第四章 公共政策的制定

第四章

公共政策制定

本章要點政策規(guī)劃4政策議程3政策問題2政策制定1政策規(guī)劃5

第一節(jié)公共政策制定概述1.1政策制定的定義公共政策制定是一個動態(tài)的過程，具體說是針對某個政策問題提出論證并抉擇解決方案的整個過程，并包括目標(biāo)確立、方案設(shè)計、方案評估和論證、方案抉擇這樣幾個相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)。動態(tài)性

它不僅僅是指抉擇方案或制定公共政策的結(jié)果，還是一個相互關(guān)聯(lián)的動態(tài)過程。

指向性

公共政策是為了解決特定的公共政策問題，所以具有明確的目的性、指向性和針對性。

1.2政策制定的基本特征

系統(tǒng)性

公共政策解決的特定問題是社會中的問題，與社會發(fā)展過程的各個方面都有千絲萬縷的聯(lián)系，因而需要把問題放在社會大系統(tǒng)中去分析，并找出解決的方案。前瞻性

從政策目標(biāo)的制定到問題的解決是需要很長一段時間，且我們要解決的政策問題也是處于變動之中。因此需要公共政策的制定具有一定的前瞻性。

1.3政策制定的步驟政策制定的邏輯程序一般劃分為以下幾個步驟：

政策問題的認(rèn)定政策議程的設(shè)立政策方案的設(shè)計政策效果的預(yù)測政策方案的抉擇政策方案的合法化

第二節(jié)政策問題的確認(rèn)2.1政策問題的定義政策問題是政策制定的邏輯前提，是指客觀存在的已經(jīng)被社會上多數(shù)人所覺察、認(rèn)同、感受，已經(jīng)與既定的價值、規(guī)范、利益發(fā)生沖突，并且由社會中的團(tuán)體與個人表達(dá)出來的屬于政府管轄范圍并且能被列入政府的政策議程的社會問題。2.2政策問題的構(gòu)成

政策問題是由問題發(fā)展而來的。由一般問題發(fā)展為社會問題，再由社會問題發(fā)展為公共問題。那些引起公眾或政府高度關(guān)注并決心加以解決的公共問題，按一定的政策議程納入到政策制定之中就形成了政策問題。其發(fā)展模式為：

問題公共問題

社會問題政策問題

問題：應(yīng)有現(xiàn)象與實際現(xiàn)象的偏差，或者是系統(tǒng)的現(xiàn)狀與期望狀態(tài)的差距。社會問題：當(dāng)相當(dāng)一部分人遇到同一個問題，并且彼此意識到這一點進(jìn)而認(rèn)為社會規(guī)范出現(xiàn)了問題的時候，就是社會問題。公共問題：當(dāng)問題超出當(dāng)事人，其影響波及到不直接相關(guān)的群體時，問題就轉(zhuǎn)化成了公共問題。政策問題一般具有以下要素：（1）政策問題是客觀存在的社會問題；（2）這個社會問題已被社會上的大多數(shù)人覺察、認(rèn)知或關(guān)心到，即影響面大，問題嚴(yán)重；（3）它與人們的價值觀念、行為規(guī)范和利益發(fā)生沖突，引起人們的不滿，并透過團(tuán)體的活動，強(qiáng)烈要求政府采取行動加以解決；（4）政府有關(guān)部門也認(rèn)識到這個問題的嚴(yán)重性，認(rèn)為有必要解決，也在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，準(zhǔn)備采取行動加以解決。本節(jié)案例案例4-1中小學(xué)生不堪學(xué)習(xí)壓力自殺問題請分析本案例中社會的問題進(jìn)入政策議程的條件，你認(rèn)為該市在這方面應(yīng)吸取什么教訓(xùn)？案例4-2人口政策問題1、馬寅初對人口問題的察覺及政策建議為什么沒有被政府采納？2、從78年至今甚至將來很長一段時間內(nèi)計劃生育政策為何能持續(xù)執(zhí)行?計劃生育政策的持續(xù)執(zhí)行有哪些積極效果

