論應(yīng)急管理常態(tài)化的制度建構(gòu)

論應(yīng)急管理常態(tài)化的制度建構(gòu)

“現(xiàn)代性創(chuàng)造了穩(wěn)定，現(xiàn)代化進程帶來了動蕩”（第31頁）美國政治學(xué)者約翰頓的名言成為中國社會上各種矛盾和沖突的真實反映。當(dāng)前,中國社會正處于從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、從同質(zhì)單一社會向異質(zhì)多元社會過渡、從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程當(dāng)中。社會分化的加速演進、利益格局的深刻調(diào)整、新舊體制的激烈碰撞,必然會導(dǎo)致人們價值體系的紊亂和利益沖突的增加,從而引發(fā)大量的群體性事件。近年來,我國群體性事件呈現(xiàn)頻發(fā)、高發(fā)態(tài)勢,規(guī)模不斷擴大、對抗程度加劇、造成的后果日益嚴重,成為影響和諧社會建設(shè)的瓶頸之一。積極預(yù)防、及時化解、妥善處理各種群體性事件已成為當(dāng)前各級黨政部門必須著力解決的重點、難點問題,也引起了學(xué)術(shù)界的密切關(guān)注與深入思考。如何從制度層面入手,筑牢應(yīng)對群體性事件的多重防線,化對抗為對話,變無序為有序,使已經(jīng)癱瘓了的社會秩序盡快恢復(fù)常態(tài),成為擺在各級政府部門及理論工作者面前的重大課題。一、建立情報信息研判機制,及時、準確地掌握社會矛盾和社會心理輿情信息是社情民意的交匯聚集,建立健全信息匯集分析制度是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部聽民聲、察民意、知民情的重要途徑和方法,也是實現(xiàn)科學(xué)民主決策的必要前提和基礎(chǔ)。群體性事件的發(fā)生有一個醞釀、積累、發(fā)展到激化的過程,在局勢變得難以控制之前,各種帶有傾向性、苗頭性的言論和動向均會通過不同方式和渠道表現(xiàn)出來。如能提前獲取一些深層次、內(nèi)幕性、動態(tài)性的情報信息,便能為預(yù)防和處置群體性事件贏得寶貴的緩沖時間,使我們掌握預(yù)警工作的主動權(quán),把群體性事件控制在萌芽狀態(tài),把它對社會的影響和沖擊降低到最低限度。建立健全信息匯集分析制度,應(yīng)注意把握三點:第一,建立一個多層次覆蓋整個社會的情報信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),將情報收集的觸角延伸到社會每個區(qū)域、每個角落,及時、準確地掌握社會矛盾和不安定因素的動態(tài);密切關(guān)注社會熱點問題,深入分析重大政策措施出臺對不同社會群體帶來的影響,組織專門力量開展民意民情調(diào)查,了解社會情緒和社會心理。第二,組建一支公私結(jié)合、干群結(jié)合、專兼職相結(jié)合的情報信息員隊伍,這是我們及時獲取情報信息的堅強組織保證。要重點抓好以下三點:加強信息收集專業(yè)隊伍建設(shè),努力獲取深層次情報信息;加強以企事業(yè)單位、社會組織的保衛(wèi)干部為主體的情報信息主渠道建設(shè),獲得更多動態(tài)性情報信息;建立以群眾自治組織成員和治安積極分子為主體的情報信息員隊伍,努力獲取全方位、多角度的情報信息。(P104)第三,重心下移,組織力量定期對各地不安定因素進行排查,建立對矛盾突出的企事業(yè)單位的檔案管理制度和定期聯(lián)系制度,做到對轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛心中有數(shù)、有據(jù)可查,為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)綜合研究、科學(xué)決策提供參考意見。二、建立和完善新聞發(fā)布制度,積極發(fā)揮輿論引導(dǎo)的主導(dǎo)作用英國危機公關(guān)專家理杰斯特提出了關(guān)于危機處理的“三T原則”:Tellyourowntale(以我為主提供信息);Tellall(提供全部信息);Tellitfast(快速提供信息),倡導(dǎo)信息自由流通,增加社會透明度,對預(yù)防化解群體性事件有著重要的參考價值和指導(dǎo)意義。而令人痛惜的是,在群體性事件的初期,不少地方政府的做法卻與“三T原則”背道而馳。