中國法律援助若干問題研究

PAGEPAGE1中國法律援助若干問題研究一、法律援助的概念和特征（一)法律援助的概念無論是在國內(nèi)還是國外，法律援助概念的表達都是眾說紛紜，下面列舉幾種具有代表性的觀點：(１)法律援助,是由政府設立的法律援助機構(gòu)組織法律援助人員和社會志愿人員，為某些經(jīng)濟困難的公民或特殊案件的當事人提供免費的法律幫助，以保障其合法權益得以實現(xiàn)的一項法律保障制度。（1)（２）法律援助,是指公民在法律規(guī)定的法律事務方面需要獲得律師幫助但無力支付律師費用時，由律師按照國家規(guī)定承擔該項幫助義務,向該公民提供的法律服務。（2）（3)法律援助,是指對需要專業(yè)性法律幫助,而又無力承擔訴訟費用以及無力支付律師費用的公民予以幫助，以維護其合法權益的法律保障制度。(３）(４）《重慶市法律援助辦法》規(guī)定,法律援助，是指法律援助機構(gòu)組織律師事務所、公證處、基層法律服務所等法律服務機構(gòu)及法律服務人員，為經(jīng)濟困難或特殊案件的公民提供法律服務并免收或減收服務費用的社會救濟制度。（4)（5）法律援助制度，是指國家在司法制度運行的各個環(huán)節(jié)和各個層次上,對因經(jīng)濟困難及其他因素而難以通過通常定義上的法律救濟手段保障自身基本社會權利的弱者，減免收費提供法律幫助的一項法律保障制度。(5）（6)《司法部關于開展法律援助工作的通知》將法律援助定義為：“法律援助，是指在國家設立的法律援助機構(gòu)的指導和協(xié)調(diào)下,律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員為經(jīng)濟困難或特殊案件當事人給予減免收費提供法律幫助的一項法律制度。（６）(７）在日本的《法律援助法綱要》（草案)中，其第一章“總則”第2條規(guī)定:“本法所稱法律援助,是指就有關法律糾紛、法律事務對被援助者提供法律服務以及費用的援助”，本法所稱法律援助費用，是指進行法律援助的律師的費用以及審判和其他法律程序需要的一切費用。(７)（8）依據(jù)《牛津法律詞典》中關于《法律援助規(guī)則》詞條規(guī)定看，法律援助是指律師從公共基金中提取費用并對無力負擔訴訟的民事當事人和刑事被告人提供法律幫助。（8)上述各種觀點都有一定道理,反映不同學者之間、國家之間對法律援助概念認識的差異。各種觀點之間的差異主要體現(xiàn)在主體、內(nèi)容和性質(zhì)三個方面：一是在主體上，第一、四、六種觀點界定為法律援助機構(gòu)、律師、基層法律工作者、公證員和社會志愿者.第一種觀點中的法律援助人員，指律師、基層法律工作者、公證員；第二、三、七、八種觀點界定為律師。二是在內(nèi)容上。這是上述各種觀點之間的主要不同。法律援助的內(nèi)容，指國家在哪些方面為當事人提供幫助。對此,第一、二、四、六種觀點界定為減、免費的法律幫助;第三種觀點界定為減、免費的法律服務和訴訟費用的減、免;第五種觀點界定為“國家在司法制度的各個環(huán)節(jié)和程序上”提供的法律幫助;第七種觀點界定為法律服務和律師、審判費用減免外還包括其他法律程序所需的一切費用;第八種觀點界定為訴訟程序法律服務費用和訴訟費用減免，不包括非訴訟費用。三是在性質(zhì)上,大多數(shù)觀點都將法律援助界定為是一項法律保障制度，還有認為是法律服務行為或活動，極個別觀點認定為是社會救濟制度或社會保障制度。通過上述分析，關于法律援助概念的不同表述，筆者將其綜合分為廣、狹義兩種：第一,以法律援助主體的不同劃分。廣義的法律援助，包括法律援助機構(gòu)、律師、基層法律工作者和公證員提供的法律幫助;狹義的僅指由律師提供的法律幫助.第二，以法律援助的內(nèi)容的不同劃分。廣義的法律援助包括減免費的法律服務和法院訴訟費用減免；狹義的僅指法律服務費用的減免；另外，對司法制度運行各個環(huán)節(jié)和各個層次上的減免收費的法律幫助可界定為最廣義的法律援助。筆者認為,在我國對法律援助的概念應作如下定義:法律援助,是指國家對需要專業(yè)性法律幫助而又無力支付律師費用和訴訟費用的公民予以援助，以維護其合法權益。這樣定義的理由是:（1）明確國家是法律援助的提供者.法律援助發(fā)展至今已是國家責任，不在是當初律師的慈善行為。在概念中明確國家的法律援助責任,國家是法律援助的提供者,這是法律援助的本質(zhì)要求,有助于人們對法律援助有一個正確的認識,強化相關各方的責任和義務,同時與個人的慈善行為相區(qū)別。(2)將實施服務的主體界定為律師。我國目前的法律服務隊伍是由律師、公證員、基層法律工作者三支專業(yè)隊伍組成.將基層法律工作者排除在法律援助實施主體之外，從長遠看，這是符合我國國情的。雖然基層法律工作者隊伍在實踐中提供承辦了大量的法律援助案件,不少地方立法都規(guī)定其負有法律援助職責，但由于基層法律工作者是特殊歷史條件下形成的，人員業(yè)務素質(zhì)不高，已不能適應形勢發(fā)展需要，這支隊伍在不長時期內(nèi)將會被取消。公證是一種國家證明活動,公證人員為雙方提供的公證行為是代表國家基于中立地位實施的，其在性質(zhì)上和作用上明顯不同于律師的法律服務，將公證列入法律援助范圍不符合法律援助的目的和作用。所以公證員、基層法律工作者不應列入法律援助的主體范圍。概念中明確律師作為服務主體的依據(jù)是,《律師法》規(guī)定了律師負有按國家規(guī)定承擔法律援助的義務，《法律援助條例》(以下簡稱《條例》）也只規(guī)定了律師的法律援助職責。沒有將社會志愿者納入主體中，是因為我們討論的作為一種法律制度的法律援助，在這個意義上,它就應具備穩(wěn)定性、規(guī)范性、國家力量保障實施等特點,而由社會志愿者提供的義務法律服務多是自發(fā)的、隨意的,不具備上述特征。但應指出：作這樣的界定仍是為了定義的明確性、規(guī)范性的需要,而不是意味著從實踐上否定這種義務法律服務存在的必要.（９）事實上，社會志愿者義務法律服務對我國法律援助的開展具有較大的推動和補充作用。（３)將法律援助的內(nèi)容界定為減、免收、緩交費的法律服務和訴訟費用的減、免收、緩交,這是法律援助實施的客觀需要。當事人無力支付律師服務費用一般情況下也必然無力支付訴訟費用。實踐中,一些當事人因為無力繳納訴訟費用而被拒之法庭之外,以至提供的法律援助無法實施.雖然我國有司法救助制度,由于掌握的標準尺度不一樣以及體制等多種原因，許多當事人在獲得法律援助后不能獲得司法救助;人們在一般觀念上都認為法律援助不僅包括法律服務費的減免，還包括訴訟費用的減免。所以將訴訟費用的減免納入法律援助之中，有利于法律援助制度的完善和實施，有利于保護貧困當事人的合法權益。因而狹義的法律援助內(nèi)容應排除。然而，最廣義的界定法律援助的內(nèi)容太寬泛,制度難設計，實際操作難度大,亦不足取。(4)在概念中沒有明確法律援助是一種制度.目前，國內(nèi)立法大都只強調(diào)法律援助是一種制度或行為。筆者認為，法律援助既是一種制度，又是一種行為。從立法角度看，它是一種法律保障制度；從具體的案件援助看，它是一種服務行為.片面強調(diào)它是一種制度或僅是一種行為是不全面的。在概念中明確法律援助作為一種制度兼具行為并無必要，反而顯得概念不夠簡潔。需要說明的是，雖然我國法律援助無論是現(xiàn)行國家立法還是地方立法，在法律援助的內(nèi)容上都明確是法律服務費用的減免。但是筆者看來,這主要是囿于現(xiàn)行司法體制的障礙.從宏觀上看，廣義界定法律援助內(nèi)容有利于人們認識的統(tǒng)一和我國法律援助制度設計及運作。（二)法律援助的特征對于法律援助的特征,學界有不同的認識和觀點.有的學者認為，我國法律援助有六個重要特征:①法律援助是政府職責,它體現(xiàn)了國家和政府對公民的應盡義務和責任。②法律援助是法律化、制度化的國家保障行為，這有別于律師個人的道義行為和我國五六十年代以來曾有過的非法律化、制度化的法律幫助行為。③受援對象多樣性。經(jīng)濟困難符合法律規(guī)定條件者和法律有特別規(guī)定的殘疾者、弱者，都可以成為法律援助對象。④對受援者提供免費或由有一定支付能力者分擔部分辦案費用的法律援助服務.⑤法律服務形式既包括訴訟法律服務，也包括非訴訟法律服務。