案例4-3在貧困且超生嚴(yán)重的地區(qū)到底應(yīng)該供給多少公共物品？1、什么是政策問題？

2、應(yīng)當(dāng)如何評價國家的在農(nóng)村義務(wù)教育減免學(xué)費(fèi)這項公共政策，闡述政策出臺的環(huán)境。

3、評估這項政策。

第三節(jié)政策議程的建立

3.1公眾議程與政府議程公眾議程（publicAgenda）

公眾議程又稱系統(tǒng)議程，是指某個社會問題已引起社會公眾和社會團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣一種政策議程。從本質(zhì)上講，公眾議程是一個眾人參與的討論過程，是一個問題從與其具有特殊聯(lián)系的群體逐漸擴(kuò)展到社會普通公眾的變化過程，即一個問題引起相關(guān)群體的注意，進(jìn)而引起更多人的興趣，最后受到普通公眾的關(guān)注。政府議程(GovernmentalAgenda)詹姆斯·E·安德森認(rèn)為“在人們向政府提出的成千上萬個要求中，只有其中的一小部分得到了公共政策者的密切關(guān)注，哪些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策日程”

。托馬斯·A·伯克蘭認(rèn)為議程就是“一系列問題的集合，是對哪些引起公眾和中國農(nóng)夫官員注意的公共問題的原因、標(biāo)志、解決辦法和其他方面的因素的解決”

。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為“所謂政策議程就是政策問題納入政治或政策機(jī)構(gòu)行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進(jìn)入政策的過程渠道和一些需要給與考慮的事。

3.2政策議程建立的條件

公民個人的作用利益團(tuán)體的作用政治領(lǐng)袖的作用政府體制的作用大眾傳媒的作用問題自身的作用

3.3建立政策議程的途徑西方學(xué)者對建立政策議程途徑的概括安德森(《公共決策》)科布和愛爾德(《美國政治中的參與：確定議程的動力學(xué)》)瓊斯(《公共政策研究導(dǎo)論》)1.政治領(lǐng)導(dǎo)人2.危機(jī)／引人注目事件3.抗議活動4.大眾傳媒注意

內(nèi)部：

1.自然大災(zāi)難

2.人為事件

3.技術(shù)變革

4.民權(quán)抗議

5.工會罷工

6.生態(tài)變化

外部：

1.戰(zhàn)爭行為

2.武器技術(shù)革新

3.國際沖突

4.世界聯(lián)盟變化

1.政治運(yùn)動2.對大量人員造成威脅的事件3.大規(guī)模的宣傳4.個人的努力5.先前政策的應(yīng)用

政策議程建立的過程

在一般情況下，一個政策問題的提出過程是：某一社會問題引起關(guān)注，進(jìn)入公眾議程，然后再進(jìn)入正式議程，最后形成公共政策問題。但政策議程并非都經(jīng)過公眾議程進(jìn)而進(jìn)入正式議程。案例4-4

美國底特律市拖車居住者問題建立政策議程的策略

（1）社會中部分團(tuán)體或者個體主動，政府只是有限介入。（2）政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會中的團(tuán)體或個人只是有限介入。（3）政府及社會團(tuán)體與個人都主動介入。（4）政府與私人、團(tuán)體都不主動介入。

3.4政策議程建立的障礙

政治原則的偏離價值體系的排斥政府體系的封閉承受能力的超重表達(dá)方式失當(dāng)案例4-5電動車新國標(biāo)的出臺

案例思考：政策議程的引發(fā)機(jī)制有哪些？結(jié)合本案例，談?wù)勗搯栴}是如何進(jìn)入政策議程的？案例4-6《關(guān)于對流動人口中適齡兒童少年實施義務(wù)教育的暫行辦法》政策的制定1、什么是政策問題?什么是政策議程?2、試從公共政策問題的基本內(nèi)容入手，分析某市流動人口子女入學(xué)難的問題是如何進(jìn)入政府政策議程的。

案例4-7從SARS看我國危機(jī)管理體制的建立和完善

思考：結(jié)合案例，政策議程是如何建立的？

第四節(jié)政策規(guī)劃政策規(guī)劃（formation）是政策制定過程中一個最重要的環(huán)節(jié)，政策問題一旦被提上議事日程，接著就進(jìn)入分析研究并提出解決辦法即方案規(guī)劃階段。