他們擔(dān)心“家丑外揚”影響自己的政績,竭力封鎖消息、躲避媒體、回避真相,主動放棄了輿論引導(dǎo)的主動權(quán),錯過了輿論引導(dǎo)的最佳時機?！霸诠俜胶蛡鹘y(tǒng)媒體或沉默或失語或反應(yīng)緩慢的情況下,民間的人際傳播和網(wǎng)絡(luò)的群體傳播的替代性功能凸顯和爆發(fā)出來,并發(fā)揮著主導(dǎo)作用”,(P199)民間和網(wǎng)絡(luò)聲音彌漫,產(chǎn)生意見共振圈,最終形成輿論場。缺乏權(quán)威的消息來源,蠱惑人心的流言蜚語、混淆公眾認知的虛假消息趁機而入,順勢成為民間和網(wǎng)絡(luò)傳播的主流聲音。民眾的情緒被煽動感染,朝著極端狂熱和非理性的方向發(fā)展,本來很容易解決的一些小的沖突最終演變?yōu)橐黄鹌鸫蛟覔専娜后w性事件。建立健全應(yīng)急信息發(fā)布制度,就要堅持做到:第一,各個政府機關(guān)、大的企事業(yè)單位和高校均應(yīng)設(shè)立應(yīng)急指揮辦公室,任命或者指定專門人員為新聞發(fā)言人。群體性事件發(fā)生后,立即啟動應(yīng)急響應(yīng)機制,召開新聞發(fā)布會,及時準確發(fā)布權(quán)威消息,揭露事實真相,駁斥不實傳聞,滿足公眾的知情權(quán)。必要時,單位一把手還要親上火線,接受多家新聞媒體的聯(lián)合采訪,用真實的聲音擠占謠言滋生和傳播的空間。第二,形成和完善對公務(wù)人員的培訓(xùn)和教育機制。省、市黨?；蛐姓W(xué)院可以把相關(guān)人員集中起來,舉辦一個短期培訓(xùn)班,聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者以專題的形式為學(xué)員上課,向?qū)W員講授“新形勢下新聞傳播的特點”、“如何建立融洽的媒體公共關(guān)系”、“新聞發(fā)布會的禁忌”等課程,提高他們的輿論引導(dǎo)水平和同媒體打交道的能力。第三,強化部門之間的溝通與協(xié)作。在新聞發(fā)布會召開之前,輸送輿情的渠道越多,掌握的信息越全面、越準確,調(diào)控輿情的能力就越強。能否達到這樣的效果,取決于政府各職能部門、社會組織之間能否實現(xiàn)有效的溝通與配合。以網(wǎng)絡(luò)為紐帶,形成一條完整的、涵蓋各部門的信息輿情供應(yīng)鏈,不失為一種新的嘗試和手段。三、建立健全平等對話協(xié)商制度,為社會和諧提供制度保障群體性事件多起自于民怨。它是部分群體心理失衡下的集體過激行為,是基層民眾合理的利益訴求長期得不到回應(yīng)后被迫采取的維權(quán)行動,是對社會資源分配不公、貧富差距懸殊、貪污腐敗猖獗、官員趾高氣揚極度不滿的情緒宣泄和表達。盡管參與者行為的偏激性在增加,對抗程度在增強,就其本質(zhì)而言,仍然屬于人民內(nèi)部矛盾。而“凡屬于人民內(nèi)部的爭論問題,只能用民主的方法去解決,只能用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決,而不能用強制的、壓服的辦法去解決”。(P209)圍繞公眾關(guān)心的重大問題,由政府機構(gòu)的負責(zé)人與有關(guān)的公眾群體或組織進行平等、直接、公開的對話,構(gòu)建一個決策者與利益相關(guān)方常態(tài)化的對話協(xié)商機制,有利于促成政府與民眾之間的良性互動,有利于民眾合理利益訴求的有效表達,排解心中的積怨和不滿情緒,是預(yù)防化解群體性事件的必要舉措。建立健全平等對話協(xié)商制度,其要點在于:第一,要狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè),狠剎形式主義和官僚主義的歪風(fēng)。只有這樣,我們的黨員干部才能扔掉官老爺?shù)募茏?摒棄高高在上的姿態(tài),胸懷敬民畏民之心,降低身段,到群眾中去,體會民間疾苦,傾聽百姓心聲,為官民之間的平等對話協(xié)商創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。第二,把協(xié)商對話機制納入法制化軌道。要加快立法進程,規(guī)范協(xié)商對話的內(nèi)容、范圍、任務(wù)、程序等等,為協(xié)商對話的順利開展提供法律依據(jù),避免協(xié)商對話的隨機性和任意性。