聽證制度的法理基礎(chǔ)與實(shí)踐應(yīng)用

聽證制度的法理基礎(chǔ)與實(shí)踐應(yīng)用

傾聽系統(tǒng)的民法基礎(chǔ)通常被認(rèn)為是美國一般法律中的“自然公正原則”。它最初是司法程序的規(guī)則，后來被納入行政程序，成為控制行政機(jī)構(gòu)活動(dòng)的規(guī)則。一、聽證制度的意義聽證制度是指“行政主體在做出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前,由行政主體告知決定的理由和聽證權(quán)利,行政相對人隨之向行政主體表達(dá)意見,提供證據(jù),以及行政主體聽取意見,接納其證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度”。研究聽證制度應(yīng)首先了解程序的意義,因?yàn)槁犠C制度屬于程序的一種,是為了通過聽證的形式來追求實(shí)體的公正。聽證制度與行政程序相聯(lián)系。行政程序與行政實(shí)體相對應(yīng),即指行政主體行使行政權(quán)力,履行行政職責(zé)的步驟、方式、時(shí)限等。如:表明身份制度、說明理由制度、回避制度、聽證制度等。聽證制度是行政程序中的一種制度形式。聽證集中體現(xiàn)著作為行政程序制度生命之源的公開、公正、公平的基本要求。同時(shí),它所強(qiáng)調(diào)的程序參與特點(diǎn),使其與行政訴訟、國家賠償?shù)纫黄饦?gòu)成了對行政權(quán)力的行使進(jìn)行事前、事中和事后的有效監(jiān)督的制度體系。在某種意義上,強(qiáng)調(diào)事前或事中救濟(jì)的聽證制度,比作為事后救濟(jì)手段的行政訴訟和國家賠償制度,更具有司法實(shí)踐價(jià)值。二、與一般法律的關(guān)系美國的聽證制度主要體現(xiàn)在各單行法及專門的行政程序法上,單行法有《情報(bào)自由法》、《隱私權(quán)法》、《陽光下的政府法》,專門的行政程序法為《聯(lián)邦行政程序法》。我國沒有統(tǒng)一的行政程序法典,聽證制度的規(guī)定主要體現(xiàn)在單行法律法規(guī)中,聽證制度的應(yīng)用面主要限于《行政處罰法》、《價(jià)格法》、《立法法》《行政許可法》。從法律適用上,我國的聽證制度比美國的聽證制度適用面窄,而且在這幾部法中也并不是所有的情形都可適用聽證制度,如《行政處罰法》中規(guī)定聽證制度僅適用于“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”等財(cái)產(chǎn)法,而人身自由法這一與公民權(quán)利自由密切相關(guān)的事項(xiàng)則沒有列入。這與現(xiàn)代行政法強(qiáng)調(diào)的對于一切可能影響相對人利益的事項(xiàng)都應(yīng)適用聽證程序的發(fā)展趨勢不協(xié)調(diào)。應(yīng)該說,聽證制度的設(shè)計(jì)側(cè)重的是行政行為的公正性,而對行政效率的考慮則相對次之。聽證制度的適用范圍如果過小,對于相對人的利益的保護(hù)及依法行政不利,而聽證制度適用范圍過大,則會(huì)影響行政效率。所以,筆者認(rèn)為,聽證制度不應(yīng)只限于某些特定的單行法律中,它作為一種能促進(jìn)公正、公開、民主的行政程序制度,應(yīng)該作為一項(xiàng)單獨(dú)的行政程序被行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)廣泛采用,作為相對人也可以對行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益的行為提出聽證申請。但如果一些較小的事項(xiàng)也被要求聽證,如較小數(shù)額的罰款、警告,那么行政主體的自由裁量權(quán)不能得到保障,行政權(quán)的應(yīng)用效率受到影響,從而影響行政管理的效率。所以對于聽證制度的適用范圍也應(yīng)有所規(guī)定,不應(yīng)是無限制的擴(kuò)大。三、建立和完善行政行為救濟(jì)制度我國的一些法律法規(guī)規(guī)定了聽證制度,但具體操作沒有規(guī)定得那么詳細(xì)。最近實(shí)施的《行政許可法》中對于聽證制度的規(guī)定比較具體,以下作一簡單介紹,可作為實(shí)踐中聽證程序運(yùn)作的參考。