關(guān)于國債市場法律規(guī)制的思考

關(guān)于國債市場法律規(guī)制的思考

市場經(jīng)濟(jì)是法律經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善依賴于法律制度和法律制度的建立和完善。國債市場是社會主義市場體系的一個重要組成部分,也必然要依賴于法律制度保障其健康、有序、規(guī)范發(fā)展。沒有相應(yīng)的法律制度以及司法制度規(guī)范、保障國債市場活動,將產(chǎn)生國債市場的無序現(xiàn)象,國債市場的發(fā)展將受到嚴(yán)重的影響、制約和破壞,因此,必須對國債市場進(jìn)行法律規(guī)制。一、其他管理法規(guī)我國自90年代初開始建立國債市場以來,相繼頒布了很多規(guī)范國債市場的法律規(guī)定。主要有:國務(wù)院每年頒布的《國庫券條例》、《特種國債條例》;財政部、中國人民銀行、中國證監(jiān)會頒布的《國債一級自營商管理辦法》、《國債一級自營商資格審查與確認(rèn)實(shí)施辦法》;財政部每年頒布的《國庫券發(fā)行工作若干具體事項(xiàng)的規(guī)定》、《到期國債還本付息辦法》;中國證監(jiān)會、財政部頒布的《國債期貨交易管理暫行辦法》;財政部頒布的《國債托管管理暫行辦法》;國務(wù)院證券委員會頒布的《證券交易所管理辦法》、《中國證券交易系統(tǒng)有限公司業(yè)務(wù)規(guī)則》、中國人民銀行頒布的《跨地區(qū)證券交易管理暫行辦法》;財政部、中國人民銀行、國家工商局、公安部《關(guān)于打擊國債券非法交易活動的通知》,等等。這些法規(guī)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)和不足:1.法律、法規(guī)、規(guī)章的效力法律形式按其法律效力高低,依次由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等組成。憲法是根本大法,具有最高法律效力,法律、法規(guī)、規(guī)章的法律效力層次依次減低。規(guī)章是國務(wù)院各部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定發(fā)布的規(guī)定,規(guī)章僅供人民法院判案時參照執(zhí)行。在司法實(shí)踐中,可能出現(xiàn)對同一種情況,甲地法院參照,乙地法院不參照的情形,從而導(dǎo)致法治不統(tǒng)一,有損法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。2.法院依據(jù)法上的救濟(jì)國債市場的健康、有序的運(yùn)行和發(fā)展必須有完善、系統(tǒng)、權(quán)威的法律制度嚴(yán)格保障以便國債市場參與者有法可依,發(fā)生糾紛時法院有判案的依據(jù),并且也便于監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管國債市場依法運(yùn)行和國債市場自律組織依法自律。目前,規(guī)范國債市場的規(guī)定往往以“條例”、“通知”、“辦法”、“規(guī)則”等形式發(fā)布,這些規(guī)定針對性很強(qiáng),缺乏法律規(guī)范應(yīng)具備的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性、普遍性、權(quán)威性和規(guī)范性。3.法律機(jī)制欠缺不完善現(xiàn)有的調(diào)整國債市場的法律規(guī)范不完善和空白之處很多,一是政府舉借債務(wù)的目的、原則、發(fā)行額以及發(fā)行主體的職權(quán)范圍等欠缺明確的法律規(guī)定;二是政府通過發(fā)行國債的籌資資金的使用和償還問題也缺乏具體、明確的法律規(guī)定;三是國債交易市場的交易規(guī)則及違反交易規(guī)則應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任欠缺明確法律規(guī)定;四是國債市場信息公開制度規(guī)定不完善;五是國債交易市場體系及交易方式的有關(guān)法律規(guī)定不完善;六是國債市場監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、監(jiān)管權(quán)力欠缺明確、完備的法律規(guī)定,等等。由于規(guī)定不完善甚至是空白,國債市場的違法行為得不到有效制裁,權(quán)益糾紛由于無法可依,往往久拖不決。4.這些規(guī)定之間存在一些不協(xié)調(diào)之處使司法部門無所適從,也不能給國債市場上的違法違規(guī)行為和過度投機(jī)行為以有效打擊,國債市場參與者的利益得不到有效保護(hù)。二、發(fā)行主體不同我國證券市場的第一部大法《證券法》已于1998年12月29日由第九屆全國人大常委會第六次會議通過,并已于1999年7月1日起施行,它對規(guī)范證券市場參與者及其行為,促進(jìn)證券市場秩序的良性發(fā)展,促進(jìn)社會主義市場體系的發(fā)育和完善,將起到極其重要的作用。