社區(qū)管理與物業(yè)管理的整合研究

社區(qū)管理與物業(yè)管理的整合研究

一、城市社會(huì)微觀層面的管理現(xiàn)在，中國(guó)正處于從經(jīng)濟(jì)體制改革到政治體制改革、從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的過(guò)渡階段。社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。過(guò)去，縱向和鏈?zhǔn)缴鐣?huì)結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)展為縱向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這種網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)結(jié)構(gòu)形成過(guò)程中,原先政府行政一體化的領(lǐng)域之外,逐漸發(fā)育和發(fā)展了新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以及更為廣泛復(fù)雜的社會(huì)生活領(lǐng)域?？梢哉f(shuō),目前我國(guó)社會(huì)成員的自主性明顯加強(qiáng),社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)功能、人們的生活方式和社會(huì)需求、社會(huì)組織間的相互關(guān)系都日趨多元化。在此背景下,城市的社會(huì)生活和管理體制都發(fā)生了深刻變化。與城市居民生活密切相關(guān)社會(huì)微觀層面的管理主要有兩個(gè)方面:一方面伴隨傳統(tǒng)的單位辦社會(huì)的功能日漸淡化,城市居民正在從“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”,為了體現(xiàn)一定地域內(nèi)城市居民的自治和自管,體現(xiàn)“大社會(huì)、小政府”的現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)作的基本特征,國(guó)家在城市掀起以一定居住地域范圍為基本單位的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)。隨著城市社區(qū)建設(shè)與管理的推廣,社區(qū)委員會(huì)1作為社區(qū)建設(shè)的基本組織,其功能得到了強(qiáng)化和激活。另一方面是傳統(tǒng)的住房制度下租住公房的城市居民,也逐步成為擁有住宅所有權(quán)的業(yè)主,由于業(yè)主的分散性和住宅產(chǎn)權(quán)的多元化(住宅的個(gè)人所有、共有、公有)而引起的對(duì)物業(yè)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)的需求,同時(shí)又適應(yīng)了政府對(duì)整個(gè)社會(huì)資產(chǎn)(特別是固定資產(chǎn))既達(dá)到良性運(yùn)作又不增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的要求,市場(chǎng)上出現(xiàn)適應(yīng)多方面需求的物業(yè)管理2行業(yè)。隨著新型物業(yè)管理行業(yè)的逐漸形成及完善,業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司正日益成為城市社區(qū)的基本組織之一。對(duì)此,近年來(lái)國(guó)內(nèi)不少學(xué)者對(duì)城市社會(huì)微觀層面的管理進(jìn)行的研究,主要可以分為兩類(lèi),一類(lèi)主要從政治學(xué)和社會(huì)學(xué)角度對(duì)城市社區(qū)的組織體系、管理模式等問(wèn)題進(jìn)行研究3;另一類(lèi)主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)角度對(duì)物業(yè)管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題進(jìn)行探討4。但在實(shí)際城市生活中,社區(qū)管理與物業(yè)管理是在時(shí)間上、空間上同時(shí)運(yùn)行,又在參與主體、運(yùn)行體系、運(yùn)行目的上各不相同的兩種管理。因此,要想構(gòu)建和諧社區(qū),達(dá)到和諧社會(huì)的根本目標(biāo),就必須對(duì)這兩種管理方式進(jìn)行全面、綜合的研究與探討?；诖?本文在評(píng)價(jià)目前我國(guó)社區(qū)管理與物業(yè)管理的組織結(jié)構(gòu)和與主體現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,分析目前各主體所面臨的困境,提出從變革組織結(jié)構(gòu)入手,重塑各主體的功能與角色,有效整合兩種管理。