美國反跨國賄賂政策的演變

美國反跨國賄賂政策的演變

“跨境賄賂”是指外國公民或公司為獲得公共資金、設(shè)計圖紙和進出口貿(mào)易所需的許可證而采取的行動。反跨國賄賂政策是美國貿(mào)易政策中一個富有特色的組成部分,作為對國際貿(mào)易規(guī)則影響最大的國家,美國近年日益強調(diào)國際貿(mào)易領(lǐng)域的腐敗問題,其反跨國賄賂政策也日益為各國所矚目。從反腐敗控制到市場維護的貿(mào)易政策美國人關(guān)注國際貿(mào)易領(lǐng)域的腐敗問題始自“洛克希德案”。1976年,美國參議院跨國公司小組委員會主席丘奇揭發(fā)出洛克希德公司在1970～1975年間以回扣、政治捐款、津貼等形式向海外政要行賄共計2.02億美元。東窗事發(fā)后,日本首相田中角榮鋃鐺入獄。在“洛克希德案”震動之下,美國國會于1977年通過《外國腐敗行為法》(ForeignCorruptionPracticesAct-FCPA),明文規(guī)定美國公司、公民無論是直接還是間接賄賂外國政府官員,均屬非法行為;后者包括公司或個人明知其所付款項將轉(zhuǎn)交外國政府、政黨的官員或候選人,仍向中介人付款的行為。即使腐敗行為并沒有達到目的,只要作出行賄的許諾,就構(gòu)成犯罪。用以行賄的不僅包括金錢,而且包括一切“有價值的東西”。美國成為全世界唯一明文將賄賂外國政府官員定性為犯罪的國家。通過《外國腐敗行為法》后不久,美國就試圖在OECD《跨國公司準則》(GuidelinesonMultinationalEnterprises)內(nèi)增加有關(guān)禁止跨國賄賂的條款,然而未能成功。由于其它國家法律未將賄賂外國政府官員定性為犯罪行為;而且半數(shù)以上OECD成員國稅收法規(guī)將企業(yè)對外國官員的賄賂視為“為贏得生意而發(fā)生的費用”,而允許從稅收中扣除,美國出口商常常抱怨自己因別國公司賄賂外國政府官員而在競爭中失利。但當時美國政府更關(guān)注于保護國內(nèi)市場,反腐敗尚未提上美國貿(mào)易政策的議事日程。80年代中期以來,美國貿(mào)易政策逐步轉(zhuǎn)向“公平貿(mào)易”,與日俱增的貿(mào)易逆差被歸咎為外國對美國商品和勞務(wù)采取了不正當競爭手段,貿(mào)易政策重心轉(zhuǎn)向消除貿(mào)易伙伴的“不公平貿(mào)易行為”和推動美國商品、服務(wù)和資本的出口,賄賂作為其貿(mào)易競爭對手的“不公平貿(mào)易行為”之一,引起了美國政府的關(guān)注。美國商務(wù)部聲稱,他們研究了1994～1996年間總價值640億美元的139個涉及外國公司行賄的國際商業(yè)合同案例,美國公司喪失了其中價值近110億美元的36項合同。由于上述數(shù)字只涉及他們所知的案例,因此,美國公司因外國競爭對手行賄而喪失的實際合同金額還要大得多。為此,美國國會在《1988年綜合貿(mào)易與競爭力法》(TheOmnibusTrade&CompetitivenessAct)中附加了一份《外國腐敗行為法》修正案。別國稅收法規(guī)允許企業(yè)從稅收中扣除對外國官員賄賂的規(guī)定也被美國視為一種出口補貼。此外,美國認為,其競爭對手用于推動出口的財力和人力比美國大得多,從而使美國出口商面臨不利的競爭局面。據(jù)美國商務(wù)部統(tǒng)計,不計融資性出口援助,1995年各主要貿(mào)易國家每1000美元GDP中用于非融資性出口推動計劃的開支,加拿大為0.33美元,法國為0.18美元,英國為0.07美元,德國、日本均為0.05美元,美國只有0.03美元。然而,共和黨人把持下的國會已使平衡預(yù)算成為美國政治生活中具有頭等重要性的大事。政府和國會幾經(jīng)沖突達成協(xié)議后,克林頓于1997年8月5日簽署實施新預(yù)算法案,規(guī)定要在自1981年以來進行最大幅度減稅的同時,在今后10年內(nèi)削減凈赤字9000億美元,到2002年實現(xiàn)自1969年以來的首次預(yù)算平衡。預(yù)算緊縮使美國政府無法在直接推動出口開支上向競爭對手看齊,負責執(zhí)行國家出口戰(zhàn)略的貿(mào)易促進合作委員會(TradePromotionCoordinatingCommittee—TPCC)預(yù)算已連續(xù)3年減少:1994年財政年度為44億美元,1995財年為36億美元,1996財年為28億美元,1997財年批準23億美元,為1994年的52%。