⑥法律援助的實施者既包括專職法律援助律師、社會執(zhí)業(yè)律師、公證員、基層法律工作者在內(nèi)的法律服務人員,也包括社會團體、法律院校的法律援助志愿人員。（10）有的學者認為，法律援助有三個特點:①“國家性”，即國家是法律援助的主體.②“福利性”，即減、免受援人的費用，以滿足其行使法定的權利。③“專業(yè)性"，即法律援助主要是通過律師、公證員、基層法律工作者依照法定程序為受援人提供法律幫助。(11）有的學者認為，法律援助具有以下特點：（1)國家、社會承擔援助資金的公助性；(２)受援人享受法律援助的無償性和優(yōu)惠性；(3)律師、公證員等提供幫助的法律專業(yè)性.（12)通過對上述各種觀點分析、研究，筆者認為，法律援助具有以下特征：１、國家性。法律援助是國家責任，國家是法律援助的責任主體。國家或者政府通過設立法律援助機構(gòu)、提供法律援助經(jīng)費、制定法律援助法律履行國家對公民的法律援助義務或責任.2、司法救濟性.法律援助制度在實現(xiàn)法治和保障人權方面具有十分重要的意義。目前,國際上公認的作為法律援助制度基礎的理念,正是法治、公正和平等這三項基本價值。(13）法律援助的宗旨是實現(xiàn)司法公正.它通過對貧弱公民提供法律幫助使他們平等地進入訴訟程序，平等地行使訴訟權利，保護他們法定權利的實現(xiàn)，以維護司法公正。法律援助的司法救濟性是其與以經(jīng)濟幫助為目的社會救濟、社會保障制度的本質(zhì)區(qū)別。３、提供幫助的法律專業(yè)性。法律援助是律師等法律專業(yè)人員運用他們嫻熟的法律知識、豐富的辦案經(jīng)驗和技能為貧弱公民提供法律咨詢、訴訟代理、非訴訟代理和刑事辯護、撰寫法律文書等法律服務，這些服務是其他非專業(yè)人員無法代替的，體現(xiàn)了較強的法律專業(yè)性.4、受援人享受法律援助的無償性和優(yōu)惠性。受援人對所得到的法律幫助無需承擔任何與此相關的義務,特別是無需向援助機構(gòu)繳納服務費用,其所需經(jīng)費支出由政府負擔，這是世界各國的共同做法。這充分體現(xiàn)了援助的無償性和優(yōu)惠性。二、法律援助的主體法律援助的主體是指法律援助的權利享有者和義務承擔者。即權利主體和義務主體。權利主體是有權獲得法律援助的受援人,義務主體是法律援助的提供者.根據(jù)法律援助是國家責任、政府行為的理論原則,義務主體是代表政府開展提供法律援助的機構(gòu)和人員，可分為責任主體和服務主體。責任主體是指各級政府及其設立的法律援助機構(gòu)；服務主體是按照法律援助機構(gòu)的指派提供法律服務的人員,主要是律師。（一）義務主體。我們應注意容易產(chǎn)生認識誤區(qū)的兩個問題:一是律師的法律援助義務;二是人民法院指定律師辯護的行為。1、律師的法律援助義務問題.律師法第42條規(guī)定：“律師必須按照國家規(guī)定承擔法律援助義務，盡職盡責，為受援人提供服務”。對上述規(guī)定，學者之間有不同的理解，有的學者就此認為法律援助是律師的義務。對此所做的解釋是:“對律師規(guī)定這項義務,一方面與有關當事人獲得法律援助的權利相對應，另一方面，充分體現(xiàn)了通過權利義務的調(diào)節(jié),以強制性的法律手段來力求保證每個社會成員平等，實現(xiàn)社會公正的國家意志，這是更重要的"（1４）。有的學者認為，“這實際上把國家應承擔的責任通過強制性的法律規(guī)定轉(zhuǎn)嫁給律師，變成了律師的法定義務"(15）.如何理解律師的法律援助義務?能否就此認為法律援助就是律師的責任？筆者認為,法律援助由律師的慈善行為轉(zhuǎn)向政府職責已是一個不爭的事實.《條例》第３條也明確規(guī)定：“法律援助是政府責任”。律師負有法律援助義務不能認為法律援助就是律師的責任，正確的理解應為:律師負有按照政府法律援助機構(gòu)的指派提供具體的法律服務的義務。首先，從《律師法》規(guī)定看,第４２條規(guī)定,律師必須“按照國家規(guī)定”承擔法律援助義務；第4３條規(guī)定：“法律援助的具體辦法,由國家司法行政部門制定,報國務院批準”.這兩條規(guī)定說明,律師承擔法律援助義務的前提必須按照國家規(guī)定執(zhí)行，即按國務院規(guī)定或司法部頒布經(jīng)國務院批準的規(guī)定來履行.其次，從《條例》規(guī)定看，《條例》作為行政法規(guī)，當然是律師承擔法律援助義務應當遵守的國家規(guī)定。《條例》第5條規(guī)定：“法律援助機構(gòu)負責受理、審查法律援助申請,指派或安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助”。據(jù)此，律師承擔法律援助義務程序上應當在政府的法律援助機構(gòu)受理指派給律師后,律師通過接受指派提供法律服務承擔履行法律援助的義務。再次，律師在履行完法律援助機構(gòu)指派的法律援助案件后，法律援助機構(gòu)應支付律師的辦案報酬和辦案費用，這充分體現(xiàn)了法律援助的政府責任。所以，在我國，法律援助仍然是政府的責任，律師負有依照規(guī)定提供法律服務的義務。在法律援助制度逐步完善的今天，仍將法律援助理解為是律師的責任是不正確的，對律師亦是不公平的.２、如何理解法院指定辯護的行為？我國刑事訴訟第34條規(guī)定:“經(jīng)人民法院指定，承擔法律援助義務的律師即有應當為當事人提供免費的辯護"。根據(jù)這一規(guī)定，有些同志可能認為律師為被告人辯護是按照法院的指定進行的，這是法院在為被告人提供法律援助,這種觀點是不正確的.結(jié)合有關規(guī)定,筆者認為,法院指定辯護的行為應理解為是提起法律援助的一種方式，目的是保障被告人在刑事訴訟中的辯護權利。最高人民法院與司法部于1997年4月9日發(fā)布的《關于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》,明確刑訴法34條作為刑事法律援助的內(nèi)容，并就法院指定辯護和法律援助機構(gòu)的刑事法律援助工作之間的援助程序銜接問題作出了具體規(guī)定。按照該《通知》的規(guī)定,人民法院指定辯護的刑事法律援助案件,由該人民法院所在地的法律援助機構(gòu)統(tǒng)一接受并組織實施.人民法院對需要指定辯護的案件,應在開庭十日以前，將指定辯護律師通知書和人民檢察院的起訴書副本送交所在地的法律援助機構(gòu)或同級司法行政機關。同時附送被告人符合法定或者本通知規(guī)定的法律援助條件的情況說明或經(jīng)濟困難的證明材料。上述規(guī)定說明法院不能直接指定辯護人，而由各級法律援助機構(gòu)統(tǒng)一審查和決定提供法律援助和指派律師。人民法院具有協(xié)助法律援助機構(gòu)進行審查申請人的資格條件的職責?！稐l例》第12條規(guī)定：“公訴人出庭公訴的案件,被告人因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人，人民法院為被告人指定辯護時,法律援助機構(gòu)應當提供法律援助.”因此法院發(fā)出指定辯護通知書只是向法律援助機構(gòu)提出給被告人提供法律援助的要求,其指定辯護的行為只是代為被告人提起刑事法律援助的一種方式。法律援助機構(gòu)決定指派律師為被告人提供法律援助的法律依據(jù)是刑訴法第３4條的規(guī)定，法院的指定辯護通知書是提供法律援助的必要條件.所以,在指定辯護產(chǎn)生的刑事法律援助中,法律援助的提供主體仍然是各級法律援助機構(gòu)。(二）權利主體。法律援助的權利主體是有權獲得法律援助的受援人.受援人是經(jīng)濟困難的公民和特殊案件的公民。具體分為刑事法律援助對象和民事行政法律援助對象?！稐l例》規(guī)定刑事案件受援人有：（１)經(jīng)濟困難的犯罪嫌疑人；(2）公訴案件中的被害人及其法定代理人或者近親屬因經(jīng)濟困難的；（3）公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟困難或其他原因沒有委托辯護人的;(4）被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，經(jīng)人民法院指定可獲得法律援助。