農(nóng)村稅費制度改革的博弈分析

農(nóng)村稅費制度改革的博弈分析

為了解決增加農(nóng)業(yè)負擔的問題，自1994年以來，安徽省、河北省等省已開始改革現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅收征收制度。2000年,在安徽全省進行全國農(nóng)村稅費改革的試點。在一年多試點經(jīng)驗的基礎上,2001年3月,九屆全國人大四次會議通過的《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要的報告》中結論性地指出:“推進農(nóng)村稅費制度改革,取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和其他面向農(nóng)民征收的一切行政性收費,同時適當提高現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率。這是保障農(nóng)民合法權益,減輕農(nóng)民負擔的治本之策?！倍愘M制度改革能否成為切實減輕農(nóng)民負擔、從根本上保護農(nóng)民利益的治本之策?本文擬從博弈論的角度,對這一問題作些探討。一、中央和地方之間改革博弈的基本狀況當實行稅費制度改革時,中央和地方的博弈模型如表1。在該模型中,中央有改革和不改革兩種戰(zhàn)略選擇,地方有亂收費和不亂收費兩種戰(zhàn)略選擇。表中每個數(shù)字代表對應戰(zhàn)略組合下中央和地方的支付,其中第一個數(shù)字是中央政府的支付,第二個數(shù)字是地方政府的支付。在模型中我們作了如下假定:1.中央改革的成本小于不改革所支付的成本。事實上,此次稅費改革是自實行家庭承包制以來,中央政府為重新調(diào)整政府與農(nóng)民利益關系而出臺的最重要的一項改革措施,黨和政府的主要領導人在重要場合多次表達了改革的決心,說明中央業(yè)已就此達成重要共識。2.地方政府在改革之后的亂收費雖然大幅減少,稅費改革強化了外在約束,但仍可以獲得一定的亂收費收入,譬如,由于稅費改革方案本身的漏洞。3.改革后地方政府不亂收費的獲益大于其改革后的亂收費收入。但無論地方政府作何選擇,其改革后的收益,較之改革前均將減少,因為中央政府傾向于認為,地方政府改革前的亂收費收入屬于不當?shù)美?。?jù)分析知道,由于每一方的行動都與且只與對方的支付有關,中央和地方之間的改革博弈本身存在的是一混合戰(zhàn)略納什均衡(80%,60%),即中央以80%的概率選擇改革,地方以60%的概率選擇亂收費。中央推行改革,但決心并不徹底。改革可以減輕農(nóng)民負擔,但不能從根本上杜絕地方政府的亂收費現(xiàn)象。然而實際的情況是,基于亂收費問題廣泛存在并日趨嚴重的現(xiàn)狀,認為若地方不亂收費即可不改革的可能已被排除,中央和地方之間實際的改革博弈模型如表2。該改革博弈模型中,中央因其為不改革支付的成本更高,因而決意改革,給定中央改革,地方的最優(yōu)選擇是不亂收費。因此,改革博弈將取得(改革,不亂收費)的純戰(zhàn)略納什均衡結果,改革將可從根本上杜絕地方政府的亂收費現(xiàn)象。二、中央單位改革之難點在模型2中,無論地方政府作何選擇,其改革后的收益,較之改革前均將減少,因為改革觸及了地方政府的利益,上述的改革,乃屬于中央政府單方面推動的壓制式改革,但有可能,地方政府就會予以質(zhì)疑和抵制。稅費制度改革能否成為治本之策,將主要取決于:1.對改革效果的評價中央改革的決心與其對改革前現(xiàn)狀的判斷、對改革前后所擔負的成本、及對改革成效的評價有關。對當前現(xiàn)狀的判斷雖然非常明確,余下的兩個因素則處于不確定狀態(tài)。(1)相對隱性改革成本:中央的持久之痛問題的關鍵在于,使地方政府確信,中央為不改革所支付的高昂成本是中央無法接受的。問題的難點在于,中央為不改革所支付的成本雖然高昂,但很可能因其成本的隱性和難于度量而被虛化,隱性的成本也使中央很難讓地方政府確信這一點。與此對應,亂收費越普遍,額度越大,改革面臨的阻力通常越大,改革成本相應越高。相對顯性的改革成本可能成為中央政府的持久之痛。若不改革的成本被虛化(如表3),或者改革的成本遠超中央政府的預期(如表4),則博弈將取得(不改革,亂收費)均衡。(2)部分地方政府的信息反饋對中央政府而言,上述改革博弈若能達到(改革,不亂收費)的均衡結果,以切實減輕農(nóng)民負擔改革為初衷的改革即是完全有效的,即使博弈達到的是(改革,亂收費)均衡結果,改革也可能是部分有效的。但由于改革成效常常依賴于地方政府的信息反饋,而地方政府在利益受損時,對改革很難作出正面的評價。表5中,改革后中央政府觀察到的,依然是亂收費的結果。由于信息的不完全性,中央并不能觀察到亂收費的額度,因此,中央對改革成效或會作出失敗的判斷。按照中央政府原來的安排,2001年農(nóng)村稅費改革要在全國鋪開。但由于該方案后來遭到多方面質(zhì)疑,預定的計劃被推遲。