中國古代官員考課制度的演變

中國古代官員考課制度的演變

考試，又稱考試、考試和考試，是對公務員表現(xiàn)和合法行為的評估。中國古代自戰(zhàn)國以來,這種考課制度經(jīng)過歷代的演變,逐漸形成了一整套包括考課主體、考課期限、考課方法、考課標準、考課內(nèi)容、考課等級及獎懲,梯次分明、分工明確的完整的考課體系。全面地總結(jié)繼承中國古代官員考課的歷史經(jīng)驗,對于建立和完善今天的干部考察制度,具有十分重要的意義。一、“上計”制度得到進一步發(fā)展,“考中國古代官員考課制度,是從封建國家代替奴隸制國家之日起,就伴隨著封建官吏制度的產(chǎn)生而逐步形成和發(fā)展起來的。遠在夏、商、西周時,這些奴隸制國家就開始產(chǎn)生了自己的官吏考核制度,據(jù)《禮記》載,西周以“八法”、“六計”考課百官。春秋戰(zhàn)國時,各國在行政管理上,都建立了年終考核制度,其中主要是“上計”制度,即每個地方官吏向國君匯報自己和屬下執(zhí)行政令的情況。西漢時期,“上計”制度得到進一步發(fā)展,主要表現(xiàn)在對官吏的考核系統(tǒng)、考核時間、考核方式都作出了具體規(guī)定,形成了一整套考核體系。到了唐朝,官吏考核制度進一步完善,并對考核的方法、考核的標準等都作了非常具體的規(guī)定。宋代對官吏的考核更加重視,主要體現(xiàn)在建立了專門考核官吏的機構(gòu)——審官院和考課院,分別主管宋朝官吏職官、縣官的考核。明代的考課制度將考課分為考滿和考察。考滿,主要對官吏本人履行職務進行全部考核?？疾?是對全體官員的定期考核,并在考察中,根據(jù)表現(xiàn)將不稱職的官員分為八類,即:貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹。這八類官吏都將受到處分。明代還將考察分為京察和外察。京察,是對全體京官的考核。外察,是對京城以外的官吏考察。并且規(guī)定,都將形成文字材料。同時還規(guī)定,考核中如有不公、不實者,由吏部重新考察。如發(fā)現(xiàn)考核中有“乘機以償怨”,造成“毀譽失當,賢否失真”或“當黜而留”者,開報考語的人要受到處分。二、明清時期的考課制度二千多年來,中國古代官員的考核,經(jīng)過若干代的探索、總結(jié),形成了一套比較完整的考課體系:1.考課主體。即由誰來行使考課的權利。從我國古代考課史發(fā)展來看,經(jīng)歷了一個由個體到群體再到專門機關來完成的過程。先秦時期的考課,是由國君行使考課權。據(jù)《尚書》記載,舜五年巡視一次所屬部落,三年考核一次部落首領,考核三次決定獎懲。秦、漢、魏、晉、南北朝,實行兩大系統(tǒng)考核官吏:一是中央課郡國,郡國課屬縣,即中央政府最高行政官丞相和最高監(jiān)察官御史大夫,負責考核地方最高行政長官郡太守王國首相;郡國首相考核屬縣令長。二是中央和地方政府機關內(nèi)部,各級主管長官考核自己的屬官。唐宋總結(jié)前代吏治成敗得失,發(fā)展了考課制度,規(guī)定由尚書省的吏部負責對官員的考核,設考功郎中和考功員外郎各一人。宋代對官吏考核主體進行了改革,專門設置了考核官吏的機構(gòu),即審官院和考課院。元朝由中書省主持對官吏的考核工作,明清對官員的考核權歸吏部,許多高級官員考核甚至由皇帝參與作出決定。2.考課期限。即對官員考課的周期、時間?？v觀我國古代官員考課發(fā)展史,大體情況是:先秦時期,據(jù)《尚書·舜典》記載,“三載考績?nèi)槛碲煊拿鳌?即三年考核一次,考核三次(九年)后定升降。戰(zhàn)國時期,創(chuàng)立了年終考核制度,即一年考核一次。秦、漢、魏、晉、南北朝時期,西漢時一般是每年一小考,三年一大考。唐宋時期,為每年一小考,四年一大考。宋代一年考核一次,一任三年,考核三次。明清時期,對官員實行三年一考,九年三考制度,第一次叫“初考”,第二次叫“再考”,第三次叫“通考”。對地方官開始一年一次,后來三年一次。3.考課方式。