大部制改革中的政府效能研究 公共管理專業(yè)

4-大部制改革中的政府效能研究摘要：隨著全球性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，世界各國都在著力探索增強(qiáng)政府治理效能的有效路徑，處于社會(huì)深度轉(zhuǎn)型的我國，在推進(jìn)政府改革過程中更需要將增強(qiáng)效能作為推進(jìn)“大部制”改革的歸宿和檢驗(yàn)改革成功與否的標(biāo)尺?！按蟛恐啤钡暮诵囊x是通過有效的機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能整合達(dá)到減少部門間協(xié)調(diào)成本和增強(qiáng)政府管理效能的目的，以提高政府處理復(fù)雜社會(huì)事務(wù)和應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的能力，為市場經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行保駕護(hù)航，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品和公共服務(wù)。關(guān)鍵字：大部制；改革；政府效能一、大部制改革內(nèi)涵與本質(zhì)

1．大部制改革的內(nèi)涵

所謂大部門體制或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。所謂大部制改革，就是調(diào)整政府部門之間的職能和管轄范圍，把那些職能相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，經(jīng)過合并重構(gòu)，整合為一個(gè)更大的機(jī)構(gòu)，使其管轄的范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)活動(dòng)。大部制是國外市場化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式。這種管理模式能夠減少部門、機(jī)構(gòu)的數(shù)量，降低行政成本；其次，能夠有效地避免政府機(jī)構(gòu)之間由于職能分工過細(xì)，導(dǎo)致政府職能交叉、重疊等引發(fā)的政出多門，多頭管理；第三，由于實(shí)行相近業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，因此可以防止部門之間溝通難、協(xié)調(diào)難等政府經(jīng)常會(huì)遇到的通病。

2．大部制改革的本質(zhì)

大部制改革的本質(zhì)是解決“三權(quán)”的合理劃分與相對(duì)分離。如果以西方國家的大部門行政體制作為參照系，那么我國政府的行政管理體制不僅是實(shí)行條塊分割、按照專業(yè)管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的小部門行政體制，而且是集行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)于一身的“三權(quán)合一”體制。推行大部制改革，不只是部門機(jī)構(gòu)之間的簡單合并，而是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，它的本質(zhì)是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對(duì)分離的行政運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。為此，既要在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)，也要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機(jī)制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，減少公共利益部門化的弊端。二、“大部制”改革的意向、動(dòng)因及其實(shí)踐層面的超越在前五次機(jī)構(gòu)改革成果的基礎(chǔ)上，中央適時(shí)提出“大部制”改革的意向表明了進(jìn)一步推進(jìn)改革的決心，也標(biāo)志著我國的治道變革正在向著更深的層次擴(kuò)展。

