論孫中山的地價(jià)稅思想及其對(duì)中國土地稅收制度的影響

論孫中山的地價(jià)稅思想及其對(duì)中國土地稅收制度的影響

近代以來，土地問題一直困擾著中國人民。近代中國發(fā)展的歷史也是關(guān)于建立適合中國國情的土地制度的歷史的歷史。土地分配問題在中國社會(huì)演進(jìn)發(fā)展中具有重要性和特殊性,這不僅是由于中國經(jīng)濟(jì)倫理上“不患寡而患不均”,更是由于農(nóng)民貧困化影響到了社會(huì)穩(wěn)定和進(jìn)步。在清末,一方面,農(nóng)地問題成了當(dāng)時(shí)社會(huì)不穩(wěn)定的主要威脅,也是農(nóng)業(yè)中國向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型必須要面對(duì)的問題,另一方面,城市土地問題也日漸凸顯,上海、廣州等沿海大城市的工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)了城市土地價(jià)格暴漲和中外資本的土地投機(jī)。對(duì)此,孫中山先生提出了平均地權(quán),并以地價(jià)稅作為實(shí)現(xiàn)“平均地權(quán)”和“漲價(jià)歸公”的手段。從此,地價(jià)稅成為了20世紀(jì)上半期解決土地問題的重要制度選擇。本文重點(diǎn)回顧孫中山地價(jià)稅思想體系及其實(shí)踐過程,并討論當(dāng)代的借鑒意義。一、從早期的平均地權(quán)思想出發(fā)孫中山對(duì)土地問題的重視最早是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地利用效率出發(fā)的,他提出:“地能盡其利者,在農(nóng)政有官、農(nóng)務(wù)有學(xué)、耕耨有器也?！薄暗啬鼙M其利”的思想與同時(shí)代的經(jīng)濟(jì)思想家相比并無獨(dú)特之處,更與古代李悝“盡地力之教”的思想一致,只不過孫中山開始運(yùn)用西方農(nóng)業(yè)體系來論證自己的觀點(diǎn)。參考西方農(nóng)業(yè)制度考慮中國農(nóng)業(yè)問題,或許是孫中山關(guān)于土地問題最早的視角。此時(shí)孫中山對(duì)西方制度的缺陷少有認(rèn)識(shí),常常采取無批判性的“拿來主義”。不過,孫中山提出土地國有觀點(diǎn)至少可以追溯到1899年與梁啟超的談話,有記載道:“今之耕者,率貢其所獲之半于租主而未有已,農(nóng)之所以困也。土地國有后,必能耕者而后授以田,直納若干之租于國,而無復(fù)有一層地主從中朘削之,則農(nóng)民可以大蘇?！边@也就是孫中山從解決農(nóng)民貧困的問題出發(fā)開始將土地問題納入思考,相比于以前從土地利用出發(fā)已經(jīng)有了很大的進(jìn)步。需要注意的是,孫中山早期平均地權(quán)思想中,“所謂‘公有化’和‘國有化’,多少具有某些古代‘溥天之下莫非王土’以及王夫之、顏元、太平天國所謂公有共享的意味,不必要用現(xiàn)代私有財(cái)產(chǎn)觀念極為流行后的所謂國有或私有去理解?！币簿褪钦f,孫中山此時(shí)的土地國有化不能用現(xiàn)在的土地私有制、土地公有制觀念來判斷其取向。之后,孫中山長期游歷西方社會(huì),形成了對(duì)城市土地問題的認(rèn)識(shí)。一方面,孫中山對(duì)于西方社會(huì)城市化過程中城市用地成本高昂、住房困難、城市土地持有人獲得高額收益的現(xiàn)象,有了直觀的認(rèn)識(shí)。比如他曾引用英國和澳大利亞兩個(gè)關(guān)于地主暴利的案例來說明西方土地制度的不合理性。孫中山進(jìn)而認(rèn)為城市地主的暴利造成了或加劇了西方大資本家與工人的勞資沖突,引發(fā)了社會(huì)革命。另一方面,孫中山接觸了很多西方學(xué)者的土地學(xué)說。