計劃之所以推遲,一方面的原因,固然是該方案仍需在實踐中積累經(jīng)驗,進行完善;另一方面則因為,部分地方政府因預計其利益受損,根本就不希望這一改革方案得到真正實施。這對中央的改革決心是一個考驗。目前,農(nóng)村稅費改革陷入了僵局。因此,我們不能排除這樣的結果:面對地方政府的倒逼,中央最終選擇了妥協(xié)而終止該次改革。2.中央和地方之間改革博弈的均衡結果本次農(nóng)村稅費改革的目的是:統(tǒng)一稅費,簡化征收手續(xù),減少征收環(huán)節(jié),防止搭車收費。地方政府向農(nóng)民收取各種費用的一個主要特點,就是非規(guī)范性和隨意性,即通常所說的“國稅輕,二稅重,各種攤派無底洞”。中央每年都要下發(fā)減輕農(nóng)民負擔的文件,但收效甚微。重要的原因,就在于地方政府搭車收費、索取農(nóng)民的渠道太多。本次稅費改革將農(nóng)業(yè)稅費征收依據(jù)統(tǒng)一到耕地后,簡化了征收內(nèi)容和程序,便于對地方政府和農(nóng)業(yè)稅征收者進行監(jiān)管。應該說,改革方案本身是存在剛性約束的。同時,改革方案的相對剛性亦便于媒體、輿論、農(nóng)民自身等的外部監(jiān)督,這可阻止地方政府按自己意志修改政策的行為,進一步剛化約束。但只要約束不是完全剛性的,即地方政府在改革之后仍可獲得多寡不一的亂收費收入,實際中差不多總是這樣,中央和地方之間的博弈,就可能出現(xiàn)如表5的結果。表5中,改革之后地方的亂收費收入仍相對較高,無論中央改革與否,地方的最優(yōu)選擇,均是亂收費,中央和地方之間的改革博弈的均衡結果是(改革,亂收費)。改革可以減輕農(nóng)民負擔,而不能從根本上杜絕地方政府的亂收費現(xiàn)象。3.鄉(xiāng)村負債問題的出地條件地方政府的收費動機包括內(nèi)在動機和外在動機兩個方面。內(nèi)在動機主要是由于缺乏硬性約束而產(chǎn)生的內(nèi)在亂收費沖動。外在動機主要包括還債壓力(目前鄉(xiāng)村負債嚴重幾乎成為一個全國性的問題)、教師工資及機構人員工資等各種行政性支出壓力等等。強烈的收費動機不僅使地方政府不愿意進行旨在減輕農(nóng)民負擔的改革,即令改革,地方政府也會或?qū)ふ曳桨嘎┒?、或大打擦邊球、或干脆自行其?千方百計增加亂收費收入,而形成如表5所示的均衡結果。因此,輔以機構改革等在內(nèi)的相關配套改革措施,以減少地方政府強烈的亂收費動機,殊為必要。4.轉(zhuǎn)移支付的構成農(nóng)村稅費改革方案要做到完全有效是不可能的,特別是地方政府強烈的亂收費動機,相當時期內(nèi)將難以完全抑制。于是,增加地方政府的改革預期,是非常重要的。表6中,由于地方政府的改革預期不足,模型均衡為(改革,亂收費),改革同樣不能從根本上杜絕地方政府的亂收費現(xiàn)象。預期的增加來自于諸如下列這些方面:其一,上級政府的轉(zhuǎn)移支付。從2001年起,中央財政將每年拿出200億元支持農(nóng)村稅費制度改革。這筆資金用于對地方的轉(zhuǎn)移支付,以解決改革后出現(xiàn)的農(nóng)村基層經(jīng)費正常開支的缺口。同時,各省財政也將按照分級管理的原則,在綜合考慮本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況的基礎上,參照中央對地方轉(zhuǎn)移支付辦法,制定省對縣的轉(zhuǎn)移支付方案。其二,農(nóng)民積極性的提高帶來的稅收增加。負擔減輕了,生產(chǎn)積極性提高了,地方經(jīng)濟發(fā)展了,稅收增加了,事情也就好辦了。其三,地方官員的升級提拔。進一步地,如果地方政府的改革預期超過其改革前的亂收費收入,則改革將形成“雙贏”的結果。其實,中央和地方進行的,將是一場無爭議的改革。但由于整個社會生產(chǎn)力仍處于較低水平,機構也是人滿為患,目前能夠形成硬預期的,只有上級政府的轉(zhuǎn)移支付,轉(zhuǎn)移支付不僅有一個總量問題,還有一個結構問題。這些都是相當長時間內(nèi)無法解決的問題,而且,轉(zhuǎn)移支付將加大中央政府的改革成本,從而可能改變表2所示博弈模型的均衡結果。三、農(nóng)村稅費制度改革要以減輕農(nóng)民負擔為前提和前提最近幾年來,由于中央的高度重視,有關方面的積極努力,減輕農(nóng)民負擔工作取得了積極的成效。盡管如此,農(nóng)民負擔問題的嚴重性,并沒有明顯減弱,亂收費、亂攤派、亂罰款的“三亂”現(xiàn)象,依然屢禁不止,在少數(shù)地方,農(nóng)民負擔甚至還愈演愈烈。減輕農(nóng)民負擔,成為當前農(nóng)村發(fā)展和社會穩(wěn)定中迫切需要解決的重要問題。特別是農(nóng)民收入增長速度近年來的連年下降,使減輕農(nóng)民負擔的迫切性更強。鑒此,黨的十六大報告提出,要“減輕農(nóng)民負擔,保護農(nóng)民利益”,再次表明了中央在此問題上