1.“大部制”改革意向的提出

在黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤強(qiáng)調(diào)要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。之后，“大部制”構(gòu)想被普遍認(rèn)為是下一輪政府改革的新起點(diǎn)、新突破口。當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)為，“大部制”改革是指在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交*、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。實(shí)行大部門制，加強(qiáng)部門間的協(xié)同互動(dòng)，這是西方國家在后新公共管理時(shí)代政府改革的一個(gè)重要的舉措，也是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前，我國的政府組織結(jié)構(gòu)仍然以傳統(tǒng)官僚科層制的職能分工原則為基礎(chǔ)，部門之間的協(xié)同合作能力不強(qiáng)，致使政府的宏觀決策和綜合管理水平難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，制約了政府的整體治理能力的提升。從部門構(gòu)成數(shù)量來看，雖然經(jīng)過了幾次大的機(jī)構(gòu)改革，但目前國務(wù)院的組成部門仍然有28個(gè)，加上國務(wù)院直屬局和直屬機(jī)構(gòu)等共有66個(gè)部門。相比英國的18個(gè)，德國的15個(gè)，美國的13個(gè)以及日本的12個(gè)組成部門而言，我國的政府構(gòu)成仍存在著較大的整合空間。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展完善，政府與市場和公民社會(huì)橫向聯(lián)系的加強(qiáng)，我國應(yīng)該積極學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)市場國家的經(jīng)驗(yàn)，在政府管理中突出扁平化的組織結(jié)構(gòu)和寬部門、短流程的運(yùn)行特點(diǎn)。因此，“大部制”的提出有著深層的社會(huì)大背景，而不僅僅是一個(gè)單純從行政層面上解決機(jī)構(gòu)設(shè)置框架的合理性問題，它標(biāo)志著我們國家管理層、立法層已經(jīng)意識(shí)到傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，這對(duì)于進(jìn)一步促進(jìn)我國治道的深度變革有重大的現(xiàn)實(shí)意義。2.“大部制”改革的動(dòng)因分析“大部制”改革的要旨是將政府機(jī)構(gòu)中性質(zhì)雷同的部門進(jìn)行合并，把密切相關(guān)的職能集中在一個(gè)大的部門統(tǒng)一行使，這樣不僅有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的服務(wù)政府和責(zé)任政府，更有利于建立一個(gè)決策、執(zhí)行分開的行政管理體制。這一改革取向的提出有著深層的原因。（1）“大部制”改革是對(duì)傳統(tǒng)的專業(yè)化機(jī)構(gòu)劃分思路的適時(shí)調(diào)整。隨著社會(huì)的發(fā)展與政府職能的重塑，傳統(tǒng)的“條塊分割”式的機(jī)構(gòu)劃分格局顯然不能適應(yīng)時(shí)下的需要，“大部制”改革正是將政府部門當(dāng)中職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸并整合，以提高政府的管理效率。（2）“大部制”改革是提高轉(zhuǎn)型時(shí)期政府應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)問題能力的重要途徑。當(dāng)前我國在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中面臨著一系列頻次高、涉及廣和影響深的復(fù)雜問題，政府能否有效地化解這些問題關(guān)系到國家的穩(wěn)定和社會(huì)的發(fā)展。“大部制”改革正是立足于機(jī)構(gòu)調(diào)整與職能耦合，通過各部門間的有效協(xié)同來提高政府的整體決策和應(yīng)對(duì)能力。（3）“大部制”改革是基于政府角色演變而做出的現(xiàn)實(shí)選擇。遲福林認(rèn)為，“大部門制”是社會(huì)大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。與政府傳統(tǒng)的重規(guī)制、輕服務(wù)模式不同，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，特別是“顧管導(dǎo)向”、“一站式服務(wù)”理念的深入，當(dāng)前政府的保障服務(wù)功能日益凸顯，“大部制”改革正是對(duì)這一變化的回應(yīng)。（4）“大部制”改革也是降低行政成本的客觀需要。與一些成熟市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國的政府部門設(shè)置明顯偏多，部門過于龐大，不僅造成沉重的財(cái)政壓力，而且也增加了行政費(fèi)用。據(jù)國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任王健介紹，按照公務(wù)員與GDP的比例指標(biāo)來看，中國公務(wù)員數(shù)量大大超出發(fā)達(dá)國家。因而，實(shí)施“大部制”改革，推進(jìn)新一輪的機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，也將有助于緩解財(cái)政壓力，降低行政成本。