這類學(xué)說大多是關(guān)于當(dāng)時(shí)西方社會(huì)對(duì)城市土地私有影響城市發(fā)展的反思,很多傾向于社會(huì)主義觀點(diǎn),提出土地國有。其中亨利·喬治的土地單一稅制度學(xué)說對(duì)孫中山影響很大。于是,孫中山認(rèn)為“近來歐美的經(jīng)濟(jì)潮流一天一天地侵進(jìn)來了,各種制度都是在變動(dòng),所受的頭一個(gè)最大的影響,就是土地問題”。沿海如上海、廣州等大城市土地價(jià)格飛漲,許多城市地主成為富豪,被認(rèn)為是“先受歐美經(jīng)濟(jì)的影響,地主便變成了富翁,和歐美的資本家一樣了”。鑒于今后中國的發(fā)展肯定也會(huì)走上西方的道路,而西方各國忽視土地問題造成了流血革命沖突,如果中國城市土地增值歸大地主所有,那么“將來大地主必為大資本家,三十年后,又將釀成歐洲革命流血之慘劇”,所以我們需要防患于未然,“欲解決土地問題,我國今日正一極佳時(shí)期也。趁此資本未發(fā)達(dá),地價(jià)未加增之時(shí),先行解決”?？梢?孫中山認(rèn)為城市土地問題關(guān)系到今后可能的勞資矛盾和流血革命沖突,為了避免今后可能的社會(huì)沖突需要提前采取措施避免。這也表明此時(shí)孫中山對(duì)于西方的土地制度不再是一味的認(rèn)同,而已采取了批判借鑒的態(tài)度。對(duì)于當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的國內(nèi)農(nóng)村土地問題和可能的城市土地問題,孫中山提出了平均地權(quán)思想。早期的平均地權(quán)思想幾乎成為了民生主義的全部內(nèi)容。孫中山認(rèn)為“若能將平均地權(quán)做到,那么社會(huì)革命已成七八分了”。1905年《同盟會(huì)宣言》確立了平均地權(quán)的綱領(lǐng),“當(dāng)改良社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織,核定天下地價(jià),其現(xiàn)有之地價(jià)仍屬原主,所有革命后社會(huì)改良進(jìn)步之增價(jià),則歸于國家,為國民所共享”。這體現(xiàn)了孫中山實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)的途徑,即通過漲價(jià)歸公使得土地增價(jià)收歸國有,漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)地權(quán)平均,達(dá)到改革解決土地問題的目的。二、土地的地價(jià)稅體系土地稅是政府參與土地資源配置的主要手段。孫中山為實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)開始將地價(jià)的概念引入中國土地制度設(shè)計(jì)中,并逐漸形成了獨(dú)特的地價(jià)稅體系。地價(jià)稅是按照土地價(jià)值征收的土地稅,包括土地增值稅和土地原價(jià)稅兩種形式。前者是對(duì)土地增值部分征稅,強(qiáng)調(diào)土地增值收益應(yīng)該歸社會(huì)所有,后者是對(duì)土地價(jià)值征收固定比例稅。(一)第三,“土地征收”地價(jià)稅制度是孫中山民生主義和平均地權(quán)思想的主要制度安排。孫中山認(rèn)為“原夫土地公有,實(shí)為精確不磨之論。人類發(fā)生以前,土地已自然存在,人類消滅以后,土地必長此存留?？梢娡恋貙?shí)為社會(huì)所有”,“吾人非地不生活,而地又為人人所共有,故必地權(quán)平均,而吾人始能平等”,而“求平均之法有主張土地國有的。但由國家收買全國土地,恐無此等力量,最善者莫如完地價(jià)稅一法”。概括起來,孫中山賦予地價(jià)稅征收可以有以下三個(gè)目標(biāo):1.