關(guān)于我國國債立法的幾個問題

關(guān)于我國國債立法的幾個問題

一、建設(shè)兼具透明度與嚴肅性的發(fā)揮1.個人信用法體系尚未完善。我國盡管多次頒布《國庫券條例》和《特種國債條例》等,但沒有一部系統(tǒng)、全面的《國債法》。即使這些已頒布的法規(guī)也存在與社會主義市場經(jīng)濟和公共財政不相適應(yīng)的問題,需要進行修訂?，F(xiàn)行的國債的法規(guī)頒布于20世紀80年代,帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。缺乏對國債的發(fā)行、國債償還、國債利率、國債交易、國債規(guī)模的系統(tǒng)性規(guī)定。2.國債法律制度總體的法律層次比較低,立法級次和適用范圍都離國債發(fā)展和國債立法的要求相距甚遠。只有國務(wù)院和財政部頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章,沒有國家立法機關(guān)的制定的全國性法律對國債制度的規(guī)范。大量的國債的實踐操作規(guī)程靠通知和文件來實現(xiàn)。透明度是WTO的主要目標之一。我國債券立法尚不完善,其大量規(guī)范是以通知、命令等方式公布,形式上欠缺透明度和嚴肅性。2003年中國國債發(fā)行走出了重要一步,每年年初公布部分國債發(fā)行計劃的舉措將增加國債發(fā)行的透明度,促進國債市場的發(fā)展。這是財政部第一次按年公布國債發(fā)行計劃。此前,財政部按季度公布在銀行間債券市場發(fā)行國債的計劃,不公布證券交易所的國債發(fā)行計劃。3.國債法規(guī)的立法質(zhì)量不高,影響法規(guī)的執(zhí)行和適用。表現(xiàn)在法規(guī)的規(guī)范過于原則、籠統(tǒng)。有些規(guī)定本身不合理,不切合實際,在法規(guī)適用過程中容易產(chǎn)生理解和執(zhí)行的偏差。比如關(guān)于國債市場信息系統(tǒng)建設(shè)與信息披露管理、規(guī)范發(fā)行、交易方式等方面的立法建設(shè)欠缺。4.我國國債制度和立法面對WTO的挑戰(zhàn)。入世后外資將會按中國政府的承諾進入中國國債市場,履行WTO協(xié)議中涉及金融領(lǐng)域的協(xié)議條款。國債市場作為整個金融市場的組成部分,其對外開放的程度與我國加入WTO后整個金融體系對外開放的總體進程密切相關(guān)。5.雖然每年全國人大常委會在批準政府報告或預決算的決議中把發(fā)行國債的盤子也都包括在其中被批準了,但這種批準只是工作性的法律效力,它不能替代發(fā)行國債的原始的法律依據(jù)。只有通過制定國債法,對發(fā)行國債的原則、規(guī)模、結(jié)構(gòu)(種類)、程序、投資使用、項目驗收、效果檢查、法律責任的規(guī)定,建立國債市場和債券市場管理,才能保障發(fā)行國債目的實現(xiàn)。6.沒有統(tǒng)一、高效的國債市場。統(tǒng)一是加強資金、資本市場建設(shè)和投融資體制改革的必然要求,但現(xiàn)行國債市場分割為交易所市場和銀行間市場,不僅不利于國債價格和收益率的形成,也不利于其長遠發(fā)展。7.目前國家對國債投資的重大項目的稽查和監(jiān)管不僅存在機構(gòu)設(shè)置重疊、重復稽查現(xiàn)象,而且在具體稽查和監(jiān)管工作中也是各自為政,各稽查和監(jiān)管部門的職責范圍和權(quán)限不清,項目稽查的實際控制標準和具體整改措施不一?；椤⒈O(jiān)管工作缺乏規(guī)范化、制度化和程序化的有效管理和協(xié)調(diào),不利于項目稽查和監(jiān)管工作的順利實施,妨礙了項目稽查和監(jiān)管效率的進一步提高。二、完善我國市場化債權(quán)發(fā)行的管理辦法,提高現(xiàn)行法的透明度(一)國債立法的基本方針1.