第三,通過電視臺、電臺、互聯(lián)網(wǎng)對協(xié)商談判的過程和結(jié)果進行全程直播,確保對話過程的公開、公正、透明,保證群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),消除群眾的疑慮。四、利益訴求表達制度大量實際案例表明,幾乎所有的群體性事件都與現(xiàn)實生活中人民群眾的合法利益被損害有關(guān)。在我國現(xiàn)行政治體制下,人民群眾維權(quán)的主渠道有兩個:一是信訪,二是司法。信訪效率低下、司法遭遇不公,使部分群眾失去了依靠法律途徑維護自己合法權(quán)益的信心和耐心,迫不得已尋求體制外的方式表達自己的利益訴求?？梢?構(gòu)建一個多元、暢通的利益表達制度,引導(dǎo)社會成員以理性、合法的形式表達自己的利益訴求,如同在政府和民眾之間安裝了一個安全有效、雙向互動的“緩沖閥”,使民眾的不滿情緒得以充分釋放,能夠起到為社會減壓的作用。建立健全利益訴求表達制度,關(guān)鍵在于加快政治體制改革的進程,擴大公民有序政治參與的渠道和途徑,讓人民群眾進入體制內(nèi)參與政府的決策,與既得利益集團進行抗爭,“只有建立一種公平的政治機制,才會達到政策上的平衡,從而達到社會的和諧”。(P11)構(gòu)建多元利益表達機制,需從以下方面入手:第一,完善人民代表大會制度,逐步推行各級人大代表的直接選舉。人大代表由人民直接選舉產(chǎn)生,是否適任由人民票選決定,他們才會切身感受到人民手中的力量,真正對人民負責(zé),傾力為人民發(fā)聲。第二,逐步擴大媒介的開放度,充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督功能。在西方,新聞傳播媒體是與立法、行政、司法并立的一種社會力量。它具有傳播快、影響直接、覆蓋面廣的優(yōu)勢,能夠在短時間內(nèi)制造社會矚目的焦點,形成強大的輿論壓力,是監(jiān)督政府依法行政的利器。我國一些成功的媒體欄目如“焦點訪談”、“今日說法”,均是因為敢于揭露社會弊端、反映百姓心聲獲得了公眾的高度認同。第三,建立健全聽證制度。凡涉及國計民生的事項,凡涉及群眾利益的重大問題,都要建立公開聽證制度并提前向社會公告,都要在全社會進行形式多樣的討論,確保不同利益主體的訴求能夠得到充分表達。要堅決反對形式化的聽證行為,將聽證會委托給第三方中立機構(gòu)組織,把價格管理部門和被聽證單位從聽證會的前期組織者中剝離出來,防范暗箱操作,真正實現(xiàn)公民利益、公共事務(wù)與聽證會的無縫對接。五、不斷完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度,確保應(yīng)急管理常態(tài)化我國的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度是在總結(jié)和推進應(yīng)對SARS的基礎(chǔ)上逐漸建立和完善起來的。2003年以來,陸續(xù)制定和頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等一系列法規(guī)、條例,對那些在群體性事件當(dāng)中玩忽職守、給黨和人民造成重大損失的官員如何處罰作了詳細明確的規(guī)定,包括降級、撤職、開除黨籍等等。責(zé)任追究制度的建立,嚴格的目標責(zé)任管理,極大地增強了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識,成為他們改進執(zhí)政方式、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的強大動力。不斷完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度,是實現(xiàn)應(yīng)急管理常態(tài)化的重要內(nèi)容,也是限制行政裁量權(quán)、保護公民合法權(quán)益的法制保證。建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度,應(yīng)從以下方面下功夫:第一,統(tǒng)一規(guī)范被問責(zé)官員的復(fù)出程序,謹防地方領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制走向虛化的危險。群體性事件發(fā)生后,一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)由于工作失職而被問責(zé),不久之后卻又“悄悄復(fù)出”或者異地為官,本應(yīng)對其他官員產(chǎn)生警醒作用的問責(zé)制最后演變成了一場愚弄百姓的“問責(zé)秀”。