行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的實現(xiàn)路徑分析

時間：TIME\@"yyyy'年'M'月'd'日'"2022年3月29日學(xué)海無涯頁碼：第1-頁共1頁行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的實現(xiàn)路徑分析在我國政治與社會生活中，事業(yè)單位始終占據(jù)著重要地位，服務(wù)于社會公眾，具有公益性質(zhì)。當前，我國經(jīng)濟快速發(fā)展、社會運轉(zhuǎn)速度加快，事業(yè)單位在科教文衛(wèi)等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，逐漸增強了社會公共服務(wù)功能。面對愈發(fā)龐大、種類多、復(fù)雜的內(nèi)部管理工作，全面預(yù)算績效管理能提高服務(wù)質(zhì)量、簡化內(nèi)部管理流程。由此，要從思想層面上正確認識全面績效管理，加強理念指導(dǎo)。也要從實踐層面上，將其貫穿于事業(yè)單位管理全程，優(yōu)化單位財政資源配置、提高績效管理人員實力。

一、全面預(yù)算績效管理概述

（一）全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

從學(xué)科領(lǐng)域分析，預(yù)算是應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的相關(guān)知識，能夠配置稀缺資源。績效管理以市場經(jīng)濟中的“契約精神”為核心，消費方付費后，管理主體根據(jù)相應(yīng)目標提供公共服務(wù)，在過程中雙方互換資源。分析預(yù)算與績效管理的概念后可知得知，預(yù)算績效管理具有特殊性，作為管理活動，具有社會與經(jīng)濟雙效益目標，通過滲透先進的績效管理理念，能指導(dǎo)開展預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等工作，掌握目標完成情況，并將評估結(jié)果應(yīng)用于下階段預(yù)算工作中。作為政府、行政事業(yè)單位績效中非常重要的一部分，起著基礎(chǔ)性、支撐性作用。既能規(guī)范預(yù)算行為，也能體現(xiàn)工作成果，是非常重要的績效指標。全面預(yù)算績效管理是新興機制，以結(jié)果為導(dǎo)向，強調(diào)行為約束、落實責任與成本效益。以全面預(yù)算績效管理為切入點，能突破傳統(tǒng)預(yù)算績效管理問題，提高財政資金利用率與公共服務(wù)水平[1]。

（二）全面預(yù)算績效管理的特征

根據(jù)上文可知，全面預(yù)算績效管理就是將先進的績效管理理念滲透到預(yù)算工作全程，增強支出的實效性。開展預(yù)算安排工作前，要做好此工作。加強預(yù)算管理與績效管理融合，優(yōu)勢互補，實現(xiàn)精細化管控。從四個方面描述全面預(yù)算績效管理的特征：

第一，多方主體參加，正確發(fā)揮審計部門、社會群眾、新聞媒體的監(jiān)督作用，得到科學(xué)反饋。邀請第三方監(jiān)督、評估機構(gòu)，優(yōu)化監(jiān)督、評估結(jié)構(gòu)，提高管理水平，并且要滲透正確的績效管理理念，讓單位、部門積極參與，公開預(yù)算績效管理相關(guān)信息[2]。第二，預(yù)算績效管理制度、機制日趨完善?？茖W(xué)、規(guī)范的制度能為全面預(yù)算績效管理提供堅實保障，只有在規(guī)章制度的框架下，才能實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理價值。要根據(jù)單位、部門實際情況開展全過程監(jiān)督與評估，將其結(jié)果運用到下一階段的工作中，讓預(yù)算績效管理目標、執(zhí)行流程更為科學(xué)、合理。同時也要完善相應(yīng)的配套機制，如第三方咨詢、責任約束機制等。第三，全面預(yù)算績效管理具有全過程性，能夠貫穿事前、事中與事后。編制預(yù)算前，要設(shè)定總目標并評估目標的可行性。執(zhí)行時，要監(jiān)督執(zhí)行情況與進度。評估時，要對比預(yù)期與結(jié)果，評估支出與效益。第四，全面預(yù)算績效管理的覆蓋范圍大，資金種類豐富，涵蓋了多種資金，并且從項目支出縱深發(fā)展，包含運行、政策執(zhí)行等方面的績效管理，能構(gòu)建全覆蓋、多領(lǐng)域的績效管理體系[3]。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

雖然我國行政事業(yè)單位積極開展全面預(yù)算績效管理工作，但是此理念、手段具有新興性，仍有進步空間。在理念層面上，存在管理理念淡薄等問題。重視分配與支出，輕視績效管理等現(xiàn)象。傳統(tǒng)理念影響深遠，難以形成全面、正確的認識。雖然行政事業(yè)單位采用新預(yù)算績效管理制度并取得一定成就，但是未打破傳統(tǒng)理念限制，導(dǎo)致部分工作流于形式，未能提升資金應(yīng)用效益。再加上未能深入把握管理理念與內(nèi)容，涉及單位財政資金時，存在資金利用率低，閑置、隨意應(yīng)用與浪費等問題，未能規(guī)范化應(yīng)用。不能將全面預(yù)算績效管理理念融入到預(yù)算編制各工作中，打擊了各部門與工作人員的積極性[4]。