在憲法修改方面,尤其應(yīng)當明確幾個重要的“法定原則”,即預算法定原則、稅收法定原則和國債法定原則,這幾個原則的確定和有效堅持,對于解決我國實踐中的大量問題是非常重要的。此外,還應(yīng)當對相關(guān)的財稅方面的權(quán)力配置作出明確規(guī)定,這是解決財稅體制法問題的最重要的依據(jù)。2.健全國債法律環(huán)境,應(yīng)盡快出臺《國債法》。中國國債市場日益與國際接軌,這將為國債市場帶來更多的機遇,首先,國債交易制度進一步與國際接軌。加入WTO以后,境外資本也將進入國債市場,規(guī)范國債市場參與各方的權(quán)利義務(wù)并設(shè)定制約手段,起草一部完整的《國債法》,規(guī)范國債發(fā)行、流通、使用、管理和償還全過程,同時證券公司的評級制度也是法律環(huán)境的一個重要方面。3.修訂《國債一級自營商管理暫行辦法》。隨著國債市場的發(fā)展,《國債一級自營商管理暫行辦法》已經(jīng)明顯不適應(yīng)發(fā)展需要。為促進國債市場對外開放,應(yīng)加入外資金融機構(gòu)成為一級自營商的有關(guān)準入條件;增加一級自營商承擔做市商義務(wù)的規(guī)定,要求它們?yōu)閭瘓鐾馐袌龅慕ㄔO(shè)發(fā)揮應(yīng)有作用;加強對一級自營商隊伍的年審工作,使國債一級自營商真正成為國債市場上有效的中介組織。4.制定并頒布關(guān)于國債發(fā)行方式的行政法規(guī)制度。盡管我國已經(jīng)采取了招標的方式發(fā)行國債,但為確保發(fā)行市場的嚴肅性和法制化,尤其是依照WTO有關(guān)透明度的要求,應(yīng)當按照公平、公開、公正的原則對招標事宜以行政法規(guī)形式加以規(guī)范化。5.改進國債規(guī)模的控制機制,將債務(wù)負擔率保持在合理范圍內(nèi)。近年來國債發(fā)行規(guī)模逐年提高,雖然對彌補國家財力不足、彌補財政赤字等有好處,但從中長期來講,國家不能過度依賴國債。取消中央政府過多包攬國債發(fā)行的現(xiàn)行做法,發(fā)債規(guī)模由法律規(guī)定,全國人大批準,審計機關(guān)監(jiān)督。6.全面清理現(xiàn)有的國債法規(guī),進而采取相應(yīng)措施在全面清理現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上,區(qū)別不同情況,采取不同的對策:對已經(jīng)完全不適用和部分不適用的法規(guī),該廢止的廢止,該部分失效的失效,該修改的修改。7.從我國的國情出發(fā),借鑒國外財稅立法經(jīng)驗。西方市場經(jīng)濟發(fā)達、法制比較健全的國家,對市場經(jīng)濟條件下的國債立法,借鑒和吸收他們的成功經(jīng)驗,是對人類文明成果的繼承,也是市場經(jīng)濟客觀規(guī)律的要求。但是,我國是一個發(fā)展中的社會主義國家,經(jīng)濟發(fā)展水平還比較低。經(jīng)過20多年的改革開放,目前我國已經(jīng)初步形成了社會主義市場經(jīng)濟體制及其相應(yīng)的財稅體制。因此,借鑒和吸收國外經(jīng)驗時,必須從中國的實際出發(fā),認真研究、擇優(yōu)選擇對我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展最有用、最有效的為我所用。這就要求我們,一方面要借鑒市場經(jīng)濟國家由議會制定法律的通常做法和有關(guān)經(jīng)驗;另一方面在國債立法的原則、內(nèi)容和規(guī)定上要研究吸收國外立法的有效成果,以加快國債立法的步伐,促進我國改革開放和經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。8.加強國債管理機構(gòu)的建設(shè)和協(xié)調(diào),加強財政部與人民銀行、證監(jiān)會的聯(lián)系,充分發(fā)揮財政部在國債市場中的主導作用,不要搞“各持一把號,各吹各的調(diào)”。