二、組織與權(quán)力的配置變化在“政社合一”的單位制管理模式下,政府是國(guó)家利益的唯一代表和社區(qū)管理的唯一主體,將政治和社會(huì)生活領(lǐng)域的管理權(quán)集于一身,絕大部分權(quán)力資源集于政府一級(jí),權(quán)力配置表現(xiàn)出明顯的單向性,而社區(qū)獲得的只是極其微弱的“權(quán)力剩余”。街道辦事處和社區(qū)自治組織只充當(dāng)政府“腿”的角色,自身不具備獨(dú)立性和創(chuàng)造性。特別是作為街區(qū)內(nèi)最大的群眾自治組織——居民委員會(huì)只是被動(dòng)地接受政府的命令和完成所攤派的任務(wù),而無(wú)實(shí)質(zhì)的自主權(quán)。20世紀(jì)90年代以后,隨著我國(guó)城市社區(qū)由單位制向社區(qū)制過(guò)渡,以“權(quán)力中心下移,權(quán)力明確下放”為方向的城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新逐步展開(kāi),城市基層社區(qū)組織與權(quán)力配置發(fā)生迅速的變化。街道辦事處和以社區(qū)居委會(huì)為代表的社區(qū)自治組織也開(kāi)始從“權(quán)力虛體”向“權(quán)力實(shí)體”轉(zhuǎn)變?？梢哉f(shuō),當(dāng)前我國(guó)社區(qū)管理的組織結(jié)構(gòu)是在以往街道辦事處的基礎(chǔ)上結(jié)合各地實(shí)際情況創(chuàng)建的,目前社區(qū)管理的代表模式主要有江漢模式、沈陽(yáng)模式等。盡管各種模式在社區(qū)管理自治權(quán)的劃分上有所不同,但從組織管理結(jié)構(gòu)上來(lái)講,有著許多共性的特征,主要表現(xiàn)在:社區(qū)委員會(huì)的前身幾乎都是原街道辦事處和居民委員會(huì),依據(jù)的規(guī)范是《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》,基本性質(zhì)為基層群眾性自治組織,由民政部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理,并劃撥一定數(shù)額的經(jīng)費(fèi)用以支持組織的運(yùn)行。因此,從某種意義上來(lái)講,社區(qū)委員會(huì)成立的主要目的是政府管理城市的需要?，F(xiàn)代城市物業(yè)管理是以城市居民擁有房屋所有權(quán)與現(xiàn)代建筑物區(qū)分所有權(quán)的存在為前提,主要代表所在小區(qū)的全體業(yè)主在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)對(duì)小區(qū)的物業(yè)實(shí)施自治管理。參與現(xiàn)代城市物業(yè)管理的主體主要有代表全體業(yè)主的業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司。相比之下,作為住宅小區(qū)內(nèi)自治組織的業(yè)主委員會(huì),是伴隨現(xiàn)代城市物業(yè)管理體制的產(chǎn)生而產(chǎn)生,其成立的時(shí)間與社區(qū)委員會(huì)成立時(shí)間大致相同,但與原街道辦事處和居民委員會(huì)的成立相比則晚得多5。其具體職責(zé)主要包括組織業(yè)主大會(huì)的召開(kāi)、代表業(yè)主選聘物業(yè)管理公司、簽訂物業(yè)管理合同等。物業(yè)管理公司則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)單位。因此,物業(yè)管理在組織管理結(jié)構(gòu)上與社區(qū)管理相比,其特征主要有:依據(jù)的規(guī)范是《物業(yè)管理?xiàng)l例》,業(yè)主委員會(huì)的基本形式為基層群眾性組織,由建設(shè)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理,通過(guò)市場(chǎng)交換提供物業(yè)服務(wù)并收取物業(yè)管理費(fèi)。因此,成立的主要目的是業(yè)主維護(hù)和管理所擁有物業(yè)的需要。綜上所述,兩者組織結(jié)構(gòu)特征如表1所示:三、突的背后原因在現(xiàn)行的制度框架下,社區(qū)管理與物業(yè)管理在實(shí)際工作中存在各種矛盾與沖突的背后原因其實(shí)是各行為主體對(duì)各自面臨的困境的突破。正是由于這種困境的存在,阻礙城市和諧社區(qū)的建設(shè)。因此,在建設(shè)和諧社區(qū)的過(guò)程中對(duì)社區(qū)管理與物業(yè)管理參與主體面臨的困境的深入分析就成為解決問(wèn)題的必要環(huán)節(jié)。(一)社區(qū)管理與物業(yè)管理之間的沖突由前文論述可知,社區(qū)委員會(huì)的前身幾乎都是原街道辦事處和居民委員會(huì)6,依據(jù)的規(guī)范是《居民委員會(huì)組織法》,基本性質(zhì)為基層群眾性自治組織,實(shí)現(xiàn)自我治理、自我管理,且在實(shí)現(xiàn)自治過(guò)程中代表居民向國(guó)家表達(dá)意見(jiàn)。