3.“大部制”改革的實(shí)踐超越

與此前進(jìn)行的幾次改革相比，新一輪的“大部制”改革應(yīng)有如下幾個(gè)層面的實(shí)踐超越。（1）實(shí)現(xiàn)從組織機(jī)構(gòu)調(diào)整向著深層的體制改革推演?！按蟛恐啤备母锊荒茉侔巡脺p人員和壓縮機(jī)構(gòu)作為主要目標(biāo)，而是要以提升部門間的協(xié)同合作能力，增強(qiáng)政府保障和服務(wù)職能為目標(biāo)取向。如果說前幾次的機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)量變的過程，那么，“大部制”改革需要在此基礎(chǔ)上收獲質(zhì)變的結(jié)果，這就要求在更深的層次上理順政府的運(yùn)行機(jī)制。具體而言，在制度層面上，“大部制”改革要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則確立部委運(yùn)行機(jī)制，最終建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟(jì)和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。（2）推進(jìn)“大部制”改革要增強(qiáng)橫向部門間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)能力在此前進(jìn)行的精簡政府機(jī)構(gòu)、簡化公務(wù)手續(xù)、提高辦事效率等改革成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解決當(dāng)前政府管理中存在的“九龍治水”的現(xiàn)實(shí)難題，防止因部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突而出現(xiàn)相互推諉，形成管理死角的現(xiàn)象。特別是面對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)日益復(fù)雜化的治理環(huán)境，增強(qiáng)政府各部門的責(zé)任意識(shí)和合作能力已成為提高政府治理能力的必然選擇。同時(shí)，通過推進(jìn)大部制，可以使政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行新一輪的歸并整合，這樣不僅可以節(jié)約部際之間協(xié)調(diào)成本，也將會(huì)直接減少行政運(yùn)行成本，對(duì)建設(shè)高效的節(jié)約型政府大有裨益。（3）以推進(jìn)“大部制”改革為契機(jī)可以促進(jìn)我國政府角色的深層轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步地淡化和減少微觀管理職能，增強(qiáng)宏觀決策能力，契合公民社會(huì)不斷發(fā)展壯大的現(xiàn)實(shí)，逐步形成政府與公民社會(huì)良性互動(dòng)、合作共治的格局。

