被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀及問題

被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀及問題

為促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)平等對待，國務(wù)院發(fā)布了國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會健康保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（以下簡稱“意見”），并決定自2009年起實(shí)施新型農(nóng)村社會健康保險試點(diǎn)（以下簡稱“新型農(nóng)村保險”）。2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗),以后逐步在全國普遍實(shí)施。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度一直滯后于農(nóng)村人口老齡化的發(fā)展,且農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)尚處于起步階段,因此,隨著“新農(nóng)?！闭叩娜鎸?shí)施,新農(nóng)保體系將面臨一系列與農(nóng)村社會保障制度的銜接問題。特別要指出的是,在一些地區(qū),早在新農(nóng)保推行前就出臺了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,根據(jù)新農(nóng)保要覆蓋失地農(nóng)民的指導(dǎo)思想,兩種制度的銜接成為完善新農(nóng)保制度過程的一大難題。為此,筆者以廣州市蘿崗區(qū)農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查為基礎(chǔ),結(jié)合其他“新農(nóng)保”試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)施情況,對“新農(nóng)?！迸c現(xiàn)行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度如何銜接進(jìn)行嘗試性探索,從而為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的進(jìn)一步完善提供實(shí)證基礎(chǔ)。一、建立社會養(yǎng)老保險制度,探索解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險是在城市化進(jìn)程較快地區(qū)針對因國家征地而失去土地保障的一類特殊群體居民,為解決其老年生活、維護(hù)其合法權(quán)益而建立的一種社會保險制度。從1999年開始,國土資源部先后在浙江、福建、廣東、上海、江蘇等省選擇了9個城市進(jìn)行征地制度改革試點(diǎn),通過劃地安置、住房安置、建立社會養(yǎng)老保險等多種途徑,探索解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障問題的具體方法。筆者在大量閱讀近年來相關(guān)文獻(xiàn)資料基礎(chǔ)上,發(fā)現(xiàn)隨著建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度必要性得到各界共識,國內(nèi)學(xué)者對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險焦點(diǎn)主要集中在以下兩個方面。(一)養(yǎng)老保險保障水平過低,存在保障非充李長遠(yuǎn)等(2007)指出,由于目前各地針對失地農(nóng)民實(shí)施的社會養(yǎng)老保險制度,沒有統(tǒng)一的制度作為行為指導(dǎo),各地所進(jìn)行的實(shí)踐和探索隨意性大,有些名不符實(shí),只能看作是一種“生活保障”,起不到真正的養(yǎng)老保障作用。史先鋒等(2007)認(rèn)為,養(yǎng)老保險政策缺乏一定的強(qiáng)制性,導(dǎo)致失地農(nóng)民參保率低。另外,對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度還表現(xiàn)為個人繳費(fèi)比例過高,保障水平過低;保險層次單一,滿足不了失地農(nóng)民不同層次的保險需求。目前各地養(yǎng)老保險大都缺乏層次性,致使部分失地農(nóng)民因保險層次過低不愿投保,部分失地農(nóng)民又因繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過高無力投保。冼青華(2006)也指出,我國現(xiàn)有的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險沒有完善的制度,沒有形成規(guī)范管理,可操作性差。在試行的制度中,有的規(guī)定一次性交清保險費(fèi);有的按年交。由于個人出資金額多,若一次性交費(fèi),大部分人交不起;若按年交費(fèi),人們或者持不信任態(tài)度,或者收入不穩(wěn)定,交費(fèi)持續(xù)性差。另外,在制度中大多規(guī)定,繳費(fèi)年限須達(dá)15年后才有資格領(lǐng)取保險金,這樣很多人就無法獲得養(yǎng)老保障。黃智饒(2008)也認(rèn)為各地失地農(nóng)民養(yǎng)老保障發(fā)展不平衡。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收入、集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民收入相差較大,甚至在同一地區(qū)亦存在較大差異。按目前的養(yǎng)老保險費(fèi)繳納水平,農(nóng)民所享受的養(yǎng)老待遇確實(shí)較低。