4.1政策方案規(guī)劃有如下幾個特征：

第一，方案規(guī)劃的目的是為了解決既定的政策問題；第二，方案規(guī)劃的基本內(nèi)容是方案設(shè)計和方案擇優(yōu)；第三，方案規(guī)劃既是一種研究的活動，又是一種政治行為。

4.2政策規(guī)劃的原則

信息原則系統(tǒng)原則預(yù)測原則客觀原則智囊原則優(yōu)化原則效益原則可行原則兼聽原則

案例：古巴導(dǎo)彈危機(jī)

背景介紹：政策方案規(guī)劃

1、無所作為。對蘇聯(lián)在古巴建立導(dǎo)彈基地一事不予理昧。2、施加外交壓力。呼吁聯(lián)合國或美洲國家組織進(jìn)行干預(yù)，或者與赫魯曉夫進(jìn)行秘密或公開的接觸。3、秘密接觸分化卡斯特羅。利用各種渠道，通過多種手段，許諾優(yōu)厚條件，設(shè)法使卡斯特羅與蘇聯(lián)分裂，從而解決古巴導(dǎo)彈危機(jī)。4、武裝入侵古巴。導(dǎo)彈危機(jī)正好為美國入侵古巴提供了一個借口，可以使美國實現(xiàn)其消滅卡斯特羅統(tǒng)治的多年愿望。5、實施外科手術(shù)式空襲。轟炸蘇聯(lián)在古巴建立的導(dǎo)彈基地，可以顯示美國的強(qiáng)硬態(tài)度。6．進(jìn)行海上封鎖。通過這種常規(guī)形式來處理核沖突，把下一步棋的決策負(fù)擔(dān)甩給赫魯曉夫。4.3政策規(guī)劃程序

國內(nèi)外不同的專家學(xué)者對于公共政策制定程序（過程和環(huán)節(jié)）有不同的理解和看法。不僅劃分階段的數(shù)量不同，而且內(nèi)容方面也存在著分歧下面介紹幾種代表性觀點：哈羅德拉斯維爾在《決策過程》中，將政策過程劃分為：情報、建議、規(guī)定、行使、應(yīng)用、終結(jié)和評價7個階段。這是關(guān)于政策過程階段劃分的起源。葉?？āさ铝_爾在對應(yīng)付逆境的政策制定的論述當(dāng)中提出了對政策制定過程及政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)，按照他的理解把政策制定過程劃分為政策制定進(jìn)行的診斷、議程安排和備選方案的創(chuàng)新等幾個階段。詹姆斯·E·安德森則認(rèn)為，政策的形成和通過包括3個方面:“公共問題是怎樣引起決策者注意的；解決特定問題的政策意見是怎樣形成的；某一建議是怎樣從相互匹敵的可供選擇的政策方案中被選中的?！?/p>

本文選擇狹義的概念，即政策制定程序包括這樣幾個階段：確定政策目標(biāo)；政策方案的設(shè)計；評估；論證方案；抉擇政策方案。（一）政策目標(biāo)的確定（二）政策方案的設(shè)計

設(shè)計方案的要求：第一、從實際出發(fā)，實事求是。設(shè)計方案是為了解決現(xiàn)實問題，所以必須從現(xiàn)實的人力、物力、財力、時間、技術(shù)設(shè)備等自然、社會條件出發(fā)，而且只能運(yùn)用現(xiàn)實存在的資源。第二、解放思想，大膽創(chuàng)新。在現(xiàn)實的基礎(chǔ)上不局限于現(xiàn)實，大膽地想，勇敢嘗試。

第三、獨立思考，集思廣益。設(shè)計政策方案不能人云亦云，決策主體應(yīng)該有自己的主見。第四、設(shè)計出盡可能多的政策方案。（三）政策方案的評估（前評估）政策方案的評估涉及兩個方面的內(nèi)容，一是預(yù)測性評估；二是可行性評估。1.預(yù)測的方法

A.專家會議法。是指以專家為索取信息的對象，通過會議討論的形式，對決策對象未來的發(fā)展趨勢和狀況進(jìn)行分析和判斷的預(yù)測方法。專家會議法往往被用于項目規(guī)模宏大且環(huán)境條件復(fù)雜的預(yù)測情境。