民事行政案件的當事人可獲得法律援助的案件有：(1）依法請求國家賠償?shù)?（2)請求給予社會保險待遇或最低生活保障待遇的;（3）請求發(fā)給憮恤金救濟金的；（4）請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費；（5）請求支付勞動報酬；（6)主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權益的.關于受援對象理論界有不同看法，主要是法人能否作為受援人？法律援助的對象是經(jīng)濟困難的公民或特殊案件的公民。以自然人作為受援對象已是各國法律援助普遍共認的規(guī)定。我國也是只對自然人提供法律援助。有一種觀點認為，法人應當成為法律援助的對象。原司法部長肖揚同志發(fā)表在《人權研究資料》第36期題為《建立有中國特色的法律援助制度》一文中寫到:“各國規(guī)定受援對象主要是自然人,也有個別國家規(guī)定法人可以作為受援對象。從中國的國情看,受援對象應包括自然人和法人.確定法人作為受援對象，有利于解決不少企業(yè)經(jīng)濟上處于窘境但又需要法律援助的問題,特別是有利于解決某些經(jīng)濟上有嚴重困難的國有或集體企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的法律糾紛,以穩(wěn)定經(jīng)濟秩序、依法調(diào)整經(jīng)濟關系與化解社會矛盾,保障社會穩(wěn)定。（16)筆者認為，法人不應成為法律援助的對象。理由如下:第一，法律援助本質(zhì)是對貧困公民采取的一種法律幫助措施,是國家對公民的一項義務，其實質(zhì)和宗旨是要通過司法救濟的手段保護人權，實現(xiàn)法律面前人人平等的目標，只有自然人才有人權，才有保護的必要,法人不存在人權問題,其雖有經(jīng)濟困難不符合這一制度的內(nèi)涵和要求.第二，將法人作為法律援助的對象,不符合以平等保障市場主體間的公平競爭為核心的市場經(jīng)濟法則,容易造成主體間事實上的不平等.健全的市場經(jīng)濟，政府的職責是為各類主體平等競爭提供良好的法治環(huán)境，依法保護各類主體的合法權益，使他們在公平競爭的原則下優(yōu)勝劣汰。如果對經(jīng)營不良的企業(yè)法人提供法律援助，運用國家的力量、資金幫助他們，從短期效應看可能有利于企業(yè)解困發(fā)展。但相對于其他主體來說是不公平的，政府的行為破壞了公平競爭的市場規(guī)則，亦不符合政府自身的職能要求.第三,將法人作為法律援助的對象,其援助的標準條件很難衡量把握.公民以一定標準的經(jīng)濟狀況作為是否給予法律援助的條件。法律援助機構(gòu)通過審查和必要的調(diào)查能夠比較容易地查清他們的經(jīng)濟狀況。對法人如果仍以經(jīng)濟條件作為依據(jù)，那么這一標準如何確定？是以經(jīng)營不善還是資不抵債，還是以破產(chǎn)程序為標準。由于法人特別是企業(yè)，其經(jīng)濟狀況、經(jīng)營狀況很難核實查清.將法人作為法律援助的對象,在實踐中會帶來法律援助機構(gòu)對法人申請法律援助條件的真實性難審查、難把握的問題,造成法律援助資源不當使用的情況發(fā)生.第四,政府財力、人力都無法承受。目前各級政府投入用于法律援助的經(jīng)費遠遠不能滿足實際需要，在自然人的法律援助尚不能完全保障的情況下,再將對象擴大到法人，無論是工作量還是所需的經(jīng)費都更將難以為繼。況且企業(yè)案件具有標的額大、數(shù)量多的特點,如果決定給予一個企業(yè)提供法律援助，它可能有幾十件,乃至上百件的案件。一個地區(qū)少則幾個企業(yè)，多則有幾十、上百個，甚至更多,無論哪一級法律援助機構(gòu)都無法承受.除此之外，還必然嚴重妨礙自然人法律援助的實施和發(fā)展。第五,從國外對受援對象的規(guī)定看，世界上絕大多數(shù)國家都只規(guī)定了自然人才可以申請獲得法律援助,而將法人排除在外。只有奧地利、塞浦路斯、我國澳門特區(qū)等幾個國家和地區(qū)規(guī)定了法人或某些特定的組織可成為法律援助的對象。三、法律援助的模式法律援助的模式即法律援助的運作方式，指國家組織開展法律援助工作的基本方式,亦即國家通過何種途徑，以何種方式向貧困者提供法律援助。法律援助的模式是由法律援助機構(gòu)的設立、職能和作用來反映的。法律援助整個機制的運作,以及法律援助的實際操作，主要是通過國家組建的法律援助機構(gòu)來實施。建立科學的符合本國國情的法律援助的模式,有利于保證法律援助的實施,提高法律援助的效率,減低成本，最大限度地保護貧弱者的合法權益.因此，法律援助的模式是法律援助總體設計和宏觀決策首先面臨的問題.因而，在探索建立中國特色的法律援助制度初期,法律援助模式的確定對于發(fā)展法律援助制度,保障司法公正，健全社會法制,完善社會保障體系，促進穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)“法律面前人人平等”的原則具有極其重要的作用。(一）國外及香港地區(qū)模式考察世界上法律援助制度比較成熟的國家和地區(qū)，概括各國法律援助機構(gòu)設置情況，大致可分為以下幾類模式（17)：1、法律援助管理機構(gòu)與法律援助實施機構(gòu)分設的模式。由獨立的委員會來實施法律援助的管理，由管理機構(gòu)委托法律服務機構(gòu)提供法律援助。這以英國為主要代表.英國依法設置獨立的法律援助委員會管理全國法律援助系統(tǒng)。委員會由一個92人的執(zhí)行董事會管理，委員會成員由12名各界資深人士組成，在各地下設各地區(qū)委員會作為派出機構(gòu)。法律委員會的職責是管理法律援助系統(tǒng)、制定政策以完善各系統(tǒng)，并就如何達成政府資助的法律援助的目的向政府提出建議。委員會專門負責對法律援助的管理，均不面向公眾直接提供任何形式的法律援助.具體實施法律援助的工作全部由各律師事務所和非營利機構(gòu)承擔。非營利機構(gòu)主要有三類,法律中心、獨立咨詢中心和公民咨詢局。英國允許一些符合標準的民間性的非贏利性機構(gòu)提供法律援助。２、在法律援助機構(gòu)之下設置法律援助實施機構(gòu)的模式。此種模式以加拿大最為典型。加拿大在法律援助機構(gòu)的設置上基本采取設置省級法律援助管理機構(gòu).其下由該管理委員會根據(jù)需要在各地設置專門的法律援助實施機構(gòu),管理委員會主要負責制定轄區(qū)域的法律援助計劃、經(jīng)費預算計劃,決定經(jīng)濟條件的審查標準、雇傭人員、指派專人律師、審核并支付律師辦案經(jīng)費、掌握法律服務質(zhì)量、政策和發(fā)展研究等.管理機構(gòu)不直接提供法律援助服務。下設服務機構(gòu)負責接受客戶的申請、審查法律援助申請，自行決定提供法律援助服務或指派私人律師提供法律援助服務。３、法律援助機構(gòu)既管理又實施援助服務的混合模式.該模式以香港法律援助署最為典型。它是香港專門負責法律援助工作的一個獨立政府部門。法律援助署獨立實施法律援助,不受任何機構(gòu)和部門的干預和限制。法律援助署中的律師不僅是法律援助業(yè)務的主要承擔者，而且是法律援助工作的主要組織和管理者。法律援助署的宗旨是為符合資格的申請人提供律師或大律師，協(xié)助他們在香港法庭進行訴訟,以確保任何具備充分理據(jù)提出訴訟或抗辯的公民，不會因缺乏經(jīng)濟能力而無法將案件訴訟法庭。綜上所述,從各國規(guī)定看，設立專門的機構(gòu)進行法律援助的管理是各國通行的辦法。法律援助服務的實施則由不同的個體、組織來承擔，但這種服務的提供也是在統(tǒng)一的管理體系下運行的。(二）我國現(xiàn)行法律援助的模式自１9９4年初，司法部提出建立法律援助制度后積極開展試點工作，經(jīng)過摸索和總結(jié),根據(jù)國情,我國選擇了政府直接管理的法律援助管理模式以及混合型的法律援助服務模式（18）。所謂政府直接管理的法律援助管理模式是指通過各級政府設立的法律援助機構(gòu)對法律援助工作進行管理,對法律援助項目和各種提供法律援助服務的組織進行管理。