然而,在實(shí)際工作中,社區(qū)委員會(huì)卻承擔(dān)了大量的政府工作,“上面千條線,下面一根針”的實(shí)際工作狀況,使其成為無(wú)名有實(shí)的政府基層政權(quán)的“腿”,代表國(guó)家向居民傳遞國(guó)家意志,成為政府管理城市的基層“代理人”。這種“代理人”職能錯(cuò)位的現(xiàn)狀,既不利于基層民主政治的發(fā)展,也加重了城市基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),更削減了居民對(duì)社區(qū)委員會(huì)的認(rèn)同感和參與社區(qū)建設(shè)的熱情。可以說(shuō),目前我國(guó)城市社區(qū)委員會(huì)的建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)出組織結(jié)構(gòu)科層化、組織功能行政化及組織成員“職業(yè)化”7,在這三個(gè)維度的影響下,社區(qū)建設(shè)中居民委員會(huì)向社區(qū)委員會(huì)轉(zhuǎn)變,組織變革名義上指向“自治”,但實(shí)際上更深刻、更全面地復(fù)制了政府的科層特征,而距離自治的組織性質(zhì)越來(lái)越遠(yuǎn)。與此同時(shí),為了體現(xiàn)社區(qū)自治的性質(zhì),在有些地區(qū)的社區(qū)經(jīng)費(fèi)的劃撥上,地方政府只承擔(dān)社區(qū)專(zhuān)職人員的基本工資,甚至是部分工資,社區(qū)專(zhuān)職人員的工資差額,連同社區(qū)工作經(jīng)費(fèi),需要社區(qū)通過(guò)各種途徑自己籌集或通過(guò)提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)獲得。這種經(jīng)費(fèi)制度的安排,使得社區(qū)管理陷入資金困境。一方面得到地方政府的財(cái)政撥款,理應(yīng)按照地方政府的要求落實(shí)其管理目標(biāo)或提供其所需的公共服務(wù);另一方面又需要進(jìn)入市場(chǎng)通過(guò)提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù),以彌補(bǔ)自身工作經(jīng)費(fèi)不足的實(shí)際情況。這種社區(qū)管理提供的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)與物業(yè)管理公司提供的市場(chǎng)化的服務(wù)商品在一定程度上存在沖突,為社區(qū)管理與物業(yè)管理的合作留下了嚴(yán)重的隱患。這兩種不同體制的管理,在同一區(qū)域中,特別是在城市的舊城區(qū)中的競(jìng)爭(zhēng)沖突尤為明顯,如對(duì)有經(jīng)濟(jì)收入的服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及對(duì)可出租用房的管理等問(wèn)題。在城市新建居住區(qū)中,盡管與舊城區(qū)存在的矛盾與沖突不同,但社區(qū)管理與物業(yè)管理之間也存在爭(zhēng)奪公共資源的情況。筆者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),這種管理之間的矛盾與沖突在城市新建住宅小區(qū)中目前主要表現(xiàn)在對(duì)新建住宅小區(qū)中公共配套用房的使用方面。由于社區(qū)工作的開(kāi)展需要一定的辦公用房,而目前的相關(guān)法律規(guī)定,住宅小區(qū)中開(kāi)發(fā)商沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)歸屬的公共建筑屬于全體業(yè)主共同共有,由此,在新建住宅小區(qū)中出現(xiàn),社區(qū)委員會(huì)向業(yè)主委員會(huì)或物業(yè)管理企業(yè)索要用房的現(xiàn)象。在當(dāng)前制度環(huán)境下,社區(qū)管理不僅面臨基本性質(zhì)與成立目的相沖突的困境,還面臨由于定位不清與合作主體在工作運(yùn)行中存在沖突的困境。(二)缺乏動(dòng)力機(jī)制的設(shè)計(jì)限制自從我國(guó)城市居住小區(qū)推行物業(yè)管理以來(lái),業(yè)主委員會(huì)在實(shí)際工作中就被認(rèn)為“形同虛設(shè)”,成為居住小區(qū)物業(yè)管理中的一大薄弱環(huán)節(jié)?？梢哉f(shuō),業(yè)主委員會(huì)陷入“形同虛設(shè)”的困境,也曾引起理論界廣泛的關(guān)注。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看,主要集中于對(duì)業(yè)主委員會(huì)的法律資格問(wèn)題的研究為主8,也有少量學(xué)者關(guān)注業(yè)主委員會(huì)在運(yùn)行中的監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)問(wèn)題9。