B.德爾菲(Delphi)法。德爾菲是古希臘的一個地名，阿波羅神殿的所在地。后人用德爾菲比喻神的高超預(yù)見力。德爾菲法由美國蘭德（RAND）公司命名并首先使用。這種預(yù)測方法是對傳統(tǒng)專家會議法的改進(jìn)和發(fā)展。德爾菲法采用匿名通信和反復(fù)征求意見的形式，使專家們在互不知曉、彼此隔離的情況下交換意見，這些意見經(jīng)過技術(shù)處理后會得出預(yù)測的結(jié)果。

C.投入——產(chǎn)出分析。

D.時間序列法。

E.回歸分析法。

F.趨勢外推法。

G.馬爾可夫模型2.政策方案的可行性評估

A.政治可行性

B.經(jīng)濟(jì)可行性

C.行政可行性

D.法律可行性

E.技術(shù)可行性

F.社會可行性（四）政策方案的選擇選擇，就是在對備選方案進(jìn)行全面評估的基礎(chǔ)上擇優(yōu)的過程。一般來講，做好評估工作，政策規(guī)劃者就容易對政策方案進(jìn)行比較和鑒別，并能夠根據(jù)政策目標(biāo)對最佳方案做出判斷。4.4美國政策方案的形成過程

以美國國會立法為例來說明政策方案的形成過程。具體過程如下：（1）陳述，大部分議案均可在兩院陳述。先在參議院陳述。（2）聽證，委員會就議案舉行聽證會。（3）委員會行動，委員會舉行秘密會議，否決、修改或不修改之后同意、或起草一個新法案。（4）日程，若委員會對法案修改就將被排上日程。（5）辯論、修改、投票。法案進(jìn)行公開辯論，可能被修正。議會投票。（6）眾議院陳述，如果議案被參議院通過，則進(jìn)入眾議院，也將交給相應(yīng)委員會。（7）聽證，聽證會再次舉行。（8）委員會行動，否決、準(zhǔn)備一個新議案、修改或不修改后通過議案。（9）規(guī)則委員會，如果委員會推薦此議案就被排上日程，規(guī)則委員會可以阻礙或順利使該議安進(jìn)入辯論。（10）辯論、修改、投票。議員對議安進(jìn)行辯論并投票。（11）委員會會議，如果議案經(jīng)兩院審議后有較大變動，兩院均可要求進(jìn)行委員會會議以解決分歧。（12）對委員會報告投票，如果委員會會議達(dá)成一致意見，他們的報告將反饋回參眾議兩院，被通過或補(bǔ)否決。（13）議案提交總統(tǒng)，如果委員會報告被通過，議案由兩院發(fā)言人和參議院主席簽署后提交給總統(tǒng)。（14）總統(tǒng)行動，總統(tǒng)在10天內(nèi)可以簽署或否決議案。如果總統(tǒng)不簽署而議會仍處于會期，則議案自動成為法律。如果議會在10天內(nèi)休會則不成為法律。如果總統(tǒng)把議案退加兩院，則兩院各自達(dá)到達(dá)2/3多數(shù)同意后仍能使議案成為法律。本節(jié)案例案例4-8個稅改革大事記

請根據(jù)以上材料，并結(jié)合實際思考以下問題：

1、用政策程序的相關(guān)理論分析“個稅改革”這一公共政策現(xiàn)象的具體過程。2、個稅改革觸動了哪些團(tuán)體的利益，他們是如何表達(dá)自己的利益的?

