合作發(fā)展、應用和傳播(包括轉(zhuǎn)讓)各種用來控制、減少或防止《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的人為排放的技術、做法和過程;(d)項規(guī)定,促進可持續(xù)地管理,并酌情維護和加強《蒙特利爾議定書》未予管制的所有溫室氣體(4)的匯和庫,包括生物質(zhì)、森林和海洋以及其它陸地、沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)。(5)其中(d)項的規(guī)定被視為《公約》中關于吸收匯的直接規(guī)定,從中也可以看出,在吸收匯的諸多領域中,森林碳匯是其中重要的一個領域。森林碳匯的生理機制是通過光合作用實現(xiàn)的,樹木通過吸收二氧化碳,釋放出氧氣,將化石燃料釋放出的二氧化碳以生物形式固定到森林中,實現(xiàn)大自然的碳氧平衡。陸地植物與大氣中二氧化碳的交換,90%以上是由森林植被完成的,森林每增長1立方米,就能吸收1.83噸二氧化碳。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)布的《世界森林狀況2009》數(shù)據(jù)表明,森林約占全球陸地面積的30.3%,全球森林碳儲量達到240,441百萬噸?？梢?森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)中最大的碳庫,是控制碳平衡的調(diào)控器,這也決定了森林碳匯作為《公約》確立的減排措施具有極大的空間潛力。(二)《公約》的結果《公約》的通過是全球應對氣候變化歷史上具有里程碑意義的事件,“它的全面實施對人類生活的影響將比任何其他國際文件都更加重大”。(6)遺憾的是,《公約》沒有為附件一的發(fā)達國家確立具體的減排目標和時間,使發(fā)達國家不能立刻承擔其應對氣候變化的責任,進而使《公約》的履約受到一定程度限制,但《公約》所取得的成果和積極意義是不容質(zhì)疑的?！豆s》之于森林碳匯的積極意義在于將森林碳匯確立為吸收匯的重要領域,使森林碳匯成為國際法上一種合法的減排措施。然而,由于《公約》只是應對全球氣候變化在國際法上邁出的第一步,其框架性的特點決定了它不能將各種應對氣候變化的措施規(guī)則予以細化,因而《公約》只是原則性地在第四條承諾中涉及了森林碳匯的地位,而對于森林碳匯將以何種具體的形式和規(guī)則實施,《公約》則并沒有任何論及。正是因為缺少具體規(guī)則的規(guī)定,使得《公約》第四條第1款(d)項這一森林碳匯的直接依據(jù)對于各締約方履約并沒有直接的約束力,這也注定了森林碳匯實施的具體細則必定會成為后續(xù)各締約方會議談判的重要議題,“如果公約要產(chǎn)生實效,就必須充實這個非常寬泛籠統(tǒng)的框架”。(7)二、根據(jù)《京都規(guī)則》框架下的“重新造林”森林碳交換機制8(一)森林碳匯談判階段,應第一、二、四《京都議定書》(下文簡稱《議定書》)是根據(jù)《公約》第一次締約方大會通過的《柏林授權》,(9)經(jīng)過近3年談判,于1997年12月在日本東京簽署的?！蹲h定書》的重要成果在于為《公約》附件一國家確定了第一承諾期(2008—2012年)的減排指標,將其限制和減少排放的承諾予以量化,使減排具有法律約束力,同時確立了聯(lián)合履約、排放貿(mào)易和清潔發(fā)展三種靈活的履約機制。在吸收匯的問題上,《議定書》明確提出森林碳匯作為一種獨立的吸收匯形式可以用來折抵附件一國家的減排量,從而使森林碳匯議題進入實質(zhì)性談判階段?！