中國古代對官員的考核方法很多,概括起來主要有以下幾種:一是巡視法,即國君出巡視察,聽匯報考察官吏。例如,先秦時期舜就定期巡視一次部落,了解各部落首領守職情況。二是“上計”制度,即報告工作。地方官吏每年將管轄地區(qū)的情況寫在木簡上,向國君匯報。如春秋戰(zhàn)國時期和秦、漢、魏、晉、南北朝、唐、宋等,都沿襲這種方式。漢制制定,地方郡國長官,年終須向朝廷報告工作,郡國上計書前,要先行課屬縣,匯總情況,制“上計薄”,然后上報。三是考課制度,即采取會議形式,召集被考者面詢。主考者可以提出種種問題,受考者須以政績實情回答。根據(jù)查問情況進行評議,分優(yōu)劣,定升降。四是計年法,即從中央到地方的各級官吏,根據(jù)職務規(guī)定其任職的期限進行考核。五是廉訪制度。元代統(tǒng)治者,為了加強對官吏政績的考核,派出廉訪使到各地檢查官吏的任職情況。明代對官員的考察方式有兩種形式,即考滿和考察兩種。考滿就是對官吏本人履行職務進行全面考核?？疾?是對全體官員的定期考核。考察又分為外察和京察兩種,外察就是對京城以外官吏考察;京察,是對全體京官的定期考核。4.考課內(nèi)容和標準。中國古代官吏考課的內(nèi)容和標準是根據(jù)官吏不同的職務和職事分別制定的,既有共性的要求,又有個性的特征。先秦時期,官吏考核的主要內(nèi)容是“八法”、“六計”?！鞍朔ā笔?一是“官屬”;二是“官職”;三是“官聯(lián)”;四是“官常”;五是“官成”;六是“官法”;七是“官刑”;八是“官計”。“六計”是:一計“廉善”;二計“廉能”;三計“廉敬”;四計“廉政”;五計“廉法”;六計“廉辯”。秦、漢、魏、晉、南北朝在考課內(nèi)容和標準上,一個顯著的特征是根據(jù)官吏不同的職務和不同的職事分別制定。例如,縣一級的主要考課內(nèi)容是“戶口墾田、錢谷出入、盜賊多少”,“嚴課農(nóng)桑,罔令游墮,揆景肆力,必窮地利,固修堤防”,以此作為衡量縣級官吏是否稱職的主要標準。郡一級的主要考課內(nèi)容是查其是否有侵漁百姓、接受賄賂、殺賞聚斂無度等現(xiàn)象?？蛑醒肷嫌?主要匯報轄內(nèi)戶口、墾田、賦稅的數(shù)目,米價的高低,治安情況,監(jiān)獄在押人犯和死刑數(shù)目等等。以此評定治績,并參照德行作為衡量郡級官吏是否稱職的標準。州一級的主要考課內(nèi)容是“班宣舊條,務盡敦課”,“督察奸枉,分別黑白”。以州所轄各郡的治績作為衡量州級官吏是否稱職的主要標準。中央政府各部門的主要考課內(nèi)容是依其所掌握的事務而制定的,并且以品行和能力作為衡量官吏是否稱職的主要標準。對于輔政官員的考課主要在于政績的好壞,如果出現(xiàn)地震、河決、草木不生、君臣不正、民有怨聲、兵亂流亡等天災人禍和社會動亂,輔政官員要承擔責任。對于軍官的考課,主要是在于武藝和統(tǒng)領指揮部隊的能力。對帶兵的將領要考課其行營部伍、傷病逃亡和軍功戰(zhàn)績。此外,對所有的官吏,還有共性的要求,統(tǒng)一的考核標準,就是所謂清正、治行、勤謹、廉能等。唐代官吏的考核標準,主要是德行兩個方面。德的標準是“四善”:德又有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤非懈,簡稱德、慎、公、勤四要。行能政績的考核標準共有“二十七最”:獻可替否、拾遺補闕,——近侍之最;銓衡人物、擢盡才良,——選司之最;禮制儀式、動合經(jīng)典,——禮官之最;音律克諧、不失節(jié)奏,——樂官之最;決斷不滯、與奪合理,——判事之最;部統(tǒng)有方、警守無失,——宿衛(wèi)之最;兵士調(diào)習、戎裝完備,——督領之最;推鞠得情、斷處平允,——法官之最;讎校精審、明于刊定,——校正之最;承旨敷奏、吐納明敏,——宣納之最;訓導有方、生徒充業(yè),——學官之最;賞罰嚴明、攻戰(zhàn)必勝,——將帥之最;禮義興行、清肅所部,——政教之最;祥錄典正、詞理兼舉,——文史之最;訪察精審、彈舉必當,——糾正之最;明于勘覆、稽失無隱,——勾檢之最;職事修理、供承強濟,——監(jiān)掌之最;功課皆充、丁醫(yī)無怨,——役使之最;耕耨以時、收獲成課,——屯官之最;謹于蓋藏、明于出納,——倉庫之最;推步盈虛、究理精密,——歷官之最;占侯醫(yī)卜、效驗居多,——方術之最;檢察有方、行旅無雍,——關津之最;市廛弗擾、奸濫不行,——市司之最;牧養(yǎng)肥碩、蕃息孽多,——牧官之最;邊境肅清、城隍修理,——鎮(zhèn)防之最。