但是,《證券法》第2條第一款規(guī)定,政府債券的發(fā)行和交易,由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定,可見,國債的發(fā)行與交易不適用《證券法》,既然不適用,就應(yīng)當(dāng)另行單獨(dú)立法。其原因主要是:首先,國債與公司證券的發(fā)行主體是不相同的,國債的發(fā)行主體是政府代表財政部,公司證券的發(fā)行主體是公司,國家機(jī)關(guān)和公司的法律地位是不同的,處于不同層次上其次二者發(fā)行和交易的目的也不相同,公司發(fā)行股票、債券、投資基金等證券的目的資金,交易股票、債券等目的是為了是為了公司籌集套利和籌措資金;而財政部發(fā)行國債的目的是為國家籌措資金彌補(bǔ)財政赤字和經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金之不足,同時為政府對社會經(jīng)濟(jì)實(shí)施間接宏觀調(diào)控提供前提和條件;國債交易的目的除了滿足交易者套利需要,更重要的是為中央銀行開展公開市場業(yè)務(wù)操作,為協(xié)調(diào)財政政策與貨幣政策提供條件和場所,以推行金融間接宏觀調(diào)控模式,并推動利率市場化發(fā)展。其三,國債發(fā)行行為和公司證券發(fā)行行為的性質(zhì)不同,公司發(fā)行證券行為屬微觀經(jīng)濟(jì)行為,國債發(fā)行行為屬宏觀經(jīng)濟(jì)行為。綜上所見,盡管國債與公司股票、債券、投資基金同屬金融商品,國債發(fā)行及交易與公司證券的發(fā)行及交易又同屬一種金融經(jīng)濟(jì)活動和市場活動,它們相互聯(lián)系,有相同之處,但它們又是相互區(qū)別和相互獨(dú)立的,是處于不同層面上的證券及證券活動。因此,應(yīng)對國債發(fā)行與交易單獨(dú)立法,以有效地規(guī)范國債的發(fā)行與交易行為,推動國債市場的發(fā)展和完善,為實(shí)現(xiàn)政府推動間接金融宏觀調(diào)控創(chuàng)造良好條件。我國于1995年將《國債法》列入國家立法計(jì)劃,草案已經(jīng)擬定出來,尚未頒布。一些國債市場比較發(fā)達(dá)的國家,其國債市場立法也是獨(dú)立進(jìn)行的。如美國,其國債市場是世界上最發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)最雄厚、職能發(fā)揮最充分的市場,美國對其國債市場就是單獨(dú)立法來規(guī)范其運(yùn)行。三、中國金融市場立法的目1.建設(shè)穩(wěn)健增長市場是保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要條件國債市場不但能為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌措資金,而且還能為調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供條件和場所,因此,國債市場是否規(guī)范有序發(fā)展直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)穩(wěn)定、快速發(fā)展。2.立法目的的要求這是國債市場最為直接的立法宗旨或目的。國債市場立法的直接目的就是要為國債發(fā)行和交易行為提供行為規(guī)則,使國債發(fā)行和交易能夠按照法律規(guī)定的規(guī)則運(yùn)行,保證國債發(fā)行、交易公平、公正地順利進(jìn)行。3.加大了法律力度,加大市場壟斷和違法行為要激發(fā)投資國債的熱情和樹立投資國債的信心,必須堅(jiān)決貫徹公平、公開、公正的原則,為國債發(fā)行與交易提供一個良好的法律環(huán)境,對侵害投資者利益的行為,市場壟斷、欺詐、操縱市場、內(nèi)幕交易等違法行為,予以嚴(yán)厲打擊和制裁。4.我國社會經(jīng)濟(jì)秩序的分這是國債市場立法更高一層的宗旨。國債市場是社會主義市場體系的重要組成部分,其秩序的好壞直接影響到整個社會經(jīng)濟(jì)秩序的好壞,也影響到國家利益、社會公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此,國債市場立法應(yīng)當(dāng)從社會、國家整體利益出發(fā),使國債發(fā)行、交易及兌付得以規(guī)范運(yùn)作,以建立健康、有序、穩(wěn)定的國債市場。四、債市場立法之目借鑒發(fā)達(dá)國家的國債立法經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)我國國債市場發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),國債市場專門立法應(yīng)就以下問題作出規(guī)定:1.國債市場立法之宗旨;2