蹲h定書》中與森林碳匯直接相關的規(guī)定有兩處:第二條第1款第(二)項指出,保護和增強《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的匯和庫,同時考慮到其依有關的國際環(huán)境協(xié)議作出的承諾,促進可持續(xù)森林管理的做法以及造林和再造林;第三條第3款規(guī)定,自1990年以來直接由人引起的土地利用變化和林業(yè)活動———限于造林、重新造林和砍伐森林———產(chǎn)生的溫室氣體源的排放和匯的清除方面的凈變化,作為每個承諾期碳貯存方面可核查的變化來衡量,應用以實現(xiàn)附件一所列每一締約方依本條規(guī)定的承諾。與這些活動相關的溫室氣體源的排放和匯的清除,應以透明且可核查的方式作出報告,并依第七條和第八條予以審評。從以上兩處規(guī)定中可以看出,《議定書》所承認的林業(yè)增匯活動包括促進可持續(xù)森林管理、造林和重新造林以及減少砍伐森林,但是,可以用來折抵附件一國家減排量的活動卻只有第三條第3款中規(guī)定的造林、重新造林和減少砍伐森林,而將可持續(xù)森林管理增加的碳匯排除在外。同時,第三條第3款的規(guī)定中,要求以透明且可核查的方式作出報告,并依程序進行審評,這為森林碳匯減排的實施提出了制度設計的基本框架。盡管說《議定書》是人類歷史上第一個為發(fā)達國家單方面規(guī)定減少溫室氣體排放具體義務的法律文件,是對《氣候變化框架公約》的重要補充,其達成具有非同尋常的意義,然而,《議定書》對于森林碳匯亦沒有明確其實施的具體形式,10也沒有明確其可以折抵減排量的上限,對于透明且可核查的方式亦沒有進一步的細化,但《京都議定書》畢竟提出了森林碳匯減排的基本框架,這是對于森林碳匯而言最積極的意義所在。(二)森林碳匯項目的核算在《議定書》生效的進程中,于2001年7月和10月分別召開的締約方第六次會議續(xù)會和第七次會議起到了至關重要的作用,分別通過的《波恩政治協(xié)議》和《馬拉喀什協(xié)定》不僅維護了《議定書》的基本框架,也在諸多細節(jié)問題上達成了一致性的意見,其中包括森林碳匯減排的規(guī)則。波恩會議是第六次締約方海牙會議的續(xù)會,其爭議的焦點之一就是森林和生態(tài)型的農(nóng)業(yè)用地對二氧化碳的吸收作用是否可以計入減排指標。在森林碳匯減排的問題上,歐盟與以俄、日、加為代表的傘形國家分歧嚴重。為達成協(xié)議,歐盟放棄原先的立場,同意將森林碳匯納入減排指標的計算當中?！恫ǘ髡螀f(xié)議》中關于碳匯的內(nèi)容主要表現(xiàn)在以下方面:第一,允許發(fā)達國家在第一承諾期(2008-2012年)以“森林管理”、“農(nóng)田管理”、“牧場管理”和“植被重建”活動作為其履行減排義務的方式;第二,規(guī)定了上述碳吸收活動的核算計量方法,并根據(jù)各國具體情況規(guī)定了各國在“森林管理”活動方面(含聯(lián)合履約活動)碳匯使用總量的上限;第三,允許將碳匯項目作為清潔發(fā)展機制項目,但限于造林和再造林活動,其使用總量不能超過相應發(fā)達國家基準年排放量的百分之一乘以五。《公約》第七次締約方馬拉喀什會議的主要任務是完成《波恩政治協(xié)議》遺留問題的技術性談判。會議就清潔發(fā)展機制、信息通報、技術轉(zhuǎn)讓、能力建設等專題進行技術性談判和協(xié)商,達成了一攬子協(xié)議,統(tǒng)稱為《馬拉喀什協(xié)定》。《馬拉喀什協(xié)定》中通過的《<京都議定書>第十二條確定的清潔發(fā)展機制的方式和程序》,第7條再次明確了清潔發(fā)展機制框架下森林碳匯減排的基本規(guī)則:第一,根據(jù)清潔發(fā)展機制開展的土地使用、土地使用的變化和林業(yè)項目活動的資格限于植樹造林和再造林;第二,在第一承諾期內(nèi),締約方因根據(jù)清潔發(fā)展機制開展土地使用、土地使用變化和林業(yè)項目活動而增加的配量總數(shù)不應大于締約方基準年排放量的百分之一乘以五;第三,根據(jù)清潔發(fā)展機制開展的土地使用、土地使用的變化和林業(yè)項目活動在未來承諾期的待遇,應通過有關第二承諾期的談判加以決定。