(二)失地農(nóng)民待遇問題王莉麗(2007)提出,現(xiàn)有失地農(nóng)民養(yǎng)老保險缺乏靈活途徑與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險銜接。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度之間應(yīng)有相通性或兼容性,以保證農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的過渡。兩個不同養(yǎng)老保險基金的相互隔離,使失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金資金規(guī)模小,運(yùn)行范圍有限。為確保失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的對接和統(tǒng)一,何磊等(2009)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣平等納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系。溫樂平(2010)指出,失地農(nóng)民應(yīng)與城鎮(zhèn)職工一樣享受同等的養(yǎng)老保險權(quán)益且同樣具有繳費(fèi)的責(zé)任和義務(wù)。溫樂平(2009)還指出,鑒于目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,失地農(nóng)民的養(yǎng)老金可以介于“低?！迸c城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金平均水平之間,以后逐步過渡到同等標(biāo)準(zhǔn),形成相對獨(dú)立的養(yǎng)老金保障制度。綜上所述,已有的研究成果一方面集中在如何建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系上,圍繞各地區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度特征和在自身建設(shè)中存在的問題來進(jìn)行論述,旨在形成一套獨(dú)立的完整的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度模式;另一方面是針對被征地農(nóng)民的特征將其納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險體系,探討兩者如何對接和統(tǒng)一。筆者認(rèn)為,無論是將被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度自成體系還將其納入城保體系,在新農(nóng)保制度的試點(diǎn)以及全面推行階段,首先應(yīng)考慮農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完整性和統(tǒng)一性,特別不能忽略被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險與新農(nóng)保的銜接問題。然而,各地區(qū)對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度與新農(nóng)保的銜接問題研究目前還處于空白階段。因此,筆者借鑒被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和與城保銜接的辦法,對還未實(shí)施新農(nóng)保的廣州地區(qū)來進(jìn)行兩種制度銜接的嘗試性探討。二、政府投資征地范圍不斷擴(kuò)大,且納入養(yǎng)老保險體系的主廣州市處于改革開放前沿,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展居于全國前列。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,大量農(nóng)村集體土地被不斷征用,出現(xiàn)大量失地農(nóng)民。為了緩解被征地農(nóng)民數(shù)量猛增和征地后土地保障功能減弱的矛盾,廣州市開始了以養(yǎng)老保障為主的被征地農(nóng)民基本生活保障制度的探索。2006年7月廣州市就出臺了《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險辦法(試行)》,采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合模式,養(yǎng)老保險費(fèi)由集體經(jīng)濟(jì)組織、個人合理負(fù)責(zé)、政府適當(dāng)資助,養(yǎng)老金與繳費(fèi)掛鉤,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)居人員與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系的無縫連接,全市近57萬農(nóng)轉(zhuǎn)居人員(包括全征地農(nóng)民)“老有所養(yǎng)”的問題從制度上基本得以解決,屬于重點(diǎn)保障對象的“中老年人”已基本納入了養(yǎng)老保險的范圍。為徹底解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題,2008年4月,廣州市還出臺了《廣州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老險試行辦法》(簡稱《辦法》),詳見表1。該《辦法》充分發(fā)揮政府資助的扶持和導(dǎo)向作用,政府的資助比例最高達(dá)到參保人個人繳費(fèi)的100%。據(jù)測算,未來4年內(nèi),政府將為此投入9億元;實(shí)行“即征即?！睓C(jī)制,確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。