9.適時修改法律,允許地方發(fā)行公債。目前發(fā)債主要是中央財政(國債)和金融機構(gòu)債券,地方公債是不能發(fā)行的,公司(企業(yè))債很少,基本處于停滯狀態(tài)?；饦I(yè)雖有一定的發(fā)展,但與發(fā)達國家和地區(qū)相比差距很大。今后除了中央政府(財政)發(fā)行國債以外,應(yīng)盡早立法或制定法規(guī),允許地方政府和企業(yè)在符合條件的前提下,發(fā)行一定數(shù)量的債券,用于產(chǎn)業(yè)(創(chuàng)業(yè))投資。對某些專項或特別項目,比如西部大開發(fā)、北京奧運基建、符合條件的“小城鎮(zhèn)”建設(shè)等等,可以探索發(fā)行十年或十年以上的長期債券,建成取得效益后償還。這類項目關(guān)鍵是科學論證決策,不能隨心所欲、“長官意志”、一哄而起。(二)完善市場交易的有關(guān)法規(guī)及制度建設(shè)對于二級市場有關(guān)法律制度建設(shè),筆者認為主要應(yīng)做好以下幾個方面的工作:1.制定系統(tǒng)的國債交易有關(guān)法規(guī),規(guī)范二級市場的國債交易問題,加強市場信息披露制度建設(shè)。2.在一定條件下允許符合一定資格條件的海外金融機構(gòu)作為中國國債托管清算系統(tǒng)成員單位,使之能代理外國投資者參與中國國債市場投資,推進國債市場進一步對外開放。3.推動國債市場統(tǒng)一。1997年以來,中國國債的場內(nèi)和場外市場都有了較快發(fā)展,但兩個市場相互獨立的狀況制約了國債市場的進一步發(fā)展。因此,需要積極創(chuàng)造條件,努力推動市場統(tǒng)一,逐步建立全社會合理的國債利率基準。4.提高國債發(fā)行計劃透明度。從2000年開始,我們已經(jīng)做到了按季公布國債發(fā)行計劃。今后要繼續(xù)加以完善,力爭做到年度發(fā)行計劃的提前公布,為市場有序、平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。5.發(fā)行逐步實現(xiàn)市場化定價。1999年以來,我們加大了通過招標發(fā)行國債的規(guī)模,不僅增加了市場中可流通的現(xiàn)券量,而且提高了國債發(fā)行的市場化程度。這種方式今后仍然要繼續(xù)實行,同時對具體操作辦法將不斷加以完善。(三)相關(guān)配套法律和制度的修改和完善1.注意配套立法。國債立法的配套不僅是財政法與國債法的配套,還包括稅法與其他相關(guān)的經(jīng)濟、社會立法的配套,特別是與相關(guān)財政立法的配套。為此,必須加緊修改《預算法》等相關(guān)法律,推進各類相關(guān)的體制改革,真正轉(zhuǎn)變政府職能,建立合理的公共財政制度。否則,稅法再完善,也可能會有許多的制度不協(xié)調(diào)所造成的成本問題。2.將國債交易納入《證券法》調(diào)整范圍之內(nèi)。應(yīng)在適當時候修訂《證券法》,將國債交易納入《證券法》調(diào)整范圍之內(nèi),這將有利于我國國債市場最終走向成熟,與國際慣例及WTO規(guī)則相符合。3.注重立法技術(shù)和協(xié)調(diào)。提高立法質(zhì)量和效率由于財稅法律體系的范圍廣、內(nèi)容多、涉及面寬、任務(wù)繁重,必須講究立法技術(shù),各法律之間、不同效力等級的法律規(guī)范之間、實體法與程序法之間應(yīng)當做到上下左右緊密配合、互相協(xié)調(diào)。要改進法律起草工作和協(xié)調(diào)工作;對需由國務(wù)院組織起草的國債法規(guī),全國人大常委會的立法工作機構(gòu)和有關(guān)專門委員會可以適當方式參予起草的論證和調(diào)查;在全國人大統(tǒng)一安排下,承