地方政府隱性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍

地方政府隱性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍2014年以來，隨著財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金【2014】76號）及《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金【2014】113號）等文件的出臺，PPP模式迎來了爆發(fā)式發(fā)展。但自財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金【2019】10號）出臺后，PPP模式逐步進(jìn)入平穩(wěn)和冷靜階段。PPP模式雖然沒有國家層面的法律和行政法規(guī)支撐，但在過去的幾年間，確實(shí)為國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政企合作模式創(chuàng)新、項(xiàng)目投建營一體化效率與質(zhì)量的提升、基礎(chǔ)設(shè)施適度超前等方面做出了巨大貢獻(xiàn)，PPP模式是從項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施主體確定、實(shí)施方案編制與報(bào)審（物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力評價(jià)）、招投標(biāo)、投資協(xié)議簽訂、項(xiàng)目公司組建等方面具有一套嚴(yán)密的指導(dǎo)性體系的項(xiàng)目模式類別。那么合規(guī)的、入管理庫的PPP模式是否會涉及地方政府隱性債務(wù)？首先，要看PPP領(lǐng)域的兩個重磅政策：《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》財(cái)經(jīng)〔2019〕10號文；財(cái)辦金〔2019〕40號文—《關(guān)于梳理PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》，主要內(nèi)容梳理如下：1.健全制度體系，明確“正負(fù)面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫，完善“能進(jìn)能出”動態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目績效激勵考核?！叭霂臁辈皇恰耙粍谟酪荨?，“入庫”也不是“保護(hù)傘”。2.屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序；社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)；3.建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；4.政府方簽約主體為政府、機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，不得為地方國有企業(yè)或融資平臺，對于多級政府聯(lián)合實(shí)施的項(xiàng)目，務(wù)必注意各級政府統(tǒng)一授權(quán)、“兩評一案”各級決策、預(yù)算各級審批等程序合法合規(guī)。5.財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外；財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%是指當(dāng)?shù)卣媪宽?xiàng)目全周期內(nèi)任一年的財(cái)政支出超過其一般性財(cái)政支出的5%。存量項(xiàng)目是指已納入PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫，且PPP項(xiàng)目合同已簽訂的項(xiàng)目。未達(dá)到以上條件的為新項(xiàng)目。6.采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；取消了政府付費(fèi)項(xiàng)目的單一來源采購方式。7.嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營成本，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)，全國人大法工委對《關(guān)于申請對規(guī)定“以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查的函》的回函，明確：審計(jì)結(jié)果不能作為工程竣工結(jié)算依據(jù)。按照《審計(jì)法》規(guī)定。審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間的行政關(guān)系，不是被審計(jì)單位與其合同相對方的民事合同關(guān)系。因此審計(jì)結(jié)果對承建單位并無約束力，也不影響建設(shè)單位與承建單位簽訂的合同效力。即國家審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)報(bào)告不能作為工程款結(jié)算的依據(jù)。跟蹤審計(jì)是一種折中行為，社會資本更應(yīng)把財(cái)政評審當(dāng)作審計(jì)的一部分對待，將過程跟蹤審計(jì)納入合同條款。8.對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。對于本身為可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，使用者付費(fèi)比例天然較低的公共產(chǎn)品，不適用于此處“10%”的限制。9.每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。（這也是為什么城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項(xiàng)目都在向ABO和片區(qū)開發(fā)轉(zhuǎn)變的根本原因）建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。運(yùn)營補(bǔ)貼支出是指項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)的全部可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)，而非僅對項(xiàng)目運(yùn)營部分的補(bǔ)貼。10.為保證項(xiàng)目的可行性，很多項(xiàng)目采取設(shè)立保底流量的方式，由此也引起很多地方政府將設(shè)立保底流量認(rèn)定為政府承諾固定回報(bào)或保障最低收益。實(shí)際上，保底流量的本質(zhì)是保證項(xiàng)目的可行性，不能視為固定回報(bào)或保障低收益，但保底流量應(yīng)與績效考核掛鉤。同時(shí)需要關(guān)注保底的量化標(biāo)準(zhǔn)是否符合政府與社會資本合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵，政府過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)無疑也是要涉及承諾固定回報(bào)和資方政府隱性債務(wù)。11.各級財(cái)政部門要將規(guī)范運(yùn)作放在首位，嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目，不得出現(xiàn)以下行為：（1）存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的。（2）本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項(xiàng)目的。社會資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任，或政府支出事項(xiàng)與項(xiàng)目產(chǎn)出績效脫鉤的。（3）未經(jīng)法定程序選擇社會資本方的。未按規(guī)定通過物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證或規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實(shí)施的。（4）以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，虛假出資或出資不實(shí)的。