地價(jià)稅能夠?qū)崿F(xiàn)漲價(jià)歸公和平均地權(quán)的理想,節(jié)制資本,防止如歐洲一樣的流血革命;2.地價(jià)稅可以從財(cái)政上替代原來的田賦制度,可以在實(shí)現(xiàn)今后工業(yè)建設(shè)過程中提供大量的財(cái)政收入;3.地價(jià)稅可以抑制土地投機(jī),促進(jìn)土地利用。第三個(gè)目標(biāo)既是孫中山地價(jià)稅制度構(gòu)想不同于西方原來的地價(jià)稅制度的特征,也是地價(jià)稅制度為什么在近代引起巨大關(guān)注的原因所在。孫中山在《中國國民黨第一次全國代表大會(huì)宣言》中清晰地闡述了地價(jià)稅構(gòu)想,即“由國家規(guī)定土地法、土地使用法、土地征收法及地價(jià)稅法。私人所有土地,由地主估價(jià)呈報(bào)政府,國家就價(jià)征稅,并于必要時(shí)依報(bào)價(jià)收買之”。(二)土地理論的解釋孫中山地價(jià)稅的主要制度構(gòu)想是自成體系的,構(gòu)成了民國時(shí)期地價(jià)稅研究的理論框架和立法依據(jù),主要包括以下幾個(gè)方面:孫中山強(qiáng)調(diào)了作為地價(jià)稅征收基礎(chǔ)的地價(jià)確定問題,提出地價(jià)由地主自行申報(bào),政府有權(quán)利“照地價(jià)收稅”和“照地價(jià)收買”。通過這兩種機(jī)制配合,來確保地主申報(bào)地價(jià)的真實(shí)性。“地主如果以多報(bào)少,他一定怕政府要照價(jià)收買,吃地價(jià)的虧;如果以少報(bào)多,他又怕政府要照價(jià)抽稅,吃重稅的虧。利害兩方面互相比較,他一定不情愿多報(bào),也不情愿少報(bào),要定一個(gè)折中的價(jià)值,把實(shí)在的市價(jià)報(bào)告到政府。地主既是報(bào)折中的市價(jià),那么政府和地主自然是兩不吃虧?！蓖恋卦瓋r(jià)稅被假定為比例稅,即按照土地價(jià)格1%征稅。德國地價(jià)稅專家單威廉在草擬的《廣東都市土地稅條例》時(shí)建議按照地方通行貸款平均利率為稅率,并認(rèn)為廣東土地原價(jià)稅稅率應(yīng)該為10%。孫中山和廖仲愷認(rèn)為稅率太高,采取了將土地分為有建筑宅地、無建筑宅地、農(nóng)地、曠地分別征收10‰、15‰、8‰和4‰的比例征稅。地價(jià)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是符合孫中山漸進(jìn)改革傾向的,即通過“地多稅亦重”達(dá)到“稅去地主”的目的。對(duì)于土地增值稅,孫中山堅(jiān)持漲價(jià)完全歸公,認(rèn)為“從定價(jià)那年以后,那塊地皮的價(jià)格再行漲高,各國都是要另外加稅,但是我們的辦法,就要以后所加之價(jià)完全歸為公有”,“這種把以后漲高的地價(jià)收歸眾人公有的辦法,才是國民黨所主張的平均地權(quán),才是民生主義”。孫中山將地價(jià)稅作為中國未來工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及地方自治實(shí)施的主要財(cái)政來源。在《建國方略》中,孫中山對(duì)中國未來地價(jià)稅的支出有過比較形象具體的刻畫,試圖通過地價(jià)稅將大量資本集中在政府手中,進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn)和有規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè),并且認(rèn)為由于地價(jià)稅收和土地價(jià)格成正比例關(guān)系,存在地價(jià)稅太多而大量盈余的可能。