在全面預(yù)算績效管理中，預(yù)算編制非常重要，若編制缺乏科學(xué)性、規(guī)范性與準確性，難以實現(xiàn)管理目標。當前，部分行政事業(yè)單位仍要求財政部門負責此項工作，各部門溝通交流不到位，缺乏精準、充足、有效的數(shù)據(jù)，項目申報缺少依據(jù)，后期調(diào)整頻繁。再加上工作人員專業(yè)性不強，不能搜集、整合與分析各信息數(shù)據(jù)，降低了預(yù)算編制的有效性與質(zhì)量，阻礙下一階段的預(yù)算工作開展。在執(zhí)行方面，項目進程慢，降低預(yù)算執(zhí)行效果?？偰繕伺c指標分解不夠精細，不能層層下放權(quán)力、落實責任，導(dǎo)致各部門、工作人員隨意性強?？己梭w系不夠完善，監(jiān)督、跟蹤、評估等工作不到位，降低了執(zhí)行效率，阻礙預(yù)算支出。對于預(yù)算績效管理體系，體系覆蓋不夠全面，未能將評估、監(jiān)控、目標管控與結(jié)果反饋等方面納入其中，導(dǎo)致管理制度缺乏實效性。行政事業(yè)單位涉及社會方方面面，各項目差異大，若指標設(shè)計不到位，未能掌握精準的數(shù)據(jù)信息，則不能正確指導(dǎo)預(yù)算績效管理工作。若績效目標不夠正確，則無法展示預(yù)算資金應(yīng)用效果[5]。

三、行政事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的實現(xiàn)路徑

（一）強化預(yù)算績效意識

雖然各單位逐漸意識到全面預(yù)算績效管理的重要性，但仍存在進度慢、效果不佳以及浮于表面等問題，究其原因，行政事業(yè)單位未能確立正確的全面預(yù)算績效管理意識，思想層面上，仍以經(jīng)濟效益、財政支出為重點，認為預(yù)算的職能是“撥付資金”。想要解決此問題，必須從三個方面入手。首先在政府層面上，應(yīng)該強化預(yù)算績效意識，制定相應(yīng)法律法規(guī)、規(guī)章條例，將預(yù)算績效管理提升到重要位置上，將其滲透到各個環(huán)節(jié)中。通過相關(guān)績效文件，制定單位預(yù)算績效管理制度與辦法，增強內(nèi)部改革動力。其次，在財政部門層面上，立足于地方特色，構(gòu)建具有針對性與實效性的全面預(yù)算績效管理體系，加強預(yù)算與績效的聯(lián)系，從而擴大二者管理空間，相輔相成。最后，從單位及其內(nèi)部部門層面上，在執(zhí)行重大政策、開設(shè)單位項目前，先要通過績效評估提高執(zhí)行、立項水平，研究績效目標的合理性與投資的長遠性，滲透預(yù)算績效意識[6]。

（二）構(gòu)建全面預(yù)算績效管理鏈條

想要切實開展全面預(yù)算績效管理工作，要將構(gòu)建全面預(yù)算績效管理鏈條放在首位，讓此工作能貫穿事業(yè)單位管理與業(yè)務(wù)全程。傳統(tǒng)理念中，預(yù)算僅分為編制與執(zhí)行，未能將監(jiān)督與評估納入到預(yù)算體系中。改革后，既要做好編制與執(zhí)行工作，也要將監(jiān)督、評估滲入其中，讓各環(huán)節(jié)相互影響與作用。評估機制非常重要，通過實地調(diào)查與研究能判定立項的科學(xué)性與合理性，為設(shè)置績效目標、預(yù)估投入產(chǎn)出以及投資回報提供精準依據(jù)，評估機制能做好立項準備工作。在此過程中，財務(wù)部門要做好審核預(yù)算工作，成立專門的審核機構(gòu)，審核績效評估。除此之外，還要邀請第三方評估機構(gòu)，增強績效的有效性、可靠性與合理性，避免項目后續(xù)無力。單位應(yīng)制定評估制度與辦法，邀請多元主體參加評估工作，例如行業(yè)專家、人大代表或舉辦相應(yīng)會議。采用多種方法評估，例如成本效益分析法、公眾評判方法等[7]。要設(shè)立績效目標，根據(jù)單位與各部門情況設(shè)置總體目標，隨后將其劃分成小目標，指導(dǎo)各部門工作。要將預(yù)算項目設(shè)為相應(yīng)績效指標，為其提供相應(yīng)保障。財政部門要做好監(jiān)督工作，先審核績效目標、指標等，讓預(yù)算更加合理，隨后監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，通過考核反饋及時調(diào)整。也要監(jiān)督績效運行，制定相應(yīng)機制，例如重大政策績效跟蹤機制等，加強現(xiàn)金管控。將績效考評結(jié)果納入到財政評價體系中，推動單位自我完善與發(fā)展[8]。