然而,在實(shí)際工作中,筆者認(rèn)為,導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)“形同虛設(shè)”的最主要原因是業(yè)主委員會(huì)動(dòng)力機(jī)制設(shè)計(jì)的缺陷與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的短缺。在我國(guó),無(wú)論是2007年10月前的舊《物業(yè)管理?xiàng)l例》,還是修改后的新《物業(yè)管理?xiàng)l例》,都缺乏對(duì)業(yè)主委員會(huì)權(quán)益的規(guī)定,使得業(yè)主委員會(huì)的動(dòng)力機(jī)制設(shè)計(jì)處于空白。當(dāng)前成立業(yè)主委員會(huì)的前提之一是必須有業(yè)主參與業(yè)主委員會(huì)工作的意愿,并作為自薦候選人表達(dá)自己的競(jìng)選理念。從業(yè)主委員會(huì)的工作性質(zhì)和特點(diǎn)看,作為業(yè)主委員會(huì)的成員,不僅要求有較強(qiáng)的責(zé)任心、組織能力和協(xié)調(diào)能力,還要有一定的物業(yè)政策水平、政治智慧、任勞任怨的品德和頑強(qiáng)的韌勁。而這樣的復(fù)合型人才在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中十分稀缺,自然其機(jī)會(huì)成本是很高的。在我國(guó)現(xiàn)行各種正規(guī)與非正規(guī)的制度約束下,業(yè)主委員會(huì)的本質(zhì)實(shí)際上是居住區(qū)全體業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)的理財(cái)機(jī)構(gòu)或組織,其肩負(fù)著居住區(qū)業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)保值、增值的責(zé)任,對(duì)業(yè)主委員會(huì)的付出和工作業(yè)績(jī),本應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平交易原則,給予公平合理的補(bǔ)償(當(dāng)然,隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,業(yè)主委員會(huì)成員真正自愿義務(wù)工作,如國(guó)外社區(qū)的義工,到那時(shí)社區(qū)就真正實(shí)現(xiàn)自治)。由于現(xiàn)行的《物業(yè)管理?xiàng)l例》缺乏對(duì)業(yè)主委員會(huì)權(quán)益的規(guī)定,即便是業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)行費(fèi)用來(lái)源都無(wú)相關(guān)規(guī)定,很多業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)行費(fèi)用都是業(yè)主自掏腰包或部分業(yè)主贊助,有的地方甚至是由物業(yè)管理公司出資。而大多數(shù)業(yè)主認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)是一個(gè)公益性組織,業(yè)主委員會(huì)的工作費(fèi)用應(yīng)收支平衡,業(yè)主委員會(huì)的委員們不應(yīng)領(lǐng)取工作酬勞,即便是對(duì)其工作的認(rèn)可也只能是領(lǐng)取少量的津貼,否則就不是非盈利的自治組織。然而,業(yè)主委員會(huì)從成立伊始,業(yè)主委員會(huì)委員不僅要耗費(fèi)大量時(shí)間承擔(dān)繁重枯燥的策劃和組織工作,還面臨來(lái)自方方面面的壓力和風(fēng)險(xiǎn),所承受的精神壓力和經(jīng)濟(jì)損失不是少量工作津貼就能彌補(bǔ)的。在這種狀況下,單純依靠業(yè)主的熱心公益、樂(lè)于付出的思想長(zhǎng)期擔(dān)任業(yè)主委員會(huì)的委員,盡職完成其所擔(dān)負(fù)的工作就非常不現(xiàn)實(shí)。這也說(shuō)明為什么多數(shù)城市住宅小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)委員難以長(zhǎng)期擔(dān)任這一職責(zé)的原因。另一方面,即使有些業(yè)主委員會(huì)成員表面上長(zhǎng)期擔(dān)任這一職責(zé),但由于缺乏相應(yīng)的動(dòng)力機(jī)制,也就缺乏相應(yīng)的工作積極性。由此可知,業(yè)主委員會(huì)動(dòng)力機(jī)制的設(shè)計(jì)缺陷正是導(dǎo)致我國(guó)城市住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)“形同虛設(shè)”的關(guān)鍵因素之一。此外,筆者在調(diào)研中得知,有些地方出現(xiàn)了由物業(yè)管理公司暗中給業(yè)主委員會(huì)成員定期發(fā)放“酬勞”的情況10。