根據(jù)《波恩政治協(xié)議》和《馬拉喀什協(xié)定》確立的造林、再造林森林碳匯規(guī)則,2003年締約方第九次米蘭會議通過了《第一個承諾期清潔發(fā)展機制之下的造林和再造林項目活動的模式和程序》的決定。其中“造林”是指在50年以上的無林地進行造林;“再造林”是指在曾經(jīng)為有林地、而后退化為無林地的地點進行造林,并且這些地點在1989年12月31日必須是無林地。同時,該決定中確立的造林和再造林森林碳匯項目的實施規(guī)則極為嚴格復雜,具體可以概括為五個環(huán)節(jié):第一,項目設計,必須明確項目選擇的林地基本資料,項目的目標、基線的選擇、額外性、方法學等內(nèi)容;第二,項目審定,必須由聯(lián)合國清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會指定的經(jīng)營實體根據(jù)清潔發(fā)展機制之下的造林或再造林項目的活動要求對擬議項目進行獨立評估;第三,項目登記,指執(zhí)行理事會正式認可一個經(jīng)審定的項目,將其視為清潔發(fā)展機制之下的一項造林或再造林項目活動;第四,項目審批,必須經(jīng)過參與國政府和主管機構批準才能進入實施階段;第五,項目核證與交易,項目產(chǎn)生的減排量需由聯(lián)合國清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會派指定的審核機構進行監(jiān)測和核證,最后由聯(lián)合國清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會批準才可進行真正的交易。2004年阿根廷締約方第十次會議又通過了《清潔發(fā)展機制之下小規(guī)模造林和再造林項目活動的簡化模式和程序》。至此,京都規(guī)則下的造林和再造林森林碳匯減排得以正式啟動,并進入了實質(zhì)性項目試點和操作階段。(三)第一承諾期森林碳匯項目范圍的特定性、規(guī)則的嚴格性以及未盡合理限制從《議定書》確立的森林碳匯減排的基本框架,到《波恩政治協(xié)議》和《馬拉喀什協(xié)定》將造林和再造林項目確立為第一承諾期清潔發(fā)展機制惟一合格的林業(yè)項目,再到米蘭會議確定的造林和再造林項目活動的模式和程序,京都框架下的造林、再造林森林碳匯減排實施規(guī)則表現(xiàn)出以下幾個特點。第一,森林碳匯項目范圍的特定性。從林學的角度而言,增加森林碳匯的活動可以包括造林、再造林、森林保護、森林可持續(xù)管理等諸多方面。雖然《議定書》中提到的森林碳匯減排形式也包括造林和再造林、森林可持續(xù)管理以及砍伐森林等活動,但是《波恩政治協(xié)議》和《馬拉喀什協(xié)定》僅僅將造林和再造林作為第一承諾期清潔發(fā)展機制中惟一合格的森林碳匯項目,而將減少毀林和森林退化、森林可持續(xù)管理、加強森林保護等林業(yè)活動排除在合格的項目之外,使得第一承諾期森林碳匯項目的范圍具有極強的特定性。第二,森林碳匯項目規(guī)則的嚴格性。由于考慮到清潔發(fā)展機制之下有關造林和再造林項目活動的無成效問題、額外性、滲漏、不確定性和社會經(jīng)濟影響及環(huán)境影響等諸多方面的因素,對于第一承諾期內(nèi)的造林和再造林森林碳匯項目從項目的設計、審定、登記、審批、監(jiān)測、核證和交易的實施規(guī)則方面都進行了嚴格的限制,規(guī)則的嚴格性實質(zhì)上為造林、再造林碳匯項目進入國際碳交易市場進行了準入限定,它注定在第一承諾期京都規(guī)則森林碳匯項目的交易量是有限的。第三,森林碳匯減排數(shù)量的有限性。