我國從中央到地方設立了四級法律援助機構(gòu)：中央一級機構(gòu)設置是司法部法律援助中心，在司法部領導下,行使對法律援助工作的政府管理職能，具體對全國法律援助工作進行指導和監(jiān)督。地方上設立省、市、縣三級法律援助中心，代表本級政府對所轄區(qū)內(nèi)的法律援助工作進行指導和監(jiān)督,業(yè)務上接受各自上級法律援助機構(gòu)的指導。從總體上,各級法律援助機構(gòu)行使兩項職能：行政管理職能和法律援助實施職能。行政管理職能主要進行組織、管理、指導、監(jiān)督所轄區(qū)域的法律援助工作；法律援助實施職能是指法律援助機構(gòu)的法律援助專職律師直接辦理法律援助案件.因工作任務的不同，各級法律援助機構(gòu)所行使的管理和實施職能又各有側(cè)重。司法部和省級法律援助機構(gòu)主要是行使指導、監(jiān)督職能,根據(jù)情況組織辦理少量在全國和地方影響較大、下級地方法律援助機構(gòu)辦理困難的法律援助案件;地市級法律援助機構(gòu)兼具管理和實施職能,一方面對所轄的縣區(qū)法律援助工作進行組織、指導、監(jiān)督,另一方面又要具體辦理大量的法律援助案件；縣區(qū)的法律援助機構(gòu)則主要行使實施職能，組織和具體辦理各類法律援助案件，同時兼顧部分行政管理職能?！稐l例》的頒布施行將使我國四級法律援助機構(gòu)的設置變?yōu)槎壴O置，國家和省級不再設立專門的法律援助機構(gòu)。所謂混合型服務模式是指法律援助機構(gòu)的專職律師辦理援助案件與社會律師、公證員、基層法律工作者承辦法律援助案件相結(jié)合，并以社會團體和民間法律援助組織辦理一定數(shù)量的法律援助案件為補充。法律援助專職律師、社會律師、公證員和基層法律工作者是法律援助的實施主體.他們根據(jù)法律援助機構(gòu)的指派，具體為受援人提供法律服務，維護他們的合法權益。法律援助專職律師是各級法律援助機構(gòu)里專門辦理法律援助案件、由政府支付工資的律師,他們屬公務員或事業(yè)性質(zhì)，享受國家統(tǒng)一規(guī)定的待遇。社會律師是指面向社會提供有償法律服務的律師事務所的律師.(三)對我國現(xiàn)行模式的評價我國從中央到地方設立專門法律援助機構(gòu)組織實施法律援助工作,實行法律援助機構(gòu)內(nèi)專職律師辦理法律援助案件與社會律師、公證員、基層法律工作者承辦一定數(shù)量的法律援助案件相結(jié)合，并有效利用、引導有條件的社團、大學法學院的力量作為法律援助的補充力量,現(xiàn)行模式總體上是比較適合我國國情的.首先設立專門的法律援助機構(gòu)是各國實施法律援助的通行做法，特別是在法律援助剛剛創(chuàng)立的中國,在人們對之缺乏認識，無立法規(guī)定,無經(jīng)費保障的情況下。這對于推動法律援助制度的建立,強化各級政府對法律援助作為政府職責的責任意識，擴大法律援助社會影響具有非常大的作用。其次混合型服務模式的確定形成了由法律援助專職律師、社會律師、公證員、基層法律工作者以及社會志愿人員等共同參與的多元化實施主體，從而既可以有專職律師模式中帶有辦案成本低、便于管理和監(jiān)督的優(yōu)點，又有社會律師提供法律援助靈活性的特點。再次，二級法律援助機構(gòu)設置切合實際.第一，市縣兩級法律援助機構(gòu)承擔了絕大部分法律援助案件，特別是縣級法律援助機構(gòu)承擔了主要部分,所以國家和省級不設立法律援助機構(gòu)完全是可行的。第二，實行縣、市兩級法律援助機構(gòu)設置有利于合理平衡法律援助資源?，F(xiàn)行法律援助機構(gòu)在級別上存在一個明顯弊端是級別高的國家、省級法律援助機構(gòu)享有的法律援助資金多,而承辦的法律案件少;而級別低的市、縣級法律援助機構(gòu)承擔了絕大部分法律援助案件辦理，但資金非常缺乏。這種不合理的現(xiàn)象制約了法律援助工作的開展，取消國家、省、自治區(qū)的法律援助機構(gòu),可以將資金向市、縣傾斜。我國法律援助機構(gòu)設置在實際操作中還存在一些問題:主要是機構(gòu)性質(zhì)和設置層級上各地不統(tǒng)一。一是各地方政府對法律援助機構(gòu)的性質(zhì)規(guī)定不一.有分為好幾類:全額撥款的事業(yè)單位、事業(yè)單位參照公務員管理、司法行政機關內(nèi)設機構(gòu)、直屬行政機構(gòu)、同時成立行政機構(gòu)和事業(yè)單位兩套體系。筆者認為，法律援助機構(gòu)宜定性為相對獨立的行政機構(gòu),而不宜作為司法行政機關內(nèi)設部門。其理由是:首先，法律援助是政府行為，法律援助機構(gòu)履行的是政府行政職能。這決定了法律援助機構(gòu)是政府行政機構(gòu)體系的組成部分,應定為行政機構(gòu)性質(zhì)。其次,法律援助機構(gòu)需要以自己的名義對外開展工作,履行法律援助的職能,只有作為相對獨立的機構(gòu)才能做到，才能夠擴大法律援助工作的社會影響，方便當事人申請，強化法律履行機構(gòu)的職能.否則只能以所在司法行政機關名義進行。再次,從《條例》的規(guī)定看，法律援助機構(gòu)應定性為相對獨立的政府行政機構(gòu)。該條例第四條規(guī)定：“國務院司法行政部門監(jiān)督管理全國的法律援助工作.縣級以上地方各級人民政府司法行政部門監(jiān)督管理本行政區(qū)域的法律援助工作”;第五條規(guī)定：“直轄市、設區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機構(gòu)。法律援助機構(gòu)負責管理、審查法律援助申請，指派或安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助".上述規(guī)定充分說明,法律援助機構(gòu)不是司法行政機關的內(nèi)設部門，而是在司法行政機關監(jiān)督管理之下以自己名義專門行使法律援助職能的獨立行政機構(gòu).另外,將法律援助機構(gòu)確定為政府行政機構(gòu)有利于吸引人才,建立一支高素質(zhì)的法律援助人員隊伍，提高法律援助工作水平和援助質(zhì)量。二是有的地方還增設了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級法律援助工作機構(gòu)，名稱一般稱為××鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站，附屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或法律服務所。筆者認為，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站完全沒有必要.首先，單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助需求量非常有限.大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年只有幾件法律援助案件。多設一級機構(gòu)必須要花費一定的時間、人力進行管理，造成了人員精力的浪費。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級法律援助機構(gòu)性質(zhì)不明。它實際上是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所或法律服務所一套人馬、兩塊牌子,集管理職能與服務職能集與一身，究竟是行政機構(gòu)還是中介組織難區(qū)分，會使人們對法律援助工作產(chǎn)生錯誤理解，造成不必要的負面影響。再次，這明顯與《條例》關于縣級以上人民政府是法律援助的責任政府的規(guī)定不相符。四、法律援助的管轄法律援助的管轄，是指各法律援助機構(gòu)管理法律援助案件事項的分工和權限.從法律援助機構(gòu)的角度看,法律援助的管轄是解決各級法律援助機構(gòu)之間以及不同地區(qū)的同級法律援助機構(gòu)之間對法律援助案件管理的分工問題；從申請法律援助的公民的角度看,法律援助的管轄就是某一特定的法律援助案件應由哪一個法律援助機構(gòu)申請援助的問題?？