經(jīng)過前幾次的政府機(jī)構(gòu)改革，政府職能調(diào)整在向著發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)要求的方向不斷邁進(jìn)，但從總體上看，我國政府各部門仍然承擔(dān)了大量的微觀管理任務(wù)。通過推進(jìn)大部制改革，可以進(jìn)一步促進(jìn)政府的角色轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)政府的宏觀決策能力，在治理過程中從一個(gè)具體的行動(dòng)者向著引導(dǎo)者、倡導(dǎo)者、疏導(dǎo)者和創(chuàng)導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)換，這也是與建設(shè)協(xié)同型政府的理念相一致的。三、行政效率的現(xiàn)狀行政效率是國家行政機(jī)關(guān)及其行政工作人員從事行政管理活動(dòng)所得到的勞動(dòng)效果，社會(huì)效益同所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間的比率關(guān)系。在我國，行政效率是人民政府投入使用一定的資源對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民群眾的物質(zhì)文化生活不斷增長的需要的促進(jìn)和影響程度，直接影響著國民經(jīng)濟(jì)效率、技術(shù)和組織革新的效率。但是，目前我們同發(fā)達(dá)國家相比，行政效率相差甚遠(yuǎn)，從而導(dǎo)致其成為制約我國行政發(fā)展的重要因素。就其根本，存在以下幾種原因：1、管理體制方面的因素。具體表現(xiàn)為：權(quán)限劃分不清；機(jī)構(gòu)臃腫；人員超編；一些管理制度不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要。2、人員素質(zhì)方面的因素。行政人員是行政管理的主體，他們的政治思想，業(yè)務(wù)知識(shí)、工作能力、道德修養(yǎng)等方面素質(zhì)的高低以及他們的時(shí)間和效率觀念的強(qiáng)弱，都直接影響著行政效率的高低。但在我國，部分干部存在思想和作風(fēng)不純、官僚主義、不負(fù)責(zé)任，以權(quán)謀私；一些領(lǐng)導(dǎo)不懂專業(yè)，行政決策缺乏科學(xué)化和民主化。3、物方面的因素。包括行政管理手段和機(jī)關(guān)后勤保障方面，由于我國經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，科學(xué)技術(shù)落后，缺乏現(xiàn)代化辦公設(shè)備以及交通、通訊等現(xiàn)代化設(shè)施，管理手段單一，導(dǎo)致信息不靈、執(zhí)行不力，影響了辦事速度和工作質(zhì)量，這些都影響了行政效率的提高。4、社會(huì)環(huán)境方面的因素。由于長久受小生產(chǎn)思想方式影響及某些體制上存在弊端，導(dǎo)致有些人不重視行政效率。此外，市場經(jīng)濟(jì)中的消極現(xiàn)象也給行政效率帶來了惡劣的影響。如“拜金”等思想，嚴(yán)重偏離社會(huì)主義公共行政的根本宗旨，違背了公共行政的辦事原則，極大地降低了行政效率。四、大部制改革對(duì)行政效率的影響“大部門體制”將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，有效地避免政府機(jī)構(gòu)之間由于職能分工過細(xì)而導(dǎo)致的政府職能交叉、重疊等現(xiàn)象，收縮政府的公共權(quán)力。通過大部制改革，將決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)政府職能規(guī)范化、效率化、責(zé)任化，使政策制定者對(duì)政策執(zhí)行者實(shí)行最有效和最直接的監(jiān)督，政策執(zhí)行相對(duì)獨(dú)立又可以對(duì)政策制定者進(jìn)行有效制約，職能的集中不會(huì)導(dǎo)致腐敗機(jī)會(huì)增加，促使腐敗減少，可以抑制只能權(quán)利的濫用。政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府職能的載體，隨著政府職能的整合和轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須遵循和體現(xiàn)滿足市場與社會(huì)需求，大部門體制能夠使政府運(yùn)轉(zhuǎn)更為協(xié)調(diào)順暢，從而提高政府的工作效能。通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。行政效率是行政改革的準(zhǔn)繩，政府進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)改革，明晰職責(zé)權(quán)限，進(jìn)行人事制度改革，創(chuàng)新各種機(jī)制；進(jìn)行財(cái)政改革，開源節(jié)流，增減收支；進(jìn)行管理制度改革，各司其職，明確職責(zé)等。最終都為了提高行政效率。不然，改革也失去了其存在的意義，行政效率提高與否，是檢驗(yàn)行政改革效果的重要準(zhǔn)繩。反之，行政改革的進(jìn)展推動(dòng)著行政效率的提高。此番進(jìn)行的大部制改革以“十一五”規(guī)劃所提出的“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對(duì)等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。加快建設(shè)服務(wù)型政府，責(zé)任政府，法治政府”目標(biāo)為藍(lán)本，按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)一步精簡政府機(jī)構(gòu)，就目前的情形看，可預(yù)測和總結(jié)出大部制改革對(duì)我國行政效率方面的影響：（一）大部制改革對(duì)行政效率的有利影響1、大部制改革拉開了新一輪機(jī)構(gòu)改革序幕，有力的推動(dòng)著行政效率的提升大部制對(duì)我國來說才剛開始，正處于幼兒階段，但對(duì)于西方國家來說已經(jīng)不再新鮮。進(jìn)行我國的大部制不是簡單的照搬西方，而是結(jié)合我國實(shí)情做出的抉擇，它也不是單純的沿襲傳統(tǒng)的由多個(gè)部門來管理同一項(xiàng)工作?？此萍訌?qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)實(shí)則減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，降低了工作效率，增加了行政成本。它從機(jī)構(gòu)數(shù)量多、類型多、分工細(xì)所造成的部門之間權(quán)責(zé)交叉、推諉扯皮，職能分散等現(xiàn)象。整合和管轄范圍相近，業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，消除機(jī)構(gòu)重疊，政出多門的弊端。隨著時(shí)間及空間的擴(kuò)展，它產(chǎn)生的影響不僅僅是某一個(gè)機(jī)構(gòu)，某一部門還將擴(kuò)大到各個(gè)地區(qū)，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，它還牽涉多部門的利益，乃至公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定等問題，因而還將掀起一個(gè)改革的高潮，從而更加有力的促進(jìn)著行政效率的提高。2、大部制改革是政府職能轉(zhuǎn)變過程中的又一重要舉措