第五節(jié)政策合法性

5.1政策合法化及其作用所謂的政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程。這可以從如下幾個方面來把握：第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其它形式的政策，都有其合法化過程；第二，政策合法化是有目的的活動；第三，政策合法化是法定主體依照法定權(quán)限所實施的活動；第四，政策合法化是主體依照法定程序所實施的一系列行為過程。5.2政策合法化的層次（一）立法機(jī)關(guān)的政策合法化主要指立法機(jī)關(guān)通過一定的程序是公共政策合法化。（二）行政機(jī)關(guān)的政策合法化政府行政機(jī)關(guān)通過特定程序使相應(yīng)的屬于其職能領(lǐng)域內(nèi)、權(quán)力范圍內(nèi)的政策合法化。行政機(jī)關(guān)的政策合法化屬于較低層次的政策合法化。（三）半官方機(jī)構(gòu)的政策合法化半官方機(jī)構(gòu)在特定的條件下，通過授權(quán)或委托也可獲得使某些公共政策合法化的權(quán)力，這樣合法化的政策比前兩者效力層次更低

5.3政策合法化的過程和程序

政策合法化的程序

指的是政策方案獲得合法地位的步驟、次序和方式。從理論上說，政策規(guī)劃階段結(jié)束后才進(jìn)入合法化過程。實際上，合法化過程往往又包含有政策規(guī)劃的行為性質(zhì)。不同的政策方案，不同的合法化主體，往往導(dǎo)致不同的合法化程序。

行政機(jī)關(guān)的政策合法化過程

政策合法化過程是與政策決策的領(lǐng)導(dǎo)體制緊密相聯(lián)的。領(lǐng)導(dǎo)體制的不同往往導(dǎo)致政策合法化過程的不同。我國的行政首長負(fù)責(zé)制是建立在民主集中制基礎(chǔ)上的。在政策決策的過程中，這一點體現(xiàn)得尤為明顯。在行政首長對政策方案的決定、簽署之前，有些做法或制度，如政府法制工作機(jī)構(gòu)對政策方案的審查，特別是重大問題必須經(jīng)常務(wù)會議或全體會議討論決定的法定制度，是與行政機(jī)關(guān)的政策合法化過程密切相關(guān)的。根據(jù)政策合法化程序的相對性原理，我們可以把這些做法或制度也看作是我國行政機(jī)關(guān)的政策合法化過程。

立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的政策合法化過程

議會、國會、人民代表大會等，因其主要職權(quán)是立法，所以人們往往把它們看作立法機(jī)關(guān)的同義語。研究立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的政策合法化過程，不能局限于立法過程甚至中央立法機(jī)關(guān)或最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法過程。立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的政策合法化程序，當(dāng)然不可能完全一致，但基本上包括提出議案、審議議案、表決和通過議案、公布政策等環(huán)節(jié)。5.4政策法律化政策法律化，顧名思義，就是政策向法律的轉(zhuǎn)化。具體說，是指享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照立法權(quán)限和程序，將成熟、穩(wěn)定而有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律。它實際上是一種立法活動，所以又稱政策立法。政策法律化是政策合法化的一種重要而又特殊的形式。政策法律化的過程就是立法的過程，其程序也就是立法的程序。

政策法律化的主體

政策法律化的主體就是依法有權(quán)把政策轉(zhuǎn)化為法律的國家機(jī)關(guān)，即享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)。在三權(quán)分立國家中，傳統(tǒng)上國家立法權(quán)只能由議會行使，政府沒有立法的權(quán)力?，F(xiàn)代國家的政府有擴(kuò)增立法權(quán)的趨勢。我國過去實行的基本上是一種高度中央集權(quán)的立法體制。１９８２年憲法頒布后，立法體制也取得突破性發(fā)展，行政機(jī)關(guān)被賦予明確的立法權(quán)，地方立法權(quán)也不斷得到發(fā)展。

政策法律化與政策合法化

政策法律化是政策合法化的一種重要而又特殊的形式。政策合法化屬于政策制定的范疇，是經(jīng)政策規(guī)劃而得到的政策方案獲得合法地位的過程，政策方案未經(jīng)合法化過程就不具有執(zhí)行效力。而政策法律化則不同，它一般是將已經(jīng)過實踐檢驗證明是成熟、穩(wěn)定的政策轉(zhuǎn)化為法律，即該政策已經(jīng)處于執(zhí)行階段，而不是制定階段。從這個角度上看，政策法律化與政策合法化又是不同的，只能說是政策合法化的一種特殊形式。本節(jié)案例案例4-9

廈門海滄PX項目風(fēng)波1、結(jié)合本案例，要實現(xiàn)政策合法化必須經(jīng)過哪幾個重要