1.行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于舉行聽證的7日前通知申請人和已知的利害關(guān)系人,聽證的時(shí)間、地點(diǎn),必要時(shí)予以公告。通知以書面方式為宜,必要時(shí),行政機(jī)關(guān)也可以公告通知。在申請人和利害關(guān)系人數(shù)量眾多,而聽證場所有限時(shí),行政機(jī)關(guān)可以通過抽簽、報(bào)名等方式挑選利害關(guān)系人的代表參加聽證。但是,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事先公布有關(guān)規(guī)則,并且挑選過程應(yīng)當(dāng)公開、公正。2.聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行。聽證必須公開,讓公眾有機(jī)會(huì)了解聽證的過程,加強(qiáng)對行政程序的監(jiān)督,從而確保聽證的公正進(jìn)行。聽證的公開進(jìn)行是指聽證過程對社會(huì)公眾開放,允許公眾和新聞界參加旁聽。3.行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定該審查行政許可的工作人員以外的工作人員為聽證主持人;申請人或者利害關(guān)系人認(rèn)為主持人與本行政許可事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的,有權(quán)申請回避。聽證主持人在聽證中,主要負(fù)責(zé)指揮聽證的進(jìn)行,詢問申請人和利害關(guān)系人,詢問證人,安排證據(jù)的調(diào)查順序,對聽證中出現(xiàn)的程序問題做出處理等。為確保聽證的公正性,實(shí)行聽證制度一般實(shí)行職能分離原則和回避制度。4.舉行聽證時(shí),審查該行政許可申請的工作人員應(yīng)當(dāng)提供審查意見的證據(jù)、理由,申請人、利害關(guān)系人可以提出證據(jù),并進(jìn)行申辯和質(zhì)證。提出證據(jù)、相互質(zhì)證是保證聽證功能實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。5.聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄,聽證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽證參加人確認(rèn)無誤后簽字或者蓋章。聽證筆錄應(yīng)當(dāng)包括聽證參加人的基本情況、聽證的時(shí)間和地點(diǎn)、行政機(jī)關(guān)審查行政許可申請材料后的意見及證據(jù)與理由、申請人與利害關(guān)系人提出的證據(jù)和理由等。聽證筆錄一般應(yīng)以書面形式做出,并由聽證參加人審閱。聽證參加人審閱聽證筆錄后認(rèn)為其歪曲、遺漏其各方認(rèn)為異議有理由的,應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)充或者更正;聽證參加人對內(nèi)容提出異議,聽證主持人認(rèn)為異議沒有理由的,或者聽證參加人拒絕簽字蓋章的,聽證主持人應(yīng)當(dāng)在聽證筆錄上載明事由。聽證制度的操作類似于法院審理的司法程序,如公開開庭審理、法官居中裁判、庭審中作筆錄、庭審中雙方可申辯質(zhì)證、最后雙方在筆錄上簽字、庭審后做出判決。但聽證程序沒有司法程序那么嚴(yán)格、嚴(yán)肅,司法程序有專門的程序法做出了詳細(xì)的規(guī)定,如《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》,而聽證程序只是在具體的行政法律規(guī)范中規(guī)定的一個(gè)程序性操作。當(dāng)然,以后要制定專門的行政程序法,關(guān)于聽證程序的規(guī)定就會(huì)詳細(xì)、嚴(yán)格些。聽證程序與司法程序有本質(zhì)的區(qū)別,聽證程序是由行政主體主要是行政機(jī)關(guān)采取,當(dāng)然也可由行政相對人申請來啟動(dòng),主要目的是為了促進(jìn)依法行政,促進(jìn)行政主體做出的行政裁決、決定更合理,使行政權(quán)在使用中減少被濫用的機(jī)率;聽證程序往往是