第一承諾期森林碳匯項目不僅在實施規(guī)則上是極其嚴格的,同時也為《公約》附件I國家利用森林碳匯項目獲取減排量設定了上限,即在第一承諾期內(nèi),附件I國家每年從清潔發(fā)展機制森林碳匯項目中獲得的減排量不得超過其基準年(1990年)排放量的1%。雖然森林碳匯折抵的減排量只有1%,但是《議定書》中規(guī)定的第一承諾期附件I國家的減排目標是比基準年減少5.2%,因此,對森林碳匯減排1%的上限已是不小的突破。第一承諾期森林碳匯能夠成為合法的減排方式是氣候談判中各方利益不斷博弈的結果,而項目范圍的特定性、規(guī)則的嚴格性以及減排數(shù)量的有限性,又從另一方面表現(xiàn)出了對于初期森林碳匯減排在技術操作層面的不確定性所持有的謹慎態(tài)度。盡管普遍認為森林碳匯減排將大大降低實質(zhì)減排的數(shù)量,但是不得不承認,在當初美國退出《京都議定書》,主要發(fā)達國家態(tài)度不甚明朗,《議定書》生效未卜的狀態(tài)下,正是各方在森林碳匯減排爭議問題上的妥協(xié)才避免了《議定書》談判的破裂,使氣候變化問題重新回到全球化的解決軌道,這或許是森林碳匯成為第一承諾期合法減排方式的最大意義所在。三、降低溫室氣體排放從2007年12月巴厘島締約方第13次會議開始,氣候談判著重討論“后京都”問題,即《議定書》第一承諾期在2012年到期后如何進一步降低溫室氣體的排放。從森林碳匯的角度而言,減排方式開始逐漸從造林和再造林向減少毀林、加強森林保護和森林可持續(xù)管理轉(zhuǎn)變,REDD+機制也應運而生。(一)關于中國國際習慣法第4條的第4款規(guī)定IPCC第四次評估報告的數(shù)據(jù)表明,毀林占到全球二氧化碳排放的17.4%,為此,IPCC第四次評估報告指出,“目前更為關注的是減少毀林造成的碳排放,其作為一項低成本的減緩方案,該方案將具有顯著的積極影響”。12針對減少發(fā)展中國家毀林和森林退化而設計的REDD機制被正式列入減緩溫室氣體排放的重要應對措施,是在巴厘島會議上通過的《巴厘島行動計劃》中?！栋屠鍗u行動計劃》第1條(b)項加強緩解氣候變化的國家/國際行動第(二)款指出,考慮發(fā)展中國家締約方在可持續(xù)發(fā)展方面可衡量、可報告的適當國家緩解行動,它們應得到可以衡量、可報告和可核實的方式提供的技術、資金和能力建設的支持和扶持;第(三)款指出,考慮與減少發(fā)展中國家締約方毀林和森林退化所致排放量有關問題的政策方針和積極激勵辦法。由此可見,第(二)款中指出的“發(fā)展中國家締約方在可持續(xù)發(fā)展方面可衡量、可報告的適當國家緩解行動”包含了第(三)款中“發(fā)展中國家締約方毀林和森林退化所致排放量有關問題”,而這一問題,可以得到第(二)款中“技術、資金和能力建設的支持和扶持”,至此,REDD機制在國際法律文件中被正式提出。為保證REDD機制的執(zhí)行,促進發(fā)展中國家在減少毀林方面的切實效果,巴厘島會議還通過了《減少發(fā)展中國家毀林所致排放量:激勵行動的方針》,具體的激勵措施可以概括為4個方面:(1)加強和支持目前正在自愿進行的減少毀林及森林退化所致排放量的努力;(2)支持能力建設,提供技術援助,促進技術轉(zhuǎn)讓,并解決發(fā)展中國家在估計和減少毀林及森林退化所致排放量方面的體制需要;(3)探索一系列行動、找出備選辦法,包括開展示范活動,處理本國國情的毀林驅(qū)動因素;(4)就一系列政策方針和積極鼓勵措施,開展有關方法學問題的工作。(二)為發(fā)展中國家提供大量的資金來源和支持2009年哥本哈根第15次締約方會議上,REDD機制加進了通過森林保護和森林可持續(xù)管理增加森林碳匯儲量的活動,形成了目前的REDD+機制,使該機制更具有合理性?！