宋代的考核標準,多因人因事因時而定,每個皇帝上臺都有自己的一個規(guī)定,不像唐代相對穩(wěn)定而統(tǒng)一。比較有代表性是宋神宗提出的“四善四最”標準。所謂“四謂”,即“德、慎、公、勤”。所謂“四最”是“獄無冤案、賦稅無憂為治事之最;農(nóng)桑墾植、水利興修為勸課之最;驅(qū)除盜賊、民獲安居為鎮(zhèn)防之最;賑濟困窮、不致流移為撫養(yǎng)之最”。南宋高宗時,對地方官的考核增加了“八事”:一是舉官當否,二是勸課農(nóng)桑,三是增墾田疇,四是戶口增益,五是興利除害,六是事實案察,七是平反獄訟,八是覺察盜賊。5.考課等次及獎懲。中國古代統(tǒng)治者十分重視對官吏的考課結(jié)果的運用,他們把考課結(jié)果分成若干等次,并根據(jù)不同的等次進行獎勵和懲罰。他們要根據(jù)考課的結(jié)果,劃分若干等級。例如,唐代官吏的考核結(jié)果就分成九個等級:一是上上,二是上中,三是上下,四是中上,五是中中,六是中下,七是下上,八是下中,九是下下。宋代將考課結(jié)果分為:上、中、下三等。明代將考課結(jié)果分為稱職、平常、不稱職三等。明代還將考課結(jié)果不稱職的官員分為八種:貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹。清代將考課結(jié)果的等級分為:稱職、勤職、供職。對于那些被評定為最優(yōu)者要給予重獎,其余再按優(yōu)劣排名次,對成績優(yōu)良者的獎勵,大體是按口頭褒獎,行文褒獎,增加俸祿,賞賜黃金,提升職務,賜爵封候的順序由低到高進行,有時有數(shù)獎并行。例如,西漢召信臣為南陽太守,被認為各項考課成績皆優(yōu),因此賜黃金40斤,提升為河南太守,并詔行全國。在南朝時,還“著令:小縣有能,遷為大縣;大縣有能,遷為二千石”。成績特別突出的,一般都“超遷”,因無官缺不能升遷的則以增秩、賜金、封爵作為補充。有的死后還要受到奉祀悼念。如西漢的召信臣和文翁,經(jīng)皇帝批準,在家鄉(xiāng)立祠,在原治郡舉行祭奠之禮。在考課中,被評為成績較差的,要追究其責任,對不稱職或違反朝章法紀者,視其情節(jié)輕重給予不同處分。處分是按申誡、鞭杖、罰金、降秩、降職、罷官、判刑、抄家、處死、誅連家族等順序由輕到重地進行,有時也數(shù)罰并行。三、對于考課標準與考核結(jié)果的分析縱觀中國古代考課制度,有以下幾個明顯的特點:1.將日?？颊n與階段考課相結(jié)合。中國古代的統(tǒng)治者十分重視對官吏平時的考課,并將它作為年終考課的依據(jù),這是它的日常性;同時他們又十分重視一年一次的年度考核,還有三年一考,六年再考,九年大考等方式,這是它的階段性。并將階段性考課與日常性考課結(jié)合起來,決定官員的升降去留。2.統(tǒng)一考課標準與分類考課標準相結(jié)合。中國古代對官員的考課的標準,不僅有共性的要求,而且有個性的特點,即根據(jù)不同官職的特殊性,提出了與之相適應的不同的考核標準,在官員分類考核方面作了一些有益的嘗試。3.將考課的等次與官員的升降獎懲相結(jié)合。中國古代對官員的考核結(jié)果十分重視,不僅根據(jù)官員的不同表現(xiàn)評出了不同的等次,而且根據(jù)不同的等次決定官員的職務升遷去留和獎懲,極大地調(diào)動了官員的積極性,增強了他們的責任感。通過對中國古代官吏考課制度的分析研究,對于我們今天建立和完善有中國特色的干部考察制度,有著十分重要的借鑒意義。它給予我們