（三）科學(xué)設(shè)計預(yù)算指標

如今，部分行政事業(yè)單位未設(shè)計合理、量化的預(yù)算指標，未能形成正確指導(dǎo)。由此，要從以下幾個方面入手。第一，單位預(yù)算績效目標較為簡單、模糊，指標范圍大、內(nèi)容多，多以百分比描述。想要解決此問題，要采用科學(xué)的方法，加強分析，通過績效評估將其細化為具體內(nèi)容，讓預(yù)算指標更加合規(guī)、清楚。第二，要規(guī)范預(yù)算指標表達形式?；ヂ?lián)網(wǎng)信息時代下，構(gòu)建一體化、全程化的財務(wù)信息管控平臺，設(shè)計專門的預(yù)算指標模塊，細化效果、產(chǎn)出等指標。在立項前，應(yīng)該明確以下幾類問題：如何量化項目產(chǎn)出指標、規(guī)定指標數(shù)量、描述指標、效果預(yù)期以及采用何種表達方式，文字還是數(shù)據(jù)？第三，受上述多種因素影響，仍存在為了滿足指標要求，而隨意填寫內(nèi)容等問題。財政部門應(yīng)該定期審核，加強單位、各部門合作，共同制定指標內(nèi)容、個數(shù)等[9]。

（四）建設(shè)預(yù)算安排與結(jié)果掛鉤機制

全面預(yù)算績效管理具有全過程性，前期，根據(jù)相應(yīng)目標開展預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作。后期，通過預(yù)算評價，反饋高質(zhì)量的評價結(jié)果，并將其用于指導(dǎo)、完善預(yù)算績效管理工作等方面。在傳統(tǒng)預(yù)算管理意識的影響下，部分行政事業(yè)單位僅開展預(yù)算評估工作，未能將其結(jié)果運用到預(yù)算安排中。在此階段，多方主體參與的預(yù)算評估結(jié)果，既可能是具有正面效果的結(jié)果，能夠?qū)崿F(xiàn)績效目標、制定更加科學(xué)且合理的績效指標。也可能是具有負面效果的結(jié)果，既不能完成績效目標，也不能助力于指標制定。并且對于單位項目，對于具有正面效果的項目，應(yīng)該持續(xù)開展預(yù)算編制工作，并加大資金支持、調(diào)配豐富資源，加快項目成果轉(zhuǎn)化速度。對于具有負面效果的項目，會減少預(yù)算資金，若項目情況非常不佳，甚至?xí)∠隧椖炕蛘呦鄳?yīng)資金。將預(yù)算安排與結(jié)果掛鉤，能加強項目篩選，留下具有積極效果與長期效應(yīng)的項目，提高單位資金與資源利用率，將其真正應(yīng)用于具有良好結(jié)果的項目中[10]。

（五）加強預(yù)算績效監(jiān)督，多元化探索監(jiān)督渠道

要調(diào)整行政事業(yè)單位內(nèi)部組織架構(gòu)，加強預(yù)算績效監(jiān)督并建設(shè)相應(yīng)機制。單位應(yīng)捋清工作流程，將重點放在權(quán)責分配、崗位配置、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督等方面，加強內(nèi)部約束。要加強內(nèi)外部監(jiān)督，對于內(nèi)部監(jiān)督，要制定嚴格的監(jiān)督制度，融合定期監(jiān)督、專門監(jiān)督與日常監(jiān)督。要成立內(nèi)審機構(gòu)，各部門要定期匯報內(nèi)控情況，例如內(nèi)控建設(shè)狀況、風(fēng)險事件以及問題解決結(jié)果等。要多元化監(jiān)督，加強紀檢、政府監(jiān)督等，審查財務(wù)記錄、財務(wù)活動。根據(jù)年度考核標準，進行專項檢查等。對于外部監(jiān)督，要邀請第三方監(jiān)督，例如社會公眾、媒體輿論、政協(xié)等，要定期匯報、自覺接受監(jiān)督并進行調(diào)整。同時，還可以設(shè)立專門的監(jiān)督評價小組，單位各部門非常容易忽視評估結(jié)果，未能正確利用。由此要在監(jiān)督制度的保障下，成立專項小組，審核績效評估報告、定期檢查或抽查，匯總預(yù)算績效常見問題，制作成清單報告，督促部門整改[11]。