近幾年來,官員被問責(zé)撤職后又異地復(fù)出的實例并不鮮見。但是,他為何能夠復(fù)出?復(fù)出的條件和程序是什么?為何沒有公示?公眾對這些信息一無所知,有一些不滿情緒也是情理之中的事情。盡快建立官員復(fù)出機制,加強對被免職官員的跟蹤考核,經(jīng)過嚴格程序,達到一定條件,向社會公示,組織部門再重新起用,使官員復(fù)出更加制度化、規(guī)范化、透明化,既體現(xiàn)了對民意的充分尊重,也是對干部的最大關(guān)愛和負責(zé)。(1)第二,建立包案調(diào)處機制。對重大矛盾糾紛,實行領(lǐng)導(dǎo)包案、掛牌督辦制度,每發(fā)生一起群體性事件,就要明確一位領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)處理,一包到底,做到事事有著落,件件有結(jié)果,堅決杜絕部門、領(lǐng)導(dǎo)之間相互推諉扯皮的現(xiàn)象。第三,落實督查考核機制。將矛盾糾紛調(diào)處能力列為領(lǐng)導(dǎo)干部年終考核的重要指標,賞罰分明:對那些在群體性事件應(yīng)急管理工作中做出突出貢獻的先進集體和個人要給予表彰和獎勵,把那些辦事公道、臨危不亂、處事果斷的優(yōu)秀人才提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來;對那些調(diào)處矛盾軟弱無力,致使局面惡化升級的單位和個人要進行處罰,實行年度評優(yōu)一票否決,必要時調(diào)整其領(lǐng)導(dǎo)崗位。六、建立健全社會自我調(diào)節(jié)制度,努力形成有法可依的群體性事件防控體系社會自我調(diào)節(jié)是指借助社會自身力量而非政府權(quán)威進行的社會自我協(xié)調(diào)與控制的行為。在任何社會,維護穩(wěn)定的方式與手段并不僅僅限于帶有強制性色彩的“硬權(quán)力”,更多的還是依靠社會長期累積形成的“軟實力”。過去,我們片面強調(diào)國家對社會進行全面控制的模式,把社會看作政府管理的對立面,忽視了他們之間合作的必然性。政府大包大攬、無所不管,自然而然地也就成了各種矛盾沖突的焦點。一個成熟社會的秩序維護,應(yīng)該是政府和社會共同努力、通力協(xié)作的結(jié)果,政府不會也不應(yīng)當(dāng)是唯一的角色。因此,當(dāng)前要進一步加強、引導(dǎo)、規(guī)范社會中間組織建設(shè),構(gòu)建社會自我調(diào)節(jié)機制,努力實現(xiàn)政府調(diào)控機制同社會自我調(diào)節(jié)機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自我調(diào)節(jié)功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的目標,努力形成以黨政職能部門工作為主、社會力量和群眾積極參與、全社會齊抓共管的群體性事件防控格局。建立健全社會自我調(diào)節(jié)制度,其關(guān)鍵在于:第一,敢于向社會賦權(quán),培植壯大包括非政府組織在內(nèi)的各種社會力量。適當(dāng)放寬社團組織成立的條件,從政策法規(guī)、資金投入、管理方法等方面加大對社會組織的扶持力度,使之茁壯健康成長,成為維護其成員合法利益的堅強屏障。第二,大力推進基層民主制度建設(shè),充分發(fā)揮基層社會組織的自治功能,擴大基層群眾的自治范圍,保障人民群眾依法管理公共事務(wù)和公共事業(yè)的民主權(quán)利。從當(dāng)初大規(guī)模的群體性沖突到如今村民選舉委員會的順利產(chǎn)生,烏坎人用自己手中的選票向世人證明:只要人民群眾政治參與的民主權(quán)利切實受到尊重,他們愿意、也有能力在法律的框架內(nèi)表達自己的利益訴求,群體性事件的和平落幕不是沒有可能。(2)第三,充分發(fā)揮“意見領(lǐng)袖”的獨特作用,調(diào)節(jié)緩和社會矛盾。社會杰出名流、民族宗教領(lǐng)袖、知名學(xué)者教授,“這些人往往具有權(quán)威性、影響力、號召力,給人以信賴感和親和力,特別是能夠在人們迷惑不解的時候指點迷津,影響著人們對某一事物的看法,是指引人們形成某種輿論的領(lǐng)袖”。(P195)他們中間的一些人,往往是群體性事件的發(fā)起