當(dāng)然,不管該物業(yè)管理公司這樣做是為了穩(wěn)定業(yè)主委員會(huì)的組成,還是為了減少物業(yè)管理公司的運(yùn)行成本,或者出于其他目的,這種情況的出現(xiàn)都有可能直接導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)管理公司的經(jīng)濟(jì)合同地位發(fā)生根本性變化,使業(yè)主委員會(huì)不僅在代表全體業(yè)主利益時(shí)“形同虛設(shè)”,甚至在日常工作中直接與物業(yè)管理公司勾結(jié)或受命于物業(yè)管理公司,從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)其成立時(shí)的最初目的。(三)基層社會(huì)的困境在我國(guó),物業(yè)管理行業(yè)從誕生之日起就面臨重重困境,盡管隨著《物業(yè)管理?xiàng)l例》和《物權(quán)法》等有關(guān)制度的頒布和實(shí)施,物業(yè)管理行業(yè)的生存發(fā)展環(huán)境得到了一定的改善。但現(xiàn)實(shí)中的物業(yè)管理涉及多方主體,如業(yè)主、開(kāi)發(fā)商、建筑施工企業(yè)、城市市政部門(mén)和社區(qū)管理機(jī)構(gòu)等,特別是當(dāng)前我國(guó)正處在利益分化導(dǎo)致社會(huì)分層的過(guò)程中,物業(yè)管理公司作為與城市居民的日常生活直接發(fā)生服務(wù)商品交易關(guān)系的機(jī)構(gòu),便處在矛盾沖突的聚焦點(diǎn)的地位,加之近些年物業(yè)管理行業(yè)發(fā)展迅速,其他相關(guān)制度則相對(duì)滯后,例如,開(kāi)發(fā)商、建筑施工企業(yè)的遺留問(wèn)題對(duì)物業(yè)管理行業(yè)與業(yè)主之間的沖突留下了極大的隱患。有研究表明:業(yè)主與物業(yè)管理公司產(chǎn)生糾紛的原因,70%是由開(kāi)發(fā)商引起的,特別是業(yè)主在使用住房過(guò)程中出現(xiàn)房屋質(zhì)量問(wèn)題或開(kāi)發(fā)商在售房時(shí)的有關(guān)承諾在后期不能兌現(xiàn)以后(11)。而目前除了關(guān)于維修基金的規(guī)定以外,沒(méi)有其他相關(guān)制度對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)范。同時(shí),隨著業(yè)主主體意識(shí)的強(qiáng)化,權(quán)利維護(hù)達(dá)到了高潮。這種種因素最后導(dǎo)致的結(jié)果是業(yè)主與物業(yè)管理公司之間的矛盾與沖突。再加上,目前我國(guó)城市居住區(qū)利益調(diào)節(jié)機(jī)制和關(guān)系的構(gòu)建還未有效形成,本應(yīng)成為城市居住區(qū)利益調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)和主體的社區(qū)委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)卻由于前文所述的種種原因,不能有效發(fā)揮其作用。在這種利益訴求不能得以有效解決、矛盾沖突不能及時(shí)溝通的情況下,城市居民首先通過(guò)拒繳物業(yè)管理費(fèi)來(lái)表達(dá)不滿,甚至一些居民在利益表達(dá)上更傾向于采取激烈的感情與情緒宣泄等非理性的方式。在此狀況下,物業(yè)管理公司陷入兩難困境,要么采取同樣非理性行為與業(yè)主發(fā)生暴力沖突,要么面臨物業(yè)管理費(fèi)收繳率低的窘?jīng)r,公司面臨虧損;再者可能出現(xiàn)如前文所述的情況,物業(yè)管理公司通過(guò)暗中給業(yè)主委員會(huì)成員發(fā)放補(bǔ)貼,而尋求溝通的“橋梁”,以期改善與業(yè)主之間的關(guān)系;然而這種名不正言不順的補(bǔ)貼方式一旦被廣大業(yè)主得知,則業(yè)主與物業(yè)管理公司的關(guān)系勢(shì)必更加惡化。由上可知,當(dāng)前城市社區(qū)管理與物業(yè)管理各參與主體在發(fā)展中都面臨不同的困境,而這種困境的存在勢(shì)必影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。筆者認(rèn)為,能否突破存在的困境,充分發(fā)揮社區(qū)管理與物業(yè)管理各主體在居民自治中的作用達(dá)成和諧共贏,必須對(duì)社區(qū)委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司當(dāng)前的角色進(jìn)行有效的重組與定位。四、主體的重組:實(shí)現(xiàn)角色重組的基礎(chǔ)在實(shí)際工作中,社區(qū)管理與物業(yè)管理的各主體能否真正實(shí)現(xiàn)角色的重組與定位,必須具有一定的基礎(chǔ)。本文認(rèn)為,兩種管理重組與定位的基礎(chǔ)有兩個(gè)方面:求同與存異。(一)服務(wù)體系的重構(gòu)社區(qū)管理與物業(yè)管理都是對(duì)與城市居民生活相關(guān)的諸多方面的日常管理,兩者能有效整合的基礎(chǔ)之“同”體現(xiàn)在:“地域重合、硬件共享、宗旨相同、目標(biāo)相近”四個(gè)方面。