茖W地確定法律援助的管轄問題,無論在理論上還是在實踐中都具有十分重要的意義.首先,正確確定管轄,可以使各級法律援助機構(gòu)和同級法律援助機構(gòu)之間明確各自受理法律援助案件的職權范圍,及時、正確地行使法律援助職權,防止因職權不清、責任不明而在不同法律援助機構(gòu)之間相互推諉、扯皮.其次，明確了管轄，可以使當事人了解自己申請的法律援助案件或事項應該到哪一級、哪一個法律援助機構(gòu)申請,使案件的申請人及時、正確、有效地行使申請權,避免因管轄不明造成當事人求助無門，致使其合法權益得不到及時地保護。第三,明確法律援助的管轄原則和具體規(guī)定,使上級法律援助機構(gòu)據(jù)以解決下級法律援助機構(gòu)之間出現(xiàn)的管轄爭議，避免由于存在管轄爭議而延誤法律援助案件的辦理，影響法律援助工作的聲譽。根據(jù)司法部的有關規(guī)定和全國1０多個省市法律援助的地方立法規(guī)定看，法律援助管轄一般遵循了以下原則：一是便利當事人和法律援助機構(gòu)管理、審查的原則。法律援助案件一般遵循由申請人戶籍所在地、住所地的法律援助機構(gòu)管轄。這樣便利了當事人申請和法律援助機構(gòu)審查.二是與人民法院的案件管轄相對應原則。各級法院審理的刑事和民事行政案件的當事人需要法律援助的,由各級法院相對應的省、市、縣法律援助機構(gòu)受理,指派律師。三、屬地管轄為主、屬人管轄為輔的原則.所謂法律援助的屬地管轄，是指以有審判案件管轄權的法院所在地來確定法律援助的管轄。所謂屬人管轄，是指以當事人的住所地或工作單位所在地來確定法律援助的管轄。屬地管轄為主、屬人管轄為輔,是指對訴訟案件的法律援助以有審判管轄權的人民法院所在地的法律援助機構(gòu)管轄為主，而對非訴訟案件的法律援助,則以案件當事人的住所地或單位所在地的法律援助機構(gòu)管轄為補充.屬地管轄為主、屬人管轄為輔原則,是我國各級法律援助機構(gòu)目前在實踐中確定管轄所主要依據(jù)的原則，這在司法部頒發(fā)的法律援助規(guī)范性文件中也有具體體現(xiàn),如司法部《關于開展法律援助工作的通知》規(guī)定:“人民法院指定辯護的刑事法律援助案件,由該人民法院所在地的法律援助機構(gòu)統(tǒng)一接受并組織實施;非指定辯護的刑事訴訟案件和其他訴訟案件的法律援助，由申請人向有管轄權法院所在地的法律援助機構(gòu)提出申請；其他非訴訟法律事務，由申請人向住所地或工作單位所在地的法律援助機構(gòu)提出申請。特殊情況除外?！薄稐l例》對法律援助案件管轄作了以下規(guī)定：(一）民事行政案件。１、請求國家賠償?shù)?向賠償義務機關所在地的法律援助機構(gòu)提出申請；2、請求給予社會保險待遇、最低生活保障金或者請求發(fā)給撫恤金、救濟金的,向提供社會保險待遇、最低生活保障待遇或發(fā)給撫恤金、救濟金的義務機關所在地的法律援助機構(gòu)提出申請;3、請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的，向給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的義務人住所地的法律援助機構(gòu)提出申請；４、請求支付勞動報酬的,向支付勞動報酬的義務人住所地的法律援助機構(gòu)提出申請；５、主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權益的,向被請求人住所地的法律援助機構(gòu)提出申請。（2)刑事案件。刑事案件的法律援助應當向?qū)徖戆讣娜嗣穹ㄔ核诘氐姆稍鷻C構(gòu)提出申請。筆者認為,《條例》關于法律援助管轄規(guī)定較之之前法規(guī)、規(guī)章規(guī)定顯著不同是:（一)行政民事案件在地域管轄上確立以被請求人所在地法律援助機構(gòu)管轄的原則。這一“請求人就被請求人”原則借鑒了民事訴訟法的“原告就被告"地域管轄規(guī)定。民事訴訟法確定這一管轄原則的標準是著眼于法院機構(gòu)與當事人、訴訟標的、訴訟標的構(gòu)成或法律事實的隸屬關系確定的。法律援助案件的地域管轄實行被請求人(被告）所在地原則一方面是考慮我國法律援助資金和人力的有限性,采用被請求人（被告)所在地原則在于抑制原告濫用起訴權，慎重行使申請?zhí)峁┓稍臋嗬?保證法律援助資源的正當合理使用。另一方面，向被告人所在地法律援助機構(gòu)申請，辦理法律援助案件有利于提高工作效率，維護受援人的合法權益,節(jié)約法律援助資金。缺點是異地管轄時不便于當事人申請和法律援助機構(gòu)審查。(二)取消了級別管轄的規(guī)定?！稐l例》第五條規(guī)定:“直轄市、設區(qū)的市或縣級人民政府司法行政部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機構(gòu)”.這一說明:中央、省、自治區(qū)這兩級不在設立法律援助機構(gòu),直轄市、設區(qū)的市和縣應設立法律援助機構(gòu).這使我國的現(xiàn)行的四級架構(gòu)的法律援助級別管轄體系的存在將失去法律依據(jù)。法律援助機構(gòu)在省、自治區(qū)內(nèi)只有市、縣兩級，在直轄市也是市、縣兩級。但是《條例》并沒有規(guī)定市、縣兩級法律援助機構(gòu)之間具有領導與被領導或指導與被指導的上下級關系，只規(guī)定受各自所在司法行政機關的監(jiān)督管理。筆者認為,這實際是取消了法律援助級別管轄的規(guī)定，實行市、縣法律援助機構(gòu)按照各自的管轄范圍受理法律援助案件。這完全是可行的.現(xiàn)行與法院管轄相對應實際四級管轄完全沒有意義.法院級別管轄是基于各級法院審判權的不同而作出的劃分,而法律援助作為受援人提供的法律服務，法律服務是無高低大小之分的。生搬硬套與法院級別管轄相對應并無實際價值。1９99年5月21日杭州市通過的《杭州市法律援助條例》在法律援助級別管轄上作了突破，沒有完全實行與法院級別管轄相對應的做法，第十九條規(guī)定：“杭州市、區(qū)人民法院指定辯護的刑事法律援助案件，由市法律援助管理機構(gòu)統(tǒng)一接收并組織實施。（19)法律援助級別管轄一個明顯的弊端是實踐中上下級法律援助機構(gòu)管轄不明，有時互相推諉。綜上所述,按照《條例》對法律援助機構(gòu)設置和法律援助案件管轄的規(guī)定，我國法律援助實行屬地管轄的原則，直轄市或市（設區(qū))和縣按照各自的管轄范圍受理法律援助案件。我國縣級地方法律援助機構(gòu)管轄被請求人住所地或所在地在本縣范圍內(nèi)行政民事案件和所在縣法院審理的民事、行政刑事案件的法律援助;直轄市或市級地方法律援機構(gòu)管轄被請求人住所地或所在地在本市區(qū)內(nèi)的民事行政案件、所在市區(qū)范圍的各級法院審理的民事、行政和刑事案件的法律援助。五、法律援助的實現(xiàn)方式法律援助的實現(xiàn)方式，是指國家對貧困者進行救助，實現(xiàn)經(jīng)濟利益調(diào)整的具體方式（２0).根據(jù)國內(nèi)外規(guī)定，一般來說，有免費、減費、墊付和緩交四種方式.免費是指國家支付全部律師費用或包括訴訟費用.以下不再注明;減費指國家支付部分律師費用,當事人自己支付部分費用.減費在性質(zhì)上與免費相同，實際就是部分免費,一般在當事人有能力支付部分費用時采用。墊付是指國家先墊付律師費用,待當事人勝訴且獲得經(jīng)濟補償時返還。緩交是指當事人暫不向國家支付律師費用，待案件勝訴獲得補償后再支付律師費用。墊付、緩交兩者實質(zhì)是一回事,特征上類似勝訴費制度，即在勝利后才支付一定律師費用。而敗訴則不用支付律師費。這兩種方式只能在民事案件中當事人一定的經(jīng)濟利益實現(xiàn)時采用。我國法律援助制度在創(chuàng)建之初借鑒國外法律援助的通行做法，采取減費與免費相結(jié)合的辦法，少數(shù)省市還采用緩交、法律援助分擔協(xié)議的形式。2０01年10月后,司法部提出取消減費形式，法律援助案件全部采用免費形式。