地價(jià)稅作為地方稅的性質(zhì)一直被孫中山明確強(qiáng)調(diào),“土地之歲收,地價(jià)之增益……皆為地方政府之所有,而用以經(jīng)營地方人民之事業(yè),及應(yīng)育幼、養(yǎng)老、濟(jì)貧、救災(zāi)、衛(wèi)生等各種公共之需要?！?25(三)第三,關(guān)于土地稅的作用傳統(tǒng)社會(huì)中農(nóng)業(yè)是主要的生產(chǎn)部門,對(duì)農(nóng)業(yè)部門的基本生產(chǎn)資料即農(nóng)地征稅也就成為基本國家財(cái)政收入,田賦制度是傳統(tǒng)社會(huì)的主要制度安排。地價(jià)稅在制度設(shè)計(jì)上完全不同于傳統(tǒng)中國土地稅征收制度,具有創(chuàng)新性和獨(dú)特性。首先,在征稅標(biāo)的上,傳統(tǒng)土地稅是對(duì)農(nóng)地征稅,故而被稱為田賦,而地價(jià)稅包括了且主要是對(duì)城市土地征稅;其次,在征稅計(jì)算依據(jù)上,不是按照土地面積或者單位產(chǎn)出,而是按照土地的價(jià)格,屬于從價(jià)稅;再次,在征稅標(biāo)準(zhǔn)上,不是固定稅額,而是比例稅,且存在累進(jìn)原則;最后,在稅收管理和使用權(quán)限上,地價(jià)稅被用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè),而不是上交中央財(cái)政。這種新形式的土地稅已經(jīng)完全擺脫了古代“皇糧”的范疇,適應(yīng)于工業(yè)化和城市化下的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展。孫中山地價(jià)稅方案的提出主要受到了西方制度和思想的影響。正如孫中山所說的,現(xiàn)代化過程中“講到解決社會(huì)問題的辦法,除了歐美各國所主張的和平辦法和馬克思的激烈辦法以外,也沒有別的新發(fā)明”384。地價(jià)稅構(gòu)想的獨(dú)特性和創(chuàng)新性根本上是對(duì)西方現(xiàn)代土地稅制度的移植。孫中山地價(jià)稅思想首先受到以亨利·喬治為代表的19世紀(jì)晚期西方土地稅改革思潮影響而產(chǎn)生,其后受到了德國土地改革家達(dá)馬·熙克和單·威廉的地價(jià)稅制度思想的影響?？梢哉f,西方地價(jià)稅思想傳入中國開啟了中國土地稅經(jīng)濟(jì)思想現(xiàn)代化的歷程。需要注意的是孫中山的地價(jià)稅思想并不是對(duì)西方地價(jià)稅制度的照搬,而是有其深厚的中國傳統(tǒng)文化淵源。(四)降低土地資源開發(fā)的剝削孫中山關(guān)于地價(jià)稅的設(shè)想有許多獨(dú)創(chuàng)性的見解,自成體系,比如“漲價(jià)完全歸公”、“照價(jià)收買”,“地主自行報(bào)價(jià)”等。地價(jià)稅被孫中山作為解決中國現(xiàn)代化中土地問題的主要手段,即土地原價(jià)稅和土地增值稅實(shí)現(xiàn)“平均地權(quán)”。土地原價(jià)稅對(duì)已有土地財(cái)產(chǎn)征收比例稅,被認(rèn)為可以降低乃至消除傳統(tǒng)中國農(nóng)村以土地集中為特征的貧富懸殊,而土地增值稅對(duì)土地潛在增值加以征稅,實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”,可用以消除因?yàn)槌鞘型恋厣蠞q導(dǎo)致的以勞資矛盾為特征的現(xiàn)代化過程中的貧富分化。地價(jià)稅不僅是一種在征稅依據(jù)上的稅收制度改革,也是孫中山思考中國土地制度現(xiàn)代化改革的突破口,是作為替代共產(chǎn)主義式贖買和強(qiáng)制分配方式實(shí)現(xiàn)土地國有的漸進(jìn)路徑而被提出的改革思路,這也是地價(jià)稅問題在中國近代經(jīng)濟(jì)思想史上占有重要地位的原因。不過,孫中山地價(jià)稅制度也存在不科學(xué)的成分11,限于篇幅,筆者將另文探討。