（六）建設(shè)預(yù)算績效考核機制

上文簡單提及了預(yù)算績效考核的重要性，要構(gòu)建完善、高效的考核機制，其不僅是全面深化改革中非常關(guān)鍵的一部分，也能反映著行政事業(yè)單位的項目、業(yè)務(wù)成果。首先，要豐富預(yù)算績效考核內(nèi)容，根據(jù)不同部門、崗位、職能以及工作人員設(shè)定不同指標，其中以預(yù)算資金支出與效果為重點。開展年度考核工作時，要將總體預(yù)算績效目標劃分為具體指標，能落實權(quán)責、追蹤責任。將其結(jié)果作為下一階段預(yù)算、責任追究的依據(jù)，若考核結(jié)果佳，則優(yōu)先安排資金。若考核結(jié)果不佳，要分析原則、提出整改方案或?qū)Σ?，并且對資金浪費等問題進行嚴格追責。此種考核機制，能讓相關(guān)人員意識到預(yù)算績效的重要性，增強責任感，從而落實各項工作[12]。其次，要通過結(jié)果反饋調(diào)整單位、部門工作，推動工作人員自我完善與發(fā)展。對于單位自評，可以結(jié)合部門評價與第三方機構(gòu)評價。要將考核結(jié)果制作成結(jié)果清單或報告，將其上傳到單位信息系統(tǒng)中。根據(jù)清單、報告提出整改建議。各部門將整改報告提交給監(jiān)督小組，按照規(guī)定流程審核，若報告不正確、不合理，重新評價與整改。只有通過監(jiān)督小組審核報告，才能視為部門完成自評或整改工作。隨后，此報告要經(jīng)過多道流程批準，單位負責人—上級監(jiān)督部門—人大，在備案、審核后，才能申請下一階段的預(yù)算資金。最后要建設(shè)報告機制，逐步向財政部門政府或人大報告，并要向紀委檢查部門提交評價結(jié)果。要建設(shè)公開機制，對于熱度高、普遍關(guān)注的項目，要通過微信公眾號，微博賬戶等向公眾群體公開[13]。

（七）加強預(yù)算績效管理人員培訓(xùn)

依據(jù)前文可知，全面預(yù)算績效管理涉及多部門、流程以及內(nèi)容，監(jiān)督考評嚴謹、評估專業(yè)、指標多樣。隨著行政事業(yè)單位發(fā)展與建設(shè)，項目愈發(fā)多，要求提高全面預(yù)算績效管理水平。首先，作為復(fù)雜工程，需要多部門協(xié)商與溝通，僅依靠財政部門，未能推動各部門配合，難以完成工作目標、提高工作質(zhì)量。由此，要通過正確指導(dǎo)，鼓勵、調(diào)動各部門參與，團結(jié)一致、形成內(nèi)部合力，實現(xiàn)預(yù)算績效改革。其次，要加強培訓(xùn)教育。定期開展預(yù)算績效管理培訓(xùn)活動，開設(shè)座談會或邀請專家分享經(jīng)驗、引進先進理念，讓管理人員擁有扎實的理論知識與專業(yè)技能，樹立正確的職業(yè)意識。最后，要成立專門的管理部門，解決預(yù)算部門兼任多職等問題。配備專業(yè)人員、內(nèi)設(shè)專門機構(gòu)，融入創(chuàng)新理念、提升業(yè)務(wù)能力，能讓行政事業(yè)單位真正留住人才。

（八）實現(xiàn)規(guī)范化管理，以預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管與評價為核心

要在績效的導(dǎo)向下，實現(xiàn)預(yù)算規(guī)范管理，以編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評價等流程為核心。根據(jù)上文可知，預(yù)算管理各道流程并非獨立的，而是要相互協(xié)作與影響，要將其視為一個整體才能防控行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險。首先，要構(gòu)建全面、完善的預(yù)算編制體系，根據(jù)相應(yīng)法律規(guī)范，將公共預(yù)算、社?；痤A(yù)算等納入到單位預(yù)算范圍中，讓預(yù)算更加全面、具體。要讓預(yù)算編制更加精準，預(yù)算編制既是業(yè)務(wù)，也是重要的財務(wù)工作，要求單位、各部門強化預(yù)算編制意識、增強編制能力，意識到預(yù)算審核的重要性，保證投入、支出有根據(jù)，為預(yù)算編制提供精準的數(shù)據(jù)。其次，公開化、透明化預(yù)算信息，除了機密信息，要向各部門、公眾公開，制定預(yù)決算標準，統(tǒng)一文本格式等，將其公布到單位網(wǎng)站的財務(wù)模塊中。保證信息真實、具體，為公眾提供監(jiān)督、詢問、提意見的渠道。最后對于預(yù)算執(zhí)行與評估，一方面要執(zhí)行嚴格的管理制度，要在預(yù)