陡绫竟鶇f(xié)議》第6條指出,為了確認減少毀林和森林退化所致排放量的關鍵作用,以及確認加強森林對溫室氣體排放的清除量的必要性,一致認為需要立即設立一個包含REDD+的機制,為這類行動提供積極的激勵措施,以期能夠調(diào)動來自發(fā)達國家的資金。第8條指出,應按照《公約》的有關規(guī)定,為發(fā)展中國家提供額度增加的、新的和額外的、可預測的和適足的資金,并改善獲取途徑,以扶持和資助加強的緩解行動,包括為減少毀林和森林退化所致排放量(REDD+)提供大量資金,扶持和資助適應、技術開發(fā)和轉(zhuǎn)讓以及能力建設,從而加強《公約》的執(zhí)行。發(fā)達國家集體承諾,在2010-2012年期間通過國際機構提供金額接近300億美元的新的和額外的資源,包括林業(yè)和投資,這種資源將在適應和緩解之間均衡分配。第10條規(guī)定,設立哥本哈根綠色氣候基金,作為《公約》資金機制的一個經(jīng)營實體,以資助發(fā)展中國家實施與包括REDD+在內(nèi)的緩解、適應、能力建設、技術開發(fā)和轉(zhuǎn)讓有關的項目、方案、政策和其他活動。(三)對明確我國參與紅色基因傳承與保護增加rod的未盡事宜2010年底于墨西哥坎昆召開的《公約》締約方第16次會議,雖然未能對第二承諾期減排達成實質(zhì)性的成果,但通過的《坎昆協(xié)議》中在氣候資金、技術轉(zhuǎn)讓、森林保護等問題上都達成了一定共識。在森林碳匯減排的問題上,《坎昆協(xié)議》并沒有就REDD+機制的具體實施規(guī)則取得進展,但其最大成就在于有關REDD+機制實施資金的落實?！犊怖f(xié)議》指出,關注到發(fā)達國家集體承諾提供新的和額外的資金,在2010年至2012年間啟動300億美元的快速啟動資金,該資金將優(yōu)先用于生態(tài)最脆弱的發(fā)展中國家。在長期資金問題上,決定“按比例增加、新的額外的、可預期的,以及足夠的資金應該提供給發(fā)展中國家”,并承認發(fā)達國家應在2020年聯(lián)合募集1000億美元用于發(fā)展中國家。除了協(xié)助發(fā)展中國家應對氣候行動的300億美元快速啟動資金和之后的1000億美元長期資金外,協(xié)議還同意建立“綠色氣候資金”,而這三種資金的使用范圍都包括REDD+機制的實施。(四)對啟動環(huán)保進程的重要考慮REDD機制的實質(zhì)是基于市場機制的運作,減少毀林的國家可以獲得碳信用,而這些信用可以在國際碳市場上出售,由發(fā)達國家建立的基金進行支付。但是,REDD機制僅僅承認減少毀林和森林退化導致的排放量,而且其主要的對象是熱帶雨林國家,這使得該機制的適用范圍過于狹窄,也就是只有那些高毀林和森林退化嚴重的國家才能從這個機制中獲得利益和補償,“如果碳信用授予那些毀林和森林退化大國,而無視那些在森林保護上進行卓有成效的工作的國家的努力,無疑,REDD將有可能成為負面激勵”。13很顯然這與REDD機制最初提出的旨在解決部分國家毀林現(xiàn)象嚴重、森林碳排放太高的問題。如果不盡快減少森林碳排放,將阻礙國際對氣候變化的減緩努力。如果從更大范圍來看,對于長期進行森林恢復和森林保護的國家而言,REDD機制發(fā)揮作用的空間實在有限,這些國家在為應對氣候變化做出積極貢獻的同時卻沒有任何獎勵機制,這顯然違反了公平性原則。因此,在國際氣候談判中REDD機制逐漸發(fā)展為REDD+機制。與REDD機制相比,REDD+機制雖然擴大了適用范圍,但是在本質(zhì)上二者均是尋求經(jīng)濟補償?shù)囊环N機制,鼓勵各國通過減少森林破壞和防止森林退化、森林保護、森林可持續(xù)管理來增加碳儲量,允許發(fā)展中國家通過實施上述活動取得的森林碳信用進入碳市場進行交易,從而獲得相應的資金來源?？梢?在REDD+機制的運行過程中涉及兩個關鍵性問題:一是可核查的森林碳信用,這一問題的解決需要從方法學上予以考慮;二是補償資金,這一問題的解決則需要建立資金機制。