首先,城市社會(huì)生活中,一般來(lái)講凡有住區(qū)就必有物業(yè),凡有物業(yè)就必有其主,于是從理論上講,物業(yè)管理的覆蓋范圍等同于住宅區(qū)的地域范圍,若物業(yè)管理能廣泛推行,特別是舊城區(qū)、甚至在農(nóng)村也建立了物業(yè)管理服務(wù)體系,那么物業(yè)管理與社區(qū)管理將會(huì)出現(xiàn)地域重合的局面。其次,無(wú)論是物業(yè)管理還是社區(qū)管理都是建立在一定地域范圍內(nèi)的與居民生活緊密相關(guān)的各種硬件基礎(chǔ)之上的,其中包括住房、道路、供水和文教衛(wèi)等設(shè)施,所以?xún)烧咴谕坏赜蛑畠?nèi)、在同一套基礎(chǔ)設(shè)施之上的管理出現(xiàn)“硬件共享”的局面。第三,社區(qū)管理與物業(yè)管理都是以“人”為中心開(kāi)展活動(dòng),為人的生存、發(fā)展提供各種方便及服務(wù)。其中社區(qū)管理主要從協(xié)調(diào)人際關(guān)系入手,通過(guò)建立良好的人際關(guān)系,創(chuàng)建良好的社區(qū)文化,來(lái)體現(xiàn)以人為本的宗旨。而物業(yè)管理主要從養(yǎng)護(hù)和完善物業(yè)及其周?chē)沫h(huán)境來(lái)體現(xiàn)以人為本的宗旨。第四,目標(biāo)相近。物業(yè)管理雖然是由市場(chǎng)機(jī)制配置的企業(yè)化、公司化行為,以追求利潤(rùn)最大化為其根本目標(biāo),但由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的存在使企業(yè)在追求根本目標(biāo)的過(guò)程中,除做好物業(yè)管理的本職工作,即對(duì)相關(guān)硬件的管理外,還注重所管區(qū)域的整體文化的培養(yǎng),注重企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念與住區(qū)業(yè)主的文化認(rèn)同。這樣不僅可以降低企業(yè)管理機(jī)制的運(yùn)行成本,而且可以為企業(yè)積累無(wú)形資產(chǎn),如創(chuàng)立企業(yè)品牌,最終達(dá)到文明小區(qū)或示范小區(qū)的目標(biāo)。社區(qū)管理雖然涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各方面,但也是以創(chuàng)建文明社區(qū)為其目標(biāo)的。從這方面講,物業(yè)管理與社區(qū)管理的目標(biāo)其實(shí)十分相近。(二)社區(qū)管理的“行政復(fù)位”和“公共利益”價(jià)值社區(qū)管理與物業(yè)管理的角色重組的基礎(chǔ)之二是“存異”。這里的“異”是指兩者體現(xiàn)了不同的管理機(jī)制,在功能上存在互補(bǔ)性。物業(yè)管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,體現(xiàn)的是市場(chǎng)機(jī)制,而社區(qū)管理是政府管理與居民自我管理相結(jié)合的產(chǎn)物,體現(xiàn)的是行政管理和自治管理的機(jī)制。前者是應(yīng)市場(chǎng)的需求而產(chǎn)生,既是社區(qū)硬件的管理者,又是社區(qū)居民——業(yè)主的服務(wù)者,其全方位綜合服務(wù)的特點(diǎn)和提供高效、優(yōu)質(zhì)的勞務(wù)商品化的本質(zhì)要求,使它與社區(qū)管理中“社區(qū)服務(wù)可以由市場(chǎng)來(lái)提供服務(wù)的應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)提供”的方針極為吻合,因而也責(zé)無(wú)旁貸地成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社區(qū)管理的主要支柱。后者是在原來(lái)街道、居委會(huì)這一社會(huì)管理體制下,保留和強(qiáng)化其社區(qū)管理的“行政”職能,剝離其社區(qū)服務(wù)的“市場(chǎng)”職能重新調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,做到“行政”復(fù)位,其代表政府提供由市場(chǎng)機(jī)制所不能提供的一些公共服務(wù),如計(jì)生、民調(diào)、民政等福利性服務(wù)。在功能上的互補(bǔ)為兩者有機(jī)結(jié)合提供了又一個(gè)重要的基礎(chǔ)。由此可見(jiàn),物業(yè)管理與社區(qū)管理的這種求同存異的關(guān)系為兩者的有效整合提供了一個(gè)可行的、穩(wěn)定的基礎(chǔ)。五、社區(qū)委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和房地產(chǎn)管理公司的角色轉(zhuǎn)變和定位理念以及所需的外部條件(一)理順兩主體職責(zé),使之成為實(shí)踐的一種管理方法在城市管理中物業(yè)管理與社區(qū)管理之所以出現(xiàn)一些沖突和矛盾,主要是由于城市管理中條塊分割的原因。