辦法規(guī)定:征地主體必須按第三檔以上的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),將繳納15年養(yǎng)老保險費(fèi)所需費(fèi)用(含參保人、經(jīng)濟(jì)組織繳費(fèi)和政府資助)一次性預(yù)存入勞動保障部門開設(shè)的“收繳被征地農(nóng)民社會保障資金過渡戶”,勞動保障部門待預(yù)存資金到賬后開具證明,國土資源部門再審批征地。目前,廣州市有被征地農(nóng)民23萬,主要分布在從化、增城、花都、番禺、蘿崗、南沙和白云等七區(qū)(市)。從2009年2月起,廣州市首批被征地農(nóng)民領(lǐng)取到養(yǎng)老金。盡管被征地農(nóng)民的基本生活保障得到一定解決,作為農(nóng)村居民不得不面對廣州市隨后實(shí)施的“新農(nóng)?！惫ぷ??！靶罗r(nóng)?！比绾闻c被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度銜接,制定政策時應(yīng)予以考慮。三、農(nóng)民養(yǎng)老保險與“新型農(nóng)村保險”制度的聯(lián)系基礎(chǔ)(一)征地農(nóng)民是否參保?在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地,均符合本《辦法》對被征地農(nóng)民做了具體界定,指具有本市戶籍、享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的在冊農(nóng)業(yè)人口中的以下兩類人員:在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)(含縣城、鎮(zhèn)政府所在地)因征地失去1/2以上農(nóng)用地的人員;在城市規(guī)劃區(qū)外經(jīng)征地后,被征地農(nóng)戶人均耕地面積低于所在區(qū)(縣級市)農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積1/3的人員?！掇k法》規(guī)定年滿16周歲-60周歲、未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的被征地農(nóng)民才能參保。這正好從屬于《意見》的參保范圍。(二)籌資模式兩種制度的整合被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三方構(gòu)成,詳見表1。新農(nóng)保基金同樣是以個人、集體、政府三方籌資的模式構(gòu)成,也分為五個繳費(fèi)檔次,因此,從籌資模式上兩種制度是可以完全重合的。但是,由于兩種制度的分檔繳費(fèi)的額度標(biāo)準(zhǔn)和政府、集體資助標(biāo)準(zhǔn)不同,直接造成在養(yǎng)老待遇上存在一定差異,這將是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度和新農(nóng)保對接中的一大隱性障礙。(三)個人賬戶兩種制度均采用完全積累的個人賬戶模式,將個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼全部記入個人賬戶。這種基金運(yùn)行模式,實(shí)賬管理,政府、集體、個人三方責(zé)任清楚,養(yǎng)老金計算辦法簡單明了,農(nóng)民隨時可以了解到自己賬戶情況,看得見、摸得著,符合農(nóng)民的思維方式,農(nóng)民容易理解和接受,并且有利于兩種養(yǎng)老保險制度的互相貫通和轉(zhuǎn)移。(四)終止養(yǎng)老保險關(guān)系參保的被征地農(nóng)民達(dá)到60周歲,并繳費(fèi)累計15年以上,享受養(yǎng)老金待遇,月領(lǐng)取養(yǎng)老金按個人賬戶的金額除以139。對于達(dá)到60周歲、繳費(fèi)年限累計不滿15年的,可一次性領(lǐng)取個人賬戶儲存額,同時終止養(yǎng)老保險關(guān)系。也可選擇繼續(xù)按月繳費(fèi)直至繳費(fèi)年限滿15年止,且同樣享受政府補(bǔ)貼,次月起領(lǐng)取養(yǎng)老金。新農(nóng)保中,養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件也是繳費(fèi)累計不少于15年,但是養(yǎng)老金待遇卻由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。一是中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn);二是個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139。新農(nóng)保養(yǎng)老待遇中存在基礎(chǔ)養(yǎng)老金,而被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇中沒有這部分養(yǎng)老金,在兩種制度銜接中易引發(fā)“是否公平”問題,如何處理好基礎(chǔ)養(yǎng)老金問題是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保對接中的一大顯性障礙。四、征地農(nóng)民養(yǎng)老保險“新農(nóng)?！狈懂牭牟粎f(xié)調(diào)性盡管在制度和模式上被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保存在一定銜接性,但上述提到的兩大隱性和顯性障礙在制度實(shí)踐中還反映出諸多不協(xié)調(diào),使得將被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險納入新農(nóng)保范疇。完善大農(nóng)保制度,還將面臨一定考驗(yàn)。