為此,哥本哈根會議還通過了與REDD+機制相關的兩個重要文件:一是《關于發(fā)展中國家減少毀林和森林退化所致排放量相關活動、森林保護和可持續(xù)管理的作用,以及提高森林碳儲量的方法學指導意見》,二是《對全球環(huán)境基金的進一步指導意見》,后者旨在繼續(xù)審議對全球環(huán)境基金的進一步指導意見問題,以期作為建議提出一項決定草案,供締約方第16次會議通過。而令人欣慰的是《坎昆協(xié)議》中對于資金的問題已經(jīng)取得一致意見,這為REDD+機制的實施奠定了基礎,而目前最迫切的工作是對其實施規(guī)則的制定。四、候變化談判中的重要議題《公約》通過以來的近20年間,森林問題一直是氣候變化談判中的重要議題之一,也是談判的亮點之一。在未來的氣候變化國際法框架中,森林碳匯依舊將是重要的合法減排方式,而且其實施機制將進一步多元化。(一)森林碳匯是氣候變化減緩的重要措施《公約》和《議定書》都確立了森林碳匯合法減排方式的法律地位,但是,鑒于各利益集團在森林碳匯問題上所表現(xiàn)出的不同立場,以及森林碳匯減排的諸多技術性因素等,第一承諾期對于森林碳匯的減排總體上表現(xiàn)出一種謹慎的態(tài)度,這種謹慎的最直接表征是,只有造林、再造林項目是第一承諾期惟一合格的清潔發(fā)展機制森林碳匯項目。伴隨著森林議題在國際氣候談判中所取得的不斷突破,其中尤以REDD+機制的形成為代表,表明后京都時代通過森林碳匯減排仍將是氣候變化減緩領域重要的措施。正如2007年IPCC報告指出的:“林業(yè)具有多種效益,兼具減緩和適應氣候變化的雙重功能,是未來30-50年增加碳匯、減少排放成本較低、經(jīng)濟可行的重要措施”。14從單一的造林、再造林的CDM機制到減少毀林與森林退化、森林保護和森林可持續(xù)管理的REDD+機制與CDM機制并行,氣候變化的國際法發(fā)展對于森林碳匯減排已經(jīng)開始從謹慎走向開放,而這無疑將大大提升森林碳匯減排的法律地位。后京都時代森林碳匯法律地位的提升將表現(xiàn)為三個方面:第一,能夠作為合法減排方式的森林碳匯活動范圍將擴大,不再局限于造林、再造林,而是將包括所有與增加森林碳匯相關的林業(yè)活動;第二,通過森林碳匯所折抵的減排量上限將有所提高,而不再受到目前基準年1%的上限限制,其原因在于后京都時代各國所承擔的減排任務將更加艱巨,而工業(yè)減排面臨更多的障礙;第三,后京都時代森林碳匯將成為發(fā)展中國家國內(nèi)減排的主要途徑。(二)明確與《坎昆協(xié)議》所實表達方法的關系隨著第一承諾期即將結束,未來造林、再造林森林碳匯機制將不再是森林碳匯減排領域的主要機制,取而代之的則是REDD+機制。REDD+機制雖然在國際氣候談判中也受到各種障礙和質(zhì)疑,但有一點是肯定的,幾乎所有的國家都想停止毀林和森林退化.而REDD+機制“真正的爭議在于,如何對這種森林減緩氣候變化的行動提供激勵”。15通過第一承諾期造林再造林森林碳匯項目的實踐可以看出,對于REDD+機制提供的激勵還需大量的配套規(guī)則跟進。盡管《哥本哈根協(xié)議》體現(xiàn)了REDD+機制的內(nèi)容,《坎昆協(xié)議》也對資金的落實達成了一致,但二者畢竟是沒有法律約束力的框架協(xié)議,尤其是REDD+機制實施的具體規(guī)則和一些涉及到利益相關方的核心問題還需要類似于《京都議定書》性質(zhì)的國際法文件予以確認。具體來說,REDD+機制是作為一種獨立的機制還是作為清潔發(fā)展機制的一部分;是以國家尺度形式實施還是以項目尺度形式實施,或者采用混合尺度;資金的補償是完全通過市場進行融資,還是通過由發(fā)達國家的公共資金來提供;通過REDD+機制折抵減排量的上限等問題還需進一步確認。從實踐來看,2010年5月在奧斯陸“氣候變化和森林大會”期間所建立的臨時性REDD+伙伴關系,