（5）未按規(guī)定及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息或披露虛假項(xiàng)目信息，嚴(yán)重影響行使公眾知情權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)的。12.政府發(fā)債募集的資金、保險(xiǎn)資金和PPP基金是最為可行的項(xiàng)目資本金來源，但PPP基金和保險(xiǎn)資金對項(xiàng)目本身的收益條件和所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要求較高，因此，審慎選擇項(xiàng)目仍是引資成功與否的關(guān)鍵。綜上，合規(guī)的、在庫的PPP項(xiàng)目，如果在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)違背上述紅線要求的情況，同樣會被認(rèn)定為不合規(guī)的PPP模式，甚至被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)。在庫的PPP項(xiàng)目涉及隱性債務(wù)的情況如下：▌項(xiàng)目全生命周期的政府全部支出責(zé)任全部要納入《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》中，包括或有的支出責(zé)任，否則就涉及在法定預(yù)算之外，由財(cái)政資金來承擔(dān)債務(wù)。▌社會資本承擔(dān)的市場化風(fēng)險(xiǎn)過低，相當(dāng)于變相由政府為社會資本方的資本金回收、投資收益進(jìn)行兜底，比如保底量的設(shè)置是否合理、公允，實(shí)操中很難去量化這一標(biāo)準(zhǔn)，也跟物有所值評價(jià)的論證體系是否科學(xué)合理有直接關(guān)系。▌項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制方面，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方承擔(dān)的原則，將風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會資本之間合理分配。政府主要負(fù)責(zé)土地獲取、審批風(fēng)險(xiǎn)、法律法規(guī)和政策風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目投融資、建設(shè)和運(yùn)營等風(fēng)險(xiǎn)主要是由社會資本來承擔(dān)。可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目的收入風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由雙方共擔(dān)。不可抗力由雙方共同承擔(dān)。如果在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府過度承擔(dān)了本該由社會資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)（更有利于社會資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)），并因?yàn)樵擄L(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)導(dǎo)致形成了政府未來的滯后的、固化的、甚至是超預(yù)算的支出事項(xiàng)，極有可能被認(rèn)定為隱性債務(wù)。▌其他的不符合10號文和40號文的情況。▌其他與招投標(biāo)、政府采購、土地管理、預(yù)算管理等領(lǐng)域政策法規(guī)相違背的情況。PPP領(lǐng)域之外的隱性債務(wù)界定2017年8月，時(shí)任財(cái)政部部長肖捷在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上做《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》，對隱性債務(wù)定性為:“地方政府違法違規(guī)或變相舉借”。在2017年12月舉行的全國財(cái)政工作會議上，提出“堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務(wù)等名義變相舉債”。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2017]50號文)，地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營行為。金融機(jī)構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（27號文），對地方政府隱性債務(wù)規(guī)范性定義為地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。2021年4月7日，國務(wù)院新聞辦舉行發(fā)布會，財(cái)政部部長助理歐文漢在談及地方債改革時(shí)介紹，“十四五”時(shí)期，財(cái)政部將完善政府債務(wù)管理體制機(jī)制，完善常態(tài)化的監(jiān)控機(jī)制，決不允許通過新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。同時(shí)，硬化預(yù)算約束，嚴(yán)禁以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)，嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機(jī)制。持之以恒防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，對各類新增隱性債務(wù)行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起?；叵?020年12月中旬，中央經(jīng)濟(jì)工作會議中也明確強(qiáng)調(diào)了“抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作?！薄躲y行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)[2021]15號），不得以任何形式新增地方政府隱性債務(wù)。銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格盡職調(diào)查，提供融資應(yīng)符合以下要求：一是不得違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購等信用支持的融資。二是不得要求或接受地方黨委、人大及其常委會、政府及其部門出具承諾或擔(dān)保性質(zhì)的文件，包括但不限于決議、會議紀(jì)要、協(xié)議、各類函件等。三是不得要求或接受以機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)為相關(guān)單位和個人融資進(jìn)行抵押、質(zhì)押以及以售后回租、售后回購等的方式變相抵押、質(zhì)押。四是不得要求或接受以政府儲備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等公益程序的土地抵押、質(zhì)押。不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。五是參與政府和社會的合作（PPP）、政府投資基金、購買服務(wù)等，不得約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔(dān)其投資本金損失、保證其最低收益，不得通過其他明股實(shí)債的方式提供融資及相關(guān)服務(wù)。六是不得將融資服務(wù)作為政府購買服務(wù)內(nèi)容。七是企事業(yè)單位在本行、本公司存量地方政府相關(guān)融資，已經(jīng)在抵押擔(dān)保方式、貸款期限、還款方式等方面整改合格。八是不得以其他任何形式新增地方政府隱性債務(wù)。健全新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)在合同中約定，一旦發(fā)現(xiàn)客戶違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)將終止提供融資，已簽訂融資合同的終止提款，同時(shí)及時(shí)將有關(guān)情況報(bào)告相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。以上通過有關(guān)隱性債務(wù)的相關(guān)文件梳理，總結(jié)一下，涉及以下內(nèi)容的，極易被認(rèn)定為隱性債務(wù)