(一)待遇水平不一致在“保基本,廣覆蓋”的導(dǎo)向下,就制度設(shè)計而言,按我國新農(nóng)保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),其待遇給付水平是較低的。楊曉蓉(2010)調(diào)查發(fā)現(xiàn),山西省2009年60周歲以上老人一年的養(yǎng)老金是360元,2010年提高到660元,平均每月55元,比城鎮(zhèn)低保低很多,很難保障農(nóng)民最基本的生活水平,影響了農(nóng)民參保的積極性。筆者在首批新農(nóng)保試點(diǎn)的廣東省韶關(guān)市曲江區(qū)調(diào)查也表明了這一點(diǎn),見表2。根據(jù)現(xiàn)行制度設(shè)計,當(dāng)?shù)匕醋罡邫n月繳費(fèi)額50元計算,參保人年滿60周歲每月養(yǎng)老金也只有119.75元。按廣州市目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險辦法,個人月繳費(fèi)為30-110元五個檔次,個人和集體經(jīng)濟(jì)組織都繳費(fèi)的情況下可獲得110-330元的養(yǎng)老金待遇,見表3。即便廣州市實(shí)施新農(nóng)保后,在養(yǎng)老金待遇部分加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元仍低于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的待遇水平,待遇水平的不一致不利于兩種制度的對接,更不利于解決被征地農(nóng)民納入新農(nóng)保后的養(yǎng)老保障問題,從而影響被征地農(nóng)民參加新農(nóng)保的積極性。事實(shí)上,調(diào)查中發(fā)現(xiàn),被調(diào)查村民中對“老農(nóng)?！薄ⅰ靶罗r(nóng)?！薄ⅰ氨徽鞯剞r(nóng)民養(yǎng)老保險”三種政策的參保意愿呈正向轉(zhuǎn)移趨勢,即在提高待遇水平的前提下,參加“老農(nóng)?！钡拇迕窬敢鈪⒓印靶罗r(nóng)?！?在問及“如果滿足被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險條件時,是否愿意參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險”回答率又是100%愿意;已參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的被調(diào)查者82.6%表示“如果新農(nóng)保待遇水平不提高,將不會考慮參加新農(nóng)?！薄Ｓ纱丝梢?大多數(shù)農(nóng)民是希望養(yǎng)老金待遇提高的。由此可見,廣州實(shí)施“新農(nóng)保”后,其待遇水平將面臨更多挑戰(zhàn)。(二)繳費(fèi)檔次不高新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇過低的重要原因,是個人繳費(fèi)檔次不高,同時各檔次之間的差距太小。按《意見》,繳費(fèi)檔次每年以100為極差,設(shè)100到500元五個檔次,最低檔次每個月繳費(fèi)不足10元。盡管一些試點(diǎn)地區(qū)提高了個人繳費(fèi)檔次金額,但基數(shù)仍然不高,如廣東韶關(guān)市每月繳費(fèi)檔次為10-50元,按年度繳費(fèi)最低120元和最高600元計,累計繳滿15年,個人繳費(fèi)總額只有1800元和9000元,加上利息和各級補(bǔ)貼,60歲后每月可領(lǐng)取67.95元和119.75元,到70歲后每月可領(lǐng)取87.14元和215.71元。繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)普遍不高,不僅導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平較低,還不能滿足廣大農(nóng)村居民的參保需求。從被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險個人繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)看,每檔均高于農(nóng)保的繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)20元。當(dāng)被征地農(nóng)民被納入農(nóng)保后,由于繳費(fèi)水平降低勢必導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平降低,如果想提高養(yǎng)老金待遇只能通過延長繳費(fèi)年限這一辦法,因此,調(diào)查中大多數(shù)被征地農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)入農(nóng)保。(三)集體經(jīng)濟(jì)困境新農(nóng)保試點(diǎn)采取創(chuàng)新型的個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)貼和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式進(jìn)行籌資。但從試點(diǎn)實(shí)施看,集體補(bǔ)貼普遍缺乏硬約束。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)尚有許多村集體經(jīng)濟(jì)無力承擔(dān)“集體補(bǔ)貼”,更不用說中西部的許多農(nóng)村。并且,在許多農(nóng)村,集體經(jīng)濟(jì)逐步萎縮,難以可持續(xù)發(fā)展,將無法貢獻(xiàn)“集體補(bǔ)貼”。尤其值得注意的是,筆者在廣東中山市的調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于村集體經(jīng)濟(jì)基本已經(jīng)“股份化”到具體每個村民,采取的是股份“生不增,死不減”策略。