具體表現(xiàn)為:物業(yè)管理是由業(yè)主委員會(huì)代表社區(qū)內(nèi)物業(yè)的全體所有者——業(yè)主聘用物業(yè)管理公司,由物業(yè)管理公司提供服務(wù)。兩主體的行為受建設(shè)部有關(guān)政策制度的制約。而社區(qū)管理是由原街道組織和社區(qū)居委會(huì)兩主體參與,其主要由民政部、精神文明辦等基層政府來(lái)管理。因此,要解決兩種管理之間的矛盾和沖突,就必須使兩種管理有機(jī)結(jié)合起來(lái),而使兩者有機(jī)結(jié)合的關(guān)鍵就是:變“四主體參與”為“三主體參與”。具體如下:1.基層社區(qū)中的居委會(huì)我國(guó)城市社區(qū)居委會(huì)源自于建國(guó)初廢除保甲制度后建立起來(lái)的冬防隊(duì)等居民自治組織。為了將城市機(jī)關(guān)、企事業(yè)以外的“非單位”社區(qū)成員“組織起來(lái)”,時(shí)任中央政治局委員會(huì)副主任、北京市市長(zhǎng)的彭真于1953年6月8日向中央上報(bào)了《關(guān)于街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》。其中提出:居委會(huì)的任務(wù)是在居民自愿的原則下,辦理居民的公共福利、宣傳政府的政策法令,發(fā)動(dòng)居民響應(yīng)政府號(hào)召和向基層政權(quán)反映居民意見(jiàn)。此報(bào)告經(jīng)中央政府批轉(zhuǎn)后,各城市相繼建立了居委會(huì)。1952年12月召開(kāi)的第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四項(xiàng)會(huì)議通過(guò)的《城市居民委員會(huì)組織條例》,首次將居委會(huì)的性質(zhì)、地位和作用以法律的形式確定下來(lái)。1989年12月召開(kāi)的第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《居委會(huì)法》)。盡管在居委會(huì)建立之初,行政和法律部門(mén)就強(qiáng)調(diào)了其居民自治性質(zhì),但建國(guó)以來(lái)的各個(gè)時(shí)期,它實(shí)際承擔(dān)了大量的政府工作,成為無(wú)名有實(shí)的政府基層政權(quán)的“腿”。近幾年隨著社區(qū)的重新發(fā)現(xiàn)和界定,居委會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)自治性質(zhì)不清的問(wèn)題也被逐步提到議程上來(lái)。一些大城市已結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,把居委會(huì)分為議事層和辦事層,如哈爾濱市南崗區(qū)為社區(qū)協(xié)調(diào)議事委員會(huì)(議事層)和社區(qū)工作委員會(huì)(辦事層);南京市白下區(qū)為社區(qū)常務(wù)議事會(huì)(議事層)和社區(qū)委員會(huì)(執(zhí)行層);上海市盧灣區(qū)為居民代表會(huì)議(決策層)和居委會(huì)(執(zhí)行層);杭州市下城區(qū)為居委會(huì)議事班子(決策層)和居委會(huì)干事班子(執(zhí)行層)。分層后的居委會(huì)議事層完全符合《居委會(huì)法》的要義,成為一個(gè)社區(qū)自治組織,其成員構(gòu)成由社區(qū)成員選舉產(chǎn)生,工作具有自愿性,而與之相應(yīng)的辦事層體現(xiàn)了政府與社區(qū)的關(guān)系,具有準(zhǔn)政府性質(zhì)。2.設(shè)立社區(qū)成員理理體制分層后的居委會(huì)議事層與業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)相同,都為群眾自治組織,且兩者代表的人群為同一地域范圍的,同一人群(在城市新建居住小區(qū),業(yè)主都是居民,居民都是業(yè)主,在城市舊區(qū)式廉租住房區(qū)內(nèi),用戶(hù)都是居民,居民都是用戶(hù)),唯一不同的是目前兩者各自接受的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)不一樣,相應(yīng)的法規(guī)制度不一樣。因此,打破條塊分割,把兩者合并成立一個(gè)新型自治組織——社區(qū)成員代表大會(huì),不僅是一種有效的社會(huì)資源整合方式,同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)兩種管理的有機(jī)結(jié)合。成立的社區(qū)成員代表大會(huì)是本社區(qū)自治管理的最高管理機(jī)構(gòu),對(duì)本社區(qū)進(jìn)行全面管理,具體體現(xiàn)在:把一切可以由市場(chǎng)提供的服務(wù),以契約的方式交給市場(chǎng)來(lái)完成,如聘用物業(yè)管理公司和其它社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。