三、建立了完善的地價(jià)稅法律體系國民黨政權(quán)將地價(jià)稅制度作為總理遺教,試圖通過土地立法施行地價(jià)稅制度,實(shí)現(xiàn)孫中山平均地權(quán)思想。1929年3月21日,國民黨第三次代表大會(huì)專門通過《確定總理主要遺教為中華民國訓(xùn)政時(shí)期最高根本法案》。1946年《中華民國憲法》再次規(guī)定國民經(jīng)濟(jì)基本原則是民生主義,“實(shí)施平均地權(quán),節(jié)制資本,以謀國計(jì)民生之均足”,“私有土地應(yīng)照價(jià)納稅,政府并得照價(jià)收買”,“土地價(jià)值非因施以勞力資本而增加者,應(yīng)由國家征收土地增值稅,歸人民共享之”。民國地價(jià)稅立法延續(xù)了孫中山的地價(jià)稅經(jīng)濟(jì)思想,構(gòu)建了完善的地價(jià)稅法律體系。早在1923年左右,孫中山就邀請(qǐng)單·威廉等外國地價(jià)稅專家草擬有關(guān)地價(jià)稅法規(guī),制定了《廣東都市土地稅條例》和《廣東都市土地登記及征稅條例》,主要在廣州地區(qū)實(shí)施。1930年南京國民政府公布了《土地法》,是關(guān)于地價(jià)稅的第一部全國性的法規(guī)。抗戰(zhàn)時(shí)期,1941年《非常時(shí)期地價(jià)申報(bào)條例》和1944年《戰(zhàn)時(shí)征收土地稅條例》都明晰了地價(jià)核定方法和稅率設(shè)定,對(duì)地價(jià)稅的施行起到了極大的推動(dòng)作用?？箲?zhàn)勝利后,國民政府于1946年公布了新修訂的《土地法》,成為民國時(shí)期地價(jià)稅法律的最終依據(jù)。與此同時(shí),地籍整理、地價(jià)核定、地價(jià)稅征收實(shí)施辦法等方面也出臺(tái)了大量法規(guī)。另外,有些地方政府也制定了征收土地稅的有關(guān)章程,比如《上海市征收暫行地價(jià)稅章程》和《浙江省杭州市征收地價(jià)稅暫行章程》等,都成為了地方推行地價(jià)稅的法律依據(jù)。在實(shí)踐上面,上海是全國推行地價(jià)稅和土地增值稅最好的地區(qū)。根據(jù)1933年《上海市征收暫行地價(jià)稅章程》,上海市政府開始按照土地價(jià)格征收“暫行地價(jià)稅”,同時(shí)規(guī)定征收地價(jià)稅區(qū)域內(nèi)土地買賣應(yīng)“按時(shí)價(jià)征收百分之二”12繳納轉(zhuǎn)移稅,以作為土地增值稅施行前替代的暫行稅。租界當(dāng)局比較早的時(shí)間就開始按照地價(jià)和租金分別征收地稅和房捐,在1921年至1936年間,房捐和地稅兩項(xiàng)收入在工部局收入總數(shù)中一般保持在70%左右,在公董局經(jīng)常性收入中也超過了60%,而同期房捐收入在華界財(cái)政收入總數(shù)中占了40%左右。上海土地稅占上海市財(cái)政收入的比重逐年下降,1946—1949年分別為4.1%、4%、1.7%、1.3%、0.5%。23全國其他地區(qū),如北京、南京、杭州等地皆有地價(jià)稅征收實(shí)踐。四、國民政府對(duì)地價(jià)稅的改革績效顯然民國時(shí)期地價(jià)稅實(shí)踐沒有實(shí)現(xiàn)孫中山設(shè)定的地價(jià)稅三個(gè)預(yù)期目標(biāo)。首先,平均地權(quán)本是地價(jià)稅制度的根本出發(fā)點(diǎn)。然而地價(jià)稅實(shí)施的范圍有限,即使最適合地價(jià)稅推行的上海實(shí)際土地原價(jià)稅征稅面積也極為有限,直到1948年年底才實(shí)行土地增價(jià)稅制度,根本沒有起到土地調(diào)節(jié)的作用。其次,增加地方政府財(cái)政收入,為經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集財(cái)政資金。