在村民和“股東”重疊的前提下,集體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)村民或股東養(yǎng)老保險繳費(fèi)“集體補(bǔ)貼”能得到村民的一致同意。但是,隨著人口“生“與”死”的結(jié)構(gòu)變化,村民數(shù)量增多,“股東”數(shù)量不變,由“股東”大會決定的村集體經(jīng)濟(jì)利益分配決策可能偏離村民的“集體補(bǔ)貼”偏好,導(dǎo)致利益糾葛,影響“集體補(bǔ)貼”的可持續(xù)供給。筆者在廣州市蘿崗區(qū)的多個村社了解到,近一半的被調(diào)查者表示其參保后沒有獲得集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)貼。(四)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放與新農(nóng)保的適用范圍不明朗新農(nóng)保在制度模式上進(jìn)行了創(chuàng)新,實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合的模式,在資金籌集上強(qiáng)化了政府公共財政投入的責(zé)任,政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金是新農(nóng)?；萜招缘闹饕w現(xiàn),但是對于被征地農(nóng)民來說被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險中并無基礎(chǔ)養(yǎng)老金構(gòu)成,如果新農(nóng)保參保人在失去土地后轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險,那么參保人將失去基礎(chǔ)養(yǎng)老金,這與新農(nóng)保的惠普性相違背。另一方面,筆者在廣東一些試點(diǎn)地方的調(diào)查發(fā)現(xiàn),許多地方將個人繳費(fèi)設(shè)置為享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的先決條件,即參保農(nóng)民不繳費(fèi),就不能享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金,以此激勵農(nóng)民“理性”參保。筆者認(rèn)為,新農(nóng)保制度實(shí)行的是“自愿原則”,并且,基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放對于無力參保的農(nóng)民來說充當(dāng)?shù)氖恰白畹蜕畋Ｕ稀钡淖饔?。對于失去土地又無力參保的被征地農(nóng)民來說,他們被限制在制度受惠之外,將引起社會不公等問題。五、技術(shù)層面的銜接方案(一)新農(nóng)保與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度銜接思路筆者認(rèn)為,在新農(nóng)保推進(jìn)中,不應(yīng)該將被征地農(nóng)民納入單獨(dú)的被征地農(nóng)民養(yǎng)老體系,而是將被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險納入新農(nóng)保體系中,建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。為了體現(xiàn)大農(nóng)保制度的一致性,當(dāng)前的首要任務(wù)就是建立兩種制度長久有效銜接機(jī)制,在參保對象、籌資模式、基金運(yùn)作模式、待遇水平等方面做到無縫連接,特別是在待遇上,兩種制度應(yīng)采取“疊加”原則,保證農(nóng)村居民均能享受到新農(nóng)保的惠普性福利。為確保廣州市新農(nóng)保制度的順利開展,現(xiàn)階段的主要任務(wù)是加強(qiáng)對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度進(jìn)行整合與完善。根據(jù)前述新農(nóng)保和被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的銜接分析中看出,盡管兩者銜接上存在諸多問題,需要從制度上和技術(shù)等層面進(jìn)行改進(jìn),但從建立農(nóng)村社會保障體系一體化的角度考慮,要實(shí)現(xiàn)大農(nóng)保,筆者認(rèn)為可從以下制度體系著手實(shí)施,如圖1:(二)新農(nóng)保與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的銜接策略由于兩種制度均采用完全積累的個人賬戶模式,在基金運(yùn)作模式設(shè)計上是一致的,因而可以直接銜接。但在銜接過程中,由于參保人的繳費(fèi)檔次存在差異,以及個人、集體、政府三方籌資模式本身的缺陷而會存在銜接困難,對于這個問題,應(yīng)加強(qiáng)兩種制度銜接的技術(shù)研究。另外,為保障被征地農(nóng)民的權(quán)益,確保兩種制度的順利對接,還應(yīng)加緊相關(guān)制度的改革與完善。1.技術(shù)層面的銜接方案首先,調(diào)整新農(nóng)保的籌資模式。由現(xiàn)行的“個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼”的三方模式逐漸調(diào)整為“個人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼”的雙方模式。集體補(bǔ)助雖然在相關(guān)程度上緩解了政府財政資金的不足,但是,隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的不確定性衰落,集體補(bǔ)助難于可持續(xù)發(fā)展,與其通過轉(zhuǎn)移支付的名義補(bǔ)貼“集體補(bǔ)助”,不如直接過渡到“個人繳費(fèi)