其主要原因是認為“減費"法律援助的做法在實施過程帶來了一些負作用：①“減費”與有償法律服務的界限難以劃分；②“減費"容易導致與社會執(zhí)業(yè)律師的不正當競爭；③影響了法律援助機構(gòu)的權威；④國外法律援助通行的“減費”所收費用全部上交國庫，而所需經(jīng)費則由國庫下拔,因而不存在“利益驅(qū)動"的問題，而中國法律援助的“減費"所收費用,是直接用于彌補辦公、辦案經(jīng)遇的不足，存在“多收多補”的利益驅(qū)動問題，因而難免在“減費”與“有償服務"上把握失控.(２1)《條例》采納了司法部法律援助案件全部免費的意見，在立法上作了肯定。我國法律援助在實現(xiàn)方式上將采用全部免費這一獨特的做法。筆者認為，法律援助案件全部實行免費,取消減費、緩交墊付等形式,并不切合中國國情,有可能妨礙法律援助的發(fā)展。首先,實行費用減費、墊付的形式是世界發(fā)達國家、地區(qū)普遍采用的有效形式。減費、墊付的主要功能是能夠減輕國家負擔,增加法律援助資金。經(jīng)濟發(fā)達水平較高的西方國家,在法律援助資金有充足保障的情況下都在采用減費、墊付的形式；而我國經(jīng)濟發(fā)展水平很低,大部分地方法律援助資金沒有保障或嚴重不足，此情況下斷然取消減費、墊付等形式,這必然使一些地方法律援助工作成為無米之炊,援助工作因經(jīng)費問題將難以開展,許多貧困公民將難以獲得法律援助。其次，“減費”造成的負面作用完全是可以克服的。“減費”實施中產(chǎn)生的問題主要原因是由于管理監(jiān)督力度不到位造成的，把“減費”等同于有償服務是一種認識錯誤。因此通過加強管理,完善立法規(guī)定等措施,提高法律援助人員待遇，強化責任追究，完全可以避免“減費"實施存在的一些問題.國外能做到,我國亦完全可能做到。第三，實行法律援助免費、減費、墊付等多種形式并用,有利于法律援助機構(gòu)在實踐中根據(jù)不同情況靈活處理，能夠最大限度的增加法律援助資金，擴大數(shù)量援助案件,取得更大的社會效果。六、完善我國法律援助制度的建議法律援助是現(xiàn)代法制國家對公民必須承擔的一項責任，是現(xiàn)代法制國家實現(xiàn)司法公正和保障基本人權的一個不可替代的重要手段,是世界各國普遍采用的司法救濟制度。是否建立完善有效的法律援助制度，是衡量一個國家是否法治完備、社會文明的標志。我國法律援助制度自1996年創(chuàng)建以來,為大量貧、弱、殘?zhí)峁┝朔煞?據(jù)不完全統(tǒng)計，自1９９7年至20０3年6月,各級法律援助機構(gòu)共接待解答法律咨詢６4１余萬人次，辦理各類法律援助案件約80余萬件，有近97余萬人次通過法律援助，維護了自己的合法權益。(２2）我國法律援助事業(yè)所取得的成績,一定程度上維護了司法公正和社會穩(wěn)定,改善了中國對人權保護的國際形象。特別是2003年7月１６日《法律援助條例》的通過,使我國法律援助首次有了統(tǒng)一的國家立法，標志著我國法律援助制度建設達到一個新的水平，具有重大的現(xiàn)實意義。但同時，法律援助在實施過程中暴露出許多問題。如理論研究滯后、援助范圍過窄、資金嚴重不足，服務體制不健全等。為進一步完善我國法律援助制度,筆者提出建議如下：(一)擴大法律援助的內(nèi)容,將法院訴訟費用的減、免、緩交納入法律援助的范圍,建立統(tǒng)一高效完備的法律援助制度。根據(jù)《司法部關于開展法律援助工作的通知》和《條例》的規(guī)定，我國法律援助的內(nèi)容僅對受援人提供減收、免收法律服務費用的法律幫助。從7年來我國法律援助制度的實施運行情況來看,我國現(xiàn)行法律援助的內(nèi)容過窄，不能適應實際需求，與司法救助的制度不協(xié)調(diào),不能充分保護經(jīng)濟困難公民的合法權益，不能充分發(fā)揮法律援助制度的作用。結(jié)合法律援助理論,筆者認為,我國應擴大法律援助的內(nèi)容,把法院訴訟費用的減收、免收緩交納入法律援助的范圍,建立統(tǒng)一高效完備的法律援助制度.1、現(xiàn)行法律援助內(nèi)容的局限性我國現(xiàn)行的法律援助在內(nèi)容上只是對經(jīng)濟困難的公民和特殊案件的當事人給予減免收費的法律服務,包括訴訟領域和非訴訟領域，側(cè)重于解決被援助者減免費獲得法律服務的問題，而忽視了對被援助者訴訟費用的援助及其給被援助者權利實現(xiàn)所帶來的嚴重妨礙。當前由于國民總體素質(zhì)不高，誠信觀念淡薄,法律意識較差，在民事案件中申請法律援助的案件采用非訴訟的方式解決難度很大，成功率很低，而利用訴訟手段提供法律服務則成為法律援助的主要形式.通過訴訟程序則首先必須向人民法院繳納訴訟費，否則人民法院不予受理。因此,法院能否立案是開展法律援助的條件和保證。法律援助的當事人都是經(jīng)濟非常貧困的老弱病殘公民,他們根本無力承擔訴訟費用。事實上有許多經(jīng)濟困難的公民在獲得法律援助后因繳不起訴訟費而費盡周折才得以立案,有的甚至被拒之法庭大門之外。某市一位援助律師和筆者講述了他承辦的一個案件:有一位７0多歲的老人，妻子、兒子都已亡故，媳婦又改嫁,獨自和一個10歲的孫子生活在一起，沒有經(jīng)濟來源，兒媳改嫁后又不支付孫子的撫養(yǎng)費，生活十分困難。無奈之下,老人準備提起訴訟要求媳婦支付孫子的撫養(yǎng)費。所在市法律援助中心接到申請后經(jīng)審查決定給予法律援助。援助律師和該老人一起到某法院立案，法官要求老人繳納案件受理費。該援助律師反復與法官協(xié)商，一再說明，這是法律援助案件,老人經(jīng)濟十分困難，能否免收或緩交訴訟費。法官堅決不同意，要求老人至少繳５0元案件受理費，否則不予立案。該老人摸遍全身上下也沒有50元.該援助律師只得自己替老人墊付了50元的案件受理費。除案件受理費外，訴訟過程中還有訴訟保全費、鑒定費、申請執(zhí)行費等及其他訴訟費用，況且如不能繳納其中任何一個環(huán)節(jié)的訴訟費用的，當事人的權利就難以獲得切實保護。一個案子從開始到結(jié)束這些費用累加起來，對經(jīng)濟困難的公民來說是一筆巨大的負擔。在受援人的訴訟程序權利出現(xiàn)阻礙的情況下，法律援助就難以貫串訴訟全過程，作用就大打折扣。所以,現(xiàn)行法律援助僅給予法律服務費用援助的規(guī)定，不足以對受援人權益的充分保護，不足以保證法律援助的順利實施，只在一定范圍內(nèi)能解決經(jīng)濟困難公民享有平等的法律服務權，他們的訴訟程序中的權利并不能得到有效保障。２、法律援助與司法救助的不協(xié)調(diào)2０0０年７月,最高人民法院頒布了《關于對經(jīng)濟確有困難的當事人予以司法救助的規(guī)定》。（以下簡稱《司法求助規(guī)定》）。司法救助是人民法院對于民事行政案件中有充分理由證明自己合法權益受到侵害但經(jīng)濟確有困難的當事人，實行訴訟費用的緩交、減收、免收。目的是解決當事人不因繳不起訴訟費用而被拒之法庭以外的狀況，保證經(jīng)濟困難的當事人的訴權的實現(xiàn),使他們能夠平等地進入訴訟程序。法律救助與法律援助的共同點是：⑴性質(zhì)和目的相同。都是國家對貧困公民的義務和責任,以保護貧困公民的合法權益,讓他們能夠平等地站在法庭上，實現(xiàn)法律面前人人平等。⑵對象和條件基本相同.都是以貧困公民為主要對象。貧困公民在有充分理由證明自己的合法權益受到侵犯需要法律保護申請援助的都可以獲得。主要區(qū)別在于兩者援助的范圍不完全一致。(１)從案件性質(zhì)上看,法律援助包括民事行政和刑事案件；司法救助只限于民事行政訴訟，不包括刑事案件。在民事行政訴訟案件援助范圍上寬于《條例》法律援助民事行政案件的范圍。(2)受援主體上。法律援助的對象是個人,不包括法人和其他組織；司法救助不僅包括公民個人，還包括法人和其他組織?！端痉ň戎?guī)定》第３條列舉了11種可申請司法救助的條件，其中第1０種是當事人正在接受有關部門法律援助的。從司法救助與法律援助的目的、對象、條件比較來看，兩者顯然是和諧協(xié)調(diào)的，完全能夠保障經(jīng)濟困難公民的合法權益。但是,幾年來的實踐證明，兩者之間的不銜接非常明顯。表現(xiàn)在許多經(jīng)濟困難公民獲得法律援助后并不能得到司法救助.司法部法律援助中心曾對東北某市法律援助中心的法律援助案件進行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)只有20％的受援人得到司法救助.