這本來是當(dāng)時(shí)地價(jià)稅制度實(shí)行時(shí)次要的目的,地價(jià)稅制定和執(zhí)行期間也被認(rèn)為是解決地方財(cái)政困難的有力手段,然而地價(jià)稅實(shí)踐的結(jié)果使有的學(xué)者不得不說“不要希望土地增值稅能帶來很大的收入”。再次,抑制土地投機(jī),充分利用土地本來是地價(jià)稅制度一個(gè)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目的,而實(shí)踐發(fā)現(xiàn)地價(jià)稅制度的實(shí)行并沒有對(duì)城市地價(jià)飛漲有什么作用,上海等大城市的地價(jià)繼續(xù)飛漲。整體上看,國民政府對(duì)于地價(jià)稅的改革績效比較低,主要原因可以認(rèn)為是以下幾個(gè)方面:首先,各種解決方案相互競爭,比如“二五減租”、陳果夫在江蘇的“地籍整理”、閻錫山在山西的“土地村公有”、浙江平湖的地政實(shí)驗(yàn)等等,都限制了地價(jià)稅的改革和施行。其次,國民政府不愿意挑動(dòng)地主利益,下層政權(quán)對(duì)土地政策的絕對(duì)抗拒,使得政策沒有執(zhí)行主體。地價(jià)稅施行事實(shí)上增加了地方居民的稅收負(fù)擔(dān),于是受到當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì),比如寧波當(dāng)?shù)鼐用窬统霈F(xiàn)了“廢市運(yùn)動(dòng)”,以避免地價(jià)稅的施行。34上海納稅人“以為繳納田賦每畝最高不過1元,繳納地價(jià)稅則數(shù)元至百元不等”,稅負(fù)加重,也抵制開征地價(jià)稅。最后,地價(jià)稅實(shí)施方案需要土地整理等基礎(chǔ)性工作,而這種工作投入多,工作周期長,績效是很低的,卻是需要直接面對(duì)的。以上海為例。上海土地面積很少,但是暫行地價(jià)稅實(shí)施多年后土地測(cè)量登記工作還沒有完成。即使實(shí)行地價(jià)稅的特別區(qū)、滬南區(qū)等七個(gè)區(qū),征稅面積散布也很凌亂,七個(gè)區(qū)總面積30萬畝而征稅面積只有7.4萬畝。土地整理本身限制了地價(jià)稅的實(shí)行范圍,而土地整理卻是要明確中國千年以來的田賦積弊。在當(dāng)時(shí)的條件下是很難順利推行的,雖然民國政府投入大量資源,但卻是百無一功。顯然,地價(jià)稅的執(zhí)行沒有能夠完成孫中山設(shè)定的社會(huì)改革使命,但是不能否認(rèn)此地價(jià)稅制度的合理性。世界許多國家都建立了比較完善的地價(jià)稅制度。關(guān)鍵在于,孫中山和民國許多學(xué)者給地價(jià)稅賦予了太多的歷史使命,地價(jià)稅不是快速解決近代中國緊張土地問題的途徑。地價(jià)稅只是一種土地稅收制度,是調(diào)節(jié)土地升值的分配機(jī)制,雖不能實(shí)現(xiàn)平均地權(quán),卻能防止孫中山擔(dān)心的土地升值導(dǎo)致貧富差距過大。也就是說,民國地價(jià)稅的失敗不是地價(jià)稅制度的失敗,只是地價(jià)稅施行的失敗。對(duì)地價(jià)稅定位也需要從孫中山帶有空想性質(zhì)的構(gòu)想,回歸到現(xiàn)實(shí),將地價(jià)稅定位為實(shí)現(xiàn)土地升值再分配的機(jī)制。五、第三,土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的參與方式孫中山地價(jià)稅制度構(gòu)想對(duì)改革土地稅收制度,反思今日土地財(cái)政和房產(chǎn)稅問題,合理分配城市土地升值富于借鑒意義。因?yàn)樗苯由婕俺鞘谢^程中的土地升值分配問題。雖然孫中山地價(jià)稅構(gòu)想從一開始就帶有一定空想主義的色彩,不過不能因噎廢食,關(guān)鍵是如何正確借鑒孫中山