為此,近年美國更加強調(diào)按美國模式統(tǒng)一國際貿(mào)易競爭規(guī)則,公開宣稱要在繼續(xù)協(xié)調(diào)其融資和出口推動計劃的同時,采取戰(zhàn)略部署與妨礙美國進入外國市場的外國不公正競爭行為做斗爭,并將賄賂列為美國重點反對的四種新的不公正競爭行為之首。不僅如此,由于近年跨國賄賂有愈演愈烈之勢,世界銀行估計全世界賄賂總額可達發(fā)展中國家外來直接投資和進口的5%,即每年近800億美元,許多發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家私有化進程中的腐敗現(xiàn)象更令人觸目驚心,以美國為首的西方國家還將反跨國賄賂提高到鞏固前蘇聯(lián)東歐和拉美等國新生“民主”和市場經(jīng)濟體制的高度。健全和完善我國的反賄敗國際法規(guī)制,為正常商業(yè)工作的發(fā)展提供法律保證80年代末以來,美國在國內(nèi)外采取了一系列措施,從各個方面強化其反跨國賄賂政策。(一)國內(nèi)措施近年美國在國內(nèi)采取的強化反跨國賄賂措施主要有:1.加大懲戒違反《外國腐敗行為法》的公司和個人的力度,尤其注重落實到具體責任人員。自1988年以來,違法公司一般須繳納200萬美元以上罰款,對負有責任的公司管理人員罰款可達10萬美元,監(jiān)禁可長達5年。而且,無論其所在公司是否受到起訴,公司管理人員個人都有可能受到起訴。2.禁止涉足跨國賄賂行為的公司獲得政府資助,對其實施經(jīng)濟制裁。1993年,克林頓政府推出“國家出口戰(zhàn)略”,加大推動出口力度,作為商務(wù)部“出口倡導(dǎo)中心”(AdvocacyCenter)工作指針的《出口倡導(dǎo)準則》(AdvocacyGuidelines)規(guī)定,欲尋求政府出口支持的美國公司不得違反《外國腐敗行為法》,美國商務(wù)部《國家出口戰(zhàn)略第四個年度報告》宣告:“我們必須保證我們的國內(nèi)政策不鼓勵從美國政府的計劃中受益的國內(nèi)外公司搞賄賂和腐敗行為”。美國進出口銀行規(guī)定,美國供應(yīng)廠商欲尋求該銀行貸款、擔保或保險者,需提交公司官員簽發(fā)的供應(yīng)廠商證明書,由該銀行審核。一切折扣、津貼、回扣、傭金、酬金,凡不屬包含在發(fā)票中的項目、付給普通全日制雇員的正常補助、銀行信用證或保函費用、正常商業(yè)手續(xù)費者,均須在證明書中載明。如果發(fā)現(xiàn)其中某些項目與正常商業(yè)項目不符,進出口銀行將提請司法部進一步調(diào)查。1996年,美國進出口銀行進一步修改了廠商證明書的要求,除上述各項外,還要求載明不包括在提交給進出口銀行的發(fā)票中的、由供應(yīng)方或第三方作出的任何支付安排或承諾。美國海外私人投資公司(OPIC)要求其資助的任何美國公司、投資基金、合營企業(yè)和外資子公司立約保證他們的項目符合《外國腐敗行為法》及其它國內(nèi)外反腐敗法規(guī)的規(guī)定。一旦違反,海外私人投資公司將取消或推遲其貸款資助。如果向海外私人投資公司投保的企業(yè)因賄賂外國官員而遭受損失,該公司將不做任何補償。1996年5月,OECD開發(fā)援助委員會通過原則聲明,決定將雙邊援助與反腐敗掛鉤。當年10月1日起,美國國際開發(fā)署(USAID)就在其雙邊援助合同中加入反腐敗條款,禁止其所援助的政府采購項目中出現(xiàn)賄賂行為;一旦發(fā)現(xiàn),即取消援助并采取法律行動。3.擴大《外國腐敗行為法》的管轄范圍。原來《外國腐敗行為法》只適用于美國公司,而在美國的外資公司及其國外總部、美國公司的海外分部均不受約束,行賄者有漏洞可鉆,美國公司對此也頗有微詞。為此,近年美國將《外國腐敗行為法》適用范圍擴大到美國經(jīng)濟實體的海外附屬機構(gòu)和在美外資公司,美國進出口銀行、海外私人投資公司等機構(gòu)都相應(yīng)調(diào)整了規(guī)章。美國還將遵守《外國腐敗行為法》作為在美國上市的條件之一,由證券交易管理委員會(S.E.C)負責審核上市公司(包括在美國上市的外籍公司)財務(wù)報表,督促其遵守《外國腐敗行為法》,上市公司因此普遍加強了內(nèi)控制度。此外,美國商務(wù)部還設(shè)立了熱線電話,供公眾舉報賄賂外國官員的案件。(二)國際措施在國際上,美國采取了一系列措施,以求達成關(guān)于跨國賄賂的國際規(guī)定,從法律上確認跨國賄賂行為的犯罪性質(zhì),取消對賄賂開支的稅收減免,禁止有跨國賄賂行為的公司參與多邊金融機構(gòu)、國際組織資助的項目,強化對跨國賄賂行為的監(jiān)控。1.在OECD和區(qū)域組織內(nèi)部推動制訂國際協(xié)定,將賄賂外國政府官員定性為犯罪行為,并取消對賄賂開支的稅收減免。