就是說有80%的法律援助受援人沒有得到司法救助.產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因：一是標準掌握不一。雖然兩種制度的條件和對象基本一致，但是由于是兩個不同的各自獨立的審查程序和標準，一個是由法院主管,一個是由司法行政部門主管，不同部門、不同人員把握,執(zhí)行起來難統(tǒng)一。二是法院經(jīng)費體制的弊端.按照《最高人民法院、財政部關于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》，各級法院依法收取的訴訟費用暫不上交財政，以彌補法院經(jīng)費的不足。法院收取的訴訟費用是法院主要的辦公經(jīng)費、職工福利來源,許多法院怕減少經(jīng)費收入而不愿過多的對受援人緩收、減收、免收訴訟費用。雖然司法部與最高人民法院經(jīng)過多次協(xié)商提出了協(xié)調(diào)意見,但無法從根本上解決這一矛盾。除此之外，現(xiàn)行法律援助和司法救助兩個體制,不利于方便經(jīng)濟困難公民進行訴訟。他們?nèi)绻枰@兩種援助,既要向司法行政機關申請，接受審查，又要向人民法院申請,接受法院審查,看是否符合條件。這是兩個獨立的申請審查程序,要求的具體條件和手續(xù)各不相同。申請人為獲得批準，將不得不按照兩個部門的要求提供所需證件資料而疲于奔波。許多申請人是老弱病殘的文盲，這對他們來說無異非常困難。從實際效果看，由于同一地區(qū)司法行政部門和人民法院在援助適用標準上的把握不一，有經(jīng)濟困難的公民獲得法律援助后不能獲得司法救助,有的獲得司法救助可能得不到法律援助，而在申請人條件不變的情況下，這一不同結(jié)果損害了國家法律制度的統(tǒng)一性和權威性.3、將訴訟費用納入法律援助的內(nèi)容是法律援助本質(zhì)和功能的要求現(xiàn)代法律援助制度是國家為了保障社會成員平等實現(xiàn)法律所賦予的權利而建立的一項司法保障制度，是國家法律制度及司法公正體系的組成部分.其本質(zhì)上是以國家力量來保障公民平等地實現(xiàn)法律賦予的權利。國家有責任和義務保障每個公民無論其社會地位高低,經(jīng)濟狀況好壞，民族、性別、語言或宗教有何差別，都能夠平等地運用法律武器捍衛(wèi)自身的利益,實現(xiàn)法律賦予的一切權利，體現(xiàn)法律面前人人平等的原則。現(xiàn)代法律援助發(fā)展至今成為國家責任、公民權利，目的是通過保障公民獲得司法程序上的公正，達到實質(zhì)上的法律平等,即適用法律的結(jié)果和利益的平等.訴訟作為國家法制運行的一個非常重要的環(huán)節(jié)，是公民維護自身權利的一個重要手段.保障公民獲得司法程序上的公正就應保證公民平等地進入訴訟和享受訴訟程序中的權利。訴訟權利和法律服務權利的平等是實現(xiàn)法律面前人人平等這一原則最首要和最集中的體現(xiàn).因此,為使這些平等的權利真正有效,國家必須在必要時賦予個人得到法律幫助的能力,使他們能夠有效地獲得向法院申訴和進入訴訟程序的權利，從而保障每一個公民-—不分社會地位高低和財產(chǎn)多寡，都能夠真正平等地獲得法律服務和進入訴訟程序.我國是人民當家作主的社會主義國家，提出了依法治國方略，維護實現(xiàn)廣大人民群眾的合法權益是我們國家的根本宗旨和最高目標。如果不對貧弱公民的訴權進行有效保護，他們因經(jīng)濟困難無法獲得有效的法律保護,甚至連訴訟程序都無法進入，那么實現(xiàn)司法公正，實現(xiàn)法律面前人人平等的目標只能是一句空話.這不僅使人想起封建社會的一句俗語：“衙門朝南開,有理無錢莫進來"。所以，保護貧弱公民的訴訟權利和法律服務權利,給予他們訴訟費用的減免、緩交，應是法律援助的基本內(nèi)容,是法律援助國家責任的體現(xiàn)，是實現(xiàn)法律援助目標的必然要求。從法律援助自身的功能看，法律援助是實現(xiàn)程序公正的重要保障.訴訟程序是實現(xiàn)社會正義的最后一道防線,司法公正是保證實現(xiàn)社會正義的必然要求和前提.現(xiàn)代意義上的司法公正就是訴訟程序公正。因此，訴訟程序的公正和完善具有非常重要的意義.法律援助在訴訟程序中的功能就是通過給貧弱公民經(jīng)濟上減免收費使他們能進入訴訟程序并獲得法律幫助，受到平等的法律保護，維護其合法權益，完善訴訟程序，實現(xiàn)司法公正。所以法律援助包含了兩個組成部分:一是律師的援助。通過提供免費、減費的律師服務，運用律師的專業(yè)知識和訴訟技能來維護他們的利益,解決請不起律師問題。二是法院的援助。法院通過減、免、緩收訴訟費的方式使經(jīng)濟困難當事人進入司法程序，使他們與對方當事人平等的坐在法庭上，解決打不起官司問題。僅有律師援助，經(jīng)濟困難公民很可能因無力交納訴訟費用而被拒之法院大門之外，進不了訴訟程序，行使不了訴訟中的權利以及律師服務無法繼續(xù)進行下去;雖有法院援助,經(jīng)濟困難公民進了司法程序，但若無律師服務,當事人可能因法律知識的缺乏使其權益得不到充分的保護。只有以上兩個方面援助的結(jié)合才能在程序上真正全面的達到實現(xiàn)維護經(jīng)濟困難公民的合法權益.缺乏其中任一方面，都是不完備的,對他們都是不公平的.有一種觀點認為法律援助屬法律服務性質(zhì)的援助,法律服務是援助的中心，故而排除那種將法院減免訴訟費亦視為法律援助的舉措（２3）。筆者贊同法律援助的中心是法律服務，但認為不能因法律服務是中心就應排斥法院訴訟費用的減免。法律服務雖然是中心，但不是全部.法院訴訟費用的減免和法律服務費用減免從來都是相輔相成的。法律援助最早產(chǎn)生于英國，歷史上在英格蘭,一種相當原始的獲得司法程序上的公正的權利可追溯到十五世紀,亨利七世法(1４95）取消了普通法庭對貧窮的民事訴訟當事人收取的所有費用并授權法庭指定律師為其免費提供法庭代理（2４)。１9世紀，絕大多數(shù)的大陸法典都出現(xiàn)了“窮人的法律”這一原則條文，規(guī)定法庭應為非常貧窮的人免收法庭費用和指定責任律師（25).從法律援助的性質(zhì)看，法律援助是法律之助，是從法律方面給其提供幫助維護其合法權益的行為,通過法律幫助的手段,實現(xiàn)對受援人權利的保護。這種法律幫助應以維護受援人法定權利的實現(xiàn)為目的，使之相關的各個法律環(huán)節(jié)的幫助,而不應該局限于法律服務。雖然法律服務是主要內(nèi)容，但沒有相關環(huán)節(jié)的配合和保證，也不能達到實現(xiàn)保護受援人合法權益的目的。因此，法院訴訟費用的減免收應是法律援助的題中之義。４、訴訟費用的減免作為法律援助的內(nèi)容已為許多國家法律援助立法所規(guī)定。將法律援助內(nèi)容確定為法律服務費用的減免收和法院訴訟費用的減免收已為世界上許多國家的法律援助立法所確認,在實踐中廣為施行。如意大利憲法第2４條規(guī)定:“每個人均可按司法程序來保護自己的權利和合法利益。在訴訟的任何情況下，辯護均為不可破壞之權利。貧窮者有在任何法院起訴和答辯之可能性，應有特別制度保證之”（２6)。這里的特別制度主要是指訴訟費用的減免.在法國，國家承擔審判法律援助案件的所有費用，包括法院的有關費用和對律師及其他有職業(yè)上特權的法律工作者的補償金(２7)。日本法律援助范圍包括一切法律程序所需的費用.《日本法律援助法綱要（草案)》第2條規(guī)定：1、本法所稱法律援助，是指就有關法律糾紛、法律事務對被援人提供法律服務以及費用的援助。2、本法所稱法律援助費用,是指進行法律援助的律師費用以及審判和其他法律程序所需要的一切費用.我國香港特別行政區(qū)一般情況下受助人亦不須繳付訴訟費用（28）.《香港法律援助條例》16B(Ｃ)規(guī)定:該人在法律援助證書所關乎的法律程序中,對于法院的費用，為送達法律程序文件而須付的費用或就執(zhí)行法律程序文件而須付予執(zhí)達主任的任何費用,均無須繳付(２9）。瑞士法律援助費用更為廣泛?！度鹗咳諆?nèi)瓦法律援助規(guī)章》第11條規(guī)定：1、在民事行政方面，以及對于刑事訴訟中要求損害賠償?shù)脑?法律援助包括:（ａ）免除預付或繳納國家的費用，包括財政驗收、簽定費用、證人補償以及判決強制執(zhí)行之費用（３０）。