其余不能由市場(chǎng)提供的福利性服務(wù),在自治的基礎(chǔ)上配合政府來(lái)完成,同時(shí)注重社區(qū)自治管理,積極調(diào)動(dòng)各方的力量使本社區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)諸多方面協(xié)調(diào)發(fā)展。社區(qū)成員代表大會(huì)的成員可以打破現(xiàn)有住宅小區(qū)以開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)為區(qū)劃分割的界限。以新建住宅小區(qū)為例,社區(qū)代表大會(huì)成員可以來(lái)自不同住宅小區(qū),但組成社區(qū)代表大會(huì)的成員所居住的小區(qū)應(yīng)盡量滿足地域相鄰,共享市政設(shè)施為條件,可以借鑒國(guó)外社區(qū)中提倡的五分鐘步行的鄰里規(guī)模。這樣,業(yè)主不僅可以充分享受各種社會(huì)資源,也有利于物業(yè)管理公司實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益,同時(shí)還可以避免業(yè)主委員會(huì)利益?zhèn)€人化,實(shí)現(xiàn)對(duì)物業(yè)管理公司和社區(qū)管理委員會(huì)的有效監(jiān)督,最終使社區(qū)代表大會(huì)成為社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)基層民主的有效載體。3.社區(qū)管理委員會(huì)職能在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)街道組織作為政府的派出機(jī)構(gòu),承擔(dān)著許多政府工作,“準(zhǔn)政府”色彩濃厚,不但弱化了本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)職能,而且干預(yù)了社區(qū)居委會(huì)原本自治的性質(zhì),主要表現(xiàn)在居委會(huì)辦事層與街道組織行政職能上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此,把居委會(huì)辦事層與街道組織合并,成立社區(qū)管理委員會(huì)不僅是一種有效的社會(huì)資源整合,而且充分體現(xiàn)政府職能在改革過(guò)程的“行政復(fù)位”。成立后的社區(qū)管理委員會(huì)作為城市政府在社區(qū)的一個(gè)派出機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)宣傳、落實(shí)黨和國(guó)家的方針政策,負(fù)責(zé)承擔(dān)一些通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作無(wú)法進(jìn)行有效配置的社會(huì)福利問(wèn)題。當(dāng)然對(duì)社區(qū)管理委員會(huì)必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn),以減輕政府開(kāi)支,適當(dāng)增加角色重組后的工作人員的工資待遇,不必自籌資金或通過(guò)創(chuàng)收彌補(bǔ)各項(xiàng)開(kāi)支,減少當(dāng)前居委會(huì)自籌資金或創(chuàng)收過(guò)程中與物業(yè)管理公司在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng),同時(shí)也能較好地解決各地存在的居委會(huì)的職能偏差。具體來(lái)說(shuō),其主要職責(zé)由兩部分組成:一部分是政府行政管理權(quán)在社區(qū)基層的反映;另一部分是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的固有缺陷,作為政府提供福利性服務(wù)的社區(qū)基層代理人,如最低生活保障金的生效、優(yōu)撫等。成立后的社區(qū)管理委員會(huì)在實(shí)際工作中要發(fā)揮好三個(gè)作用,即社區(qū)管理的組織、協(xié)調(diào)作用,對(duì)社區(qū)建設(shè)的宏觀指導(dǎo)作用,政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)位作用;并且做到不直接參與自治的實(shí)施活動(dòng),不干預(yù)有關(guān)各方的實(shí)施活動(dòng),確定體現(xiàn)其行政復(fù)位和管理重心下移的新型社區(qū)管理模式。4.理順社區(qū)管理與物業(yè)管理公司的關(guān)系,發(fā)揮好市場(chǎng)主在我國(guó),物業(yè)管理行業(yè)經(jīng)過(guò)近二十年的發(fā)展已具有一定的規(guī)模。由于行業(yè)本身提供的是服務(wù)商品,所以其最終發(fā)展目標(biāo)是通過(guò)為社區(qū)、居民提供優(yōu)質(zhì)的有償服務(wù),以獲得自身的可持續(xù)發(fā)展