美國的目的是達成一項具有普遍約束力的國際反賄賂協(xié)定,但全世界政治、經(jīng)濟、法律制度均大相徑庭的近200個國家和地區(qū)就反跨國賄賂達成協(xié)議顯然極為困難;為此,美國采取了先在較小的國際組織內(nèi)達成協(xié)議,然后推廣的策略。美國首先致力于在OECD內(nèi)部達成禁止跨國賄賂的國際協(xié)定。80年代末,根據(jù)1988年貿(mào)易法的授權(quán),美國政府在OECD內(nèi)發(fā)起制訂反跨國賄賂協(xié)定的談判。1996年4月,OECD理事會第873次會議通過《關(guān)于對賄賂外國政府官員實行稅收減免規(guī)定的建議》,要求成員國重新審查并廢除這類規(guī)定。當年西方七國首腦會議上,七國決定采取措施與國際商務(wù)中的賄賂行為作斗爭,并支持其它多邊組織為此做出的努力。當年7月,美國又倡議聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過《關(guān)于跨國商務(wù)活動中的賄賂》聲明,呼吁各國將賄賂定為犯罪并取消對賄賂開支的稅收減免。1997年7月,OECD內(nèi)部的談判終于取得突破,各成員國部長一致同意到年底達成將成員國公司賄賂外國政府官員定性為刑事犯罪的協(xié)議,各成員國將在1998年底前批準該項反賄賂協(xié)議,并制訂相應(yīng)國內(nèi)法律,對賄賂開支取消稅收減免。在此前后,OECD部分成員國相繼采取了一些措施。在美國推動下,美洲國家組織(OAS)21個成員國于1996年3月29日在加拉加斯聯(lián)合簽署《美洲反腐敗公約》(Inter-AmericaConventionAgainstCorruption),明確宣布簽字國企業(yè)、國民、永久性居民賄賂外國官員為犯罪行為,并要求各簽字國在制訂相關(guān)法規(guī)、引渡罪犯、罰沒賄賂所得等方面進行有效、廣泛的協(xié)作。美國并準備為此向美洲國家組織及其成員國提供技術(shù)和法律援助。2.推動多邊金融機構(gòu)、國際組織禁止有跨國賄賂行為的公司參與其資助的項目。1995年、1996年7月,世界銀行通過有關(guān)貸款條件、政府采購規(guī)則和標準招標文件的反賄賂修正案,要求凡屬世行資助項目,都必須公布已經(jīng)或?qū)⒁督o與其招標、履約有關(guān)機構(gòu)的一切傭金和小費。如果投標者或借款人卷入丑聞或腐敗行為,世行將拒絕付款或取消項目中世行貸款部分。被世行認定有腐敗行為的公司將被列入一段時期內(nèi)不得參與世行資助項目的黑名單。美國官方承認,美國政府和企業(yè)圓桌會議(BusinessRoundtable)就此與世行行長頻頻聯(lián)系,對形成上述修正案起了關(guān)鍵作用。3.積極推動聯(lián)合國、世界銀行、APEC等國際組織達成提高政府采購和招標、投標透明度的協(xié)定。1996年1月1日,WTO新《政府采購協(xié)議》(GovernmentProcurementAgreement——GPA)生效,對各締約方政府采購?fù)该鞫鹊囊蟠蟠筇岣?而且其管轄范圍從中央政府的商品采購擴大到地方政府、公共部門采購實體和勞務(wù)采購(工程建設(shè)招標),降低了受轄采購合同的起點金額,締約方13萬特別提款權(quán)以上的中央政府采購合同、20萬特別提款權(quán)以上的地方政府采購合同、40萬特別提款權(quán)以上的公共部門采購合同、500萬特別提款權(quán)以上的政府工程建設(shè)招標均被納入其管轄范圍。與舊協(xié)議相比,新協(xié)議的管轄范圍擴大了10倍。在1996年WTO新加坡會議上,美國極力主張WTO所有成員方簽署新《政府采購協(xié)議》,并制訂嚴格的實施日程表。美國對推動聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(UNCITRAL)于1995年5月制訂旨在提高政府采購?fù)该鞫鹊摹敦浳铩⒔ㄖ头?wù)采購樣本法》(ModelLawonProcurementofGoods,ConstructionandServices)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。美國支持世界銀行等多邊開發(fā)銀行總部加強對所援助政府采購項目的監(jiān)督,反對授權(quán)由項目所在國分支機構(gòu)監(jiān)督。4.強化對跨國賄賂行為的監(jiān)控機制。鑒于包括賄賂在內(nèi)的大量非法收入是通過金融市場轉(zhuǎn)移的,1989年西方七國首