另外,從國內(nèi)地方立法看，對于法律援助案件,已明確規(guī)定要求法院應給予訴訟費用減免或緩交。如:《江蘇省法律援助條例》第３9條規(guī)定：“人民法院、仲裁機構(gòu)對于法律援助案件,應當減收、免收或者緩收案件受理費和其他訴訟、仲裁費用”。《山東省法律援助條例》第２7條規(guī)定:“人民法院對于法律援助機構(gòu)提供法律援助的訴訟案件,經(jīng)審查認為符合法律援助條件的,應當減收或者免收案件受理費及其他訴訟費用"。綜上所述,筆者認為，將法院訴訟費用的減免或緩交納入我國法律援助的內(nèi)容,無論是在理論上還是在實踐中都是切實可行的。它有利于充分保護貧弱公民的合法權益，有利于法律援助制度的統(tǒng)籌設計和功能的發(fā)揮,有利于人們對法律援助形成一個全面、統(tǒng)一的認識。這一制度的確立將為我國的人權保護和法治建設的進步完善起到積極有力地推動作用。（二)確立發(fā)展以法律援助專業(yè)律師為主，社會律師和其他社會力量為輔的法律援助服務模式,做到分工明確，協(xié)調(diào)有序。我國采用法律援助專職律師與社會律師（包括基層法律工作者）相結(jié)合的混合型服務模式是完全符合國情的，是完全必要的。此模式既解決了我國目前法律援助初創(chuàng)時期專職律師嚴重缺乏,法律援助需求不斷增加難以滿足的困難,又充分發(fā)揮利用了社會律師實施法律援助方便、靈活、易于推行的優(yōu)點，又為我國專職律師的培養(yǎng)發(fā)展打下了良好的基礎.兩者共同承擔我國法律援助實施的主要任務。在混合式模式中，各國實際存在的混合模式的內(nèi)容各不相同，一種主要是司法保障為主、專職律師和其他服務為輔的模式；一種是以專職律師為主、司法保障和其他服務為輔的模式。但由于模式的選擇取決于歷史傳統(tǒng),政府、律師界、社會的關系,資金的狀況，以及服務的質(zhì)量等許多復雜的因素，如何改進成本效益并提高成本效率，而且又兼顧各方面的利益和要求，常常并不確定,因此，世界上尚沒有一種法律援助模式是公認的完善模式(３1）。我國目前的混合式模式是以專職律師服務模式為主,還是以社會律師服務模式為主，兩者如何形成優(yōu)勢互補并沒有明確的思路和目標。從現(xiàn)在的實際情況看，是以社會律師服務為主,專職律師及其他服務為輔.形成這種狀況的主要原因是法律援助剛開始建立,各級法律援助機構(gòu)在初創(chuàng)過程中，專職律師嚴重缺乏，遠遠不能滿足法律援助案件服務的實際需要，采用以社會律師為主的服務模式是必然的也是無奈的選擇.從長遠看，隨著我國法律援助事業(yè)的不斷發(fā)展，立法不斷完善,法律援助機構(gòu)建設不斷加強，功能逐步健全,我國應選擇確立以專職律師服務模式為主，社會律師和其他服務主體為輔的模式。確定這一模式具有以下優(yōu)點：①有利于強化法律援助的國家責任。法律援助在西方有幾百年歷史,在我國只是近幾年出現(xiàn)的新生事物，沒有社會基礎,政府及社會各界對其知之甚少。由各級政府設立的法律援助機構(gòu)中的專職律師來承擔法律援助的主要任務,能夠直接體現(xiàn)法律援助的國家責任，反映國家對公民合法權益的切實保障；能夠強化各級政府的法律援助意識，加強對這項工作的重視和保障；能夠推動整個社會法律援助活動的開展和國家法律援助制度的發(fā)展、健全。我國確立以專職律師為主的模式可適用在民事行政法律援助案件方面。對刑事法律援助可借鑒世界上多數(shù)國家的經(jīng)驗,全部由法律援助機構(gòu)的專職律師或公職律師來承擔，以進一步體現(xiàn)法律援助的國家責任(32）。②有利于節(jié)約法律援助的成本.作為一個發(fā)展中國家，政府資金保障的嚴重不足已成為制約我國法律援助工作發(fā)展的一個瓶頸。無論是發(fā)達國家還是貧窮國家，盡可能的降低成本是開展法律援助必須共同面對的問題。所以確定我國法律援助的模式應把降低法律援助的成本放在優(yōu)先的位置進行考慮。國外的研究資料顯示,專職律師的辦案成本要低于私人律師,辦案時間要少于私人律師辦案時間，而且辦案質(zhì)量能夠得到保障。因此,在國外一些法律援助經(jīng)費較充足的地方，一般采取私人律師模式,而經(jīng)費相對緊張的地方多選擇專職律師模式，只付律師工資，由他們辦理大量的法律援助案件.比較國內(nèi)專職律師與社會律師的辦案成本，辦理同等質(zhì)量的案件所需的經(jīng)費,由國家支付工資的專職律師明顯比補償給社會律師的要低得多.所以，選擇專職律師為主的服務模式會大大降低辦案成本，充分利用現(xiàn)有有限經(jīng)費，提高法律援助的案件數(shù)量和社會覆蓋面.③有利于提高法律援助案件的質(zhì)量.保證法律援助案件質(zhì)量,充分維護受援人的合法權益是法律援助的宗旨和目的所在。法律援助專職律師是國家公職人員,在法律援助機構(gòu)直接管理下,在承辦法律援助案件過程中,法律援助機構(gòu)便于管理和監(jiān)督，能夠有效地加強控制,提高工作效率，提高法律援助案件的質(zhì)量，可以最大程度地縮減對社會律師承辦法律援助案件控制弱、監(jiān)督難、質(zhì)量難保證的缺點，減少社會律師因過于追求經(jīng)濟利益而不愿辦法律援助案件，并且案件質(zhì)量難保證的問題。當然從短期內(nèi)看，援助專職律師由于起步晚,在辦案經(jīng)驗和能力上與社會律師相比尚有差距,但這是暫時的,隨著時間的推移,這種狀況會改變的。所以，選擇以專職律師為主，社會律師和其他服務主體為輔的服務模式,可以最大限度地利用專職律師模式的長處,有利于建立起高素質(zhì)的專職律師隊伍,強化政府責任,推動整個法律援助事業(yè)的發(fā)展。（三）正確界定社會團體法律援助活動與政府法律援助的關系，積極鼓勵支持發(fā)揮社會團體參與法律援助工作。幾年來，在各級司法行政機關的推動和指導下，工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)及一些行業(yè)組織等社會團體紛紛設立法律援助機構(gòu)為本團體成員開展維權活動。目前,全國有三分之二的省和為數(shù)不少的地市、縣的工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消協(xié)等組織，經(jīng)所在地司法行政機關批準建立了法律援助工作部(或聯(lián)絡站分中心）(3３),它們在強化自身的維權工作的同時，積極與法律援助機構(gòu)聯(lián)系、配合,并在法律援助機構(gòu)的指導下開展法律援助工作。在我國，工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會團體都是準政府機構(gòu),有一整套自上而下的組織體系,各級都設有獨立的機構(gòu)、人員和資金,具有較大的社會影響力，他們對法律援助工作的參與，擴大了法律援助的社會影響，促進了法律援助的發(fā)展.對于社團法律援助與政府法律援助的關系如何定位,由于國家沒有法律和政策規(guī)定，導致執(zhí)行中理解不一，形式多樣。一是機構(gòu)設立程序多樣化.有的地方司法行政機關明確規(guī)定社團設立法律援助機構(gòu)需經(jīng)當?shù)厮痉ㄐ姓C關的批準，援助工作接受指導;有的地方立法如《江蘇省法律援助條例》規(guī)定，社團設立法律援助機構(gòu)只需報司法行政機關備案即可；有的社團自行決定設立法律援助機構(gòu),不報同級司法行政機關批準或備案。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國工會系統(tǒng)已建立各級法律援助機構(gòu)４75個,其中９8%的機構(gòu)由工會自行設立，2%作為分支機構(gòu)掛靠司法行政部門（34）;二是機構(gòu)各稱不一致，五花八門。名稱有的稱為××（社團)法律援助中心,有的稱為××（社團)援助站或工作站，有的稱為××（社團)聯(lián)絡站.三是工作程序銜接不一樣.有的社團法律援助機構(gòu)按照自己的標準自行決定為本團體提供法律援助,開展法律服務；有的社團法律機構(gòu)由于沒有服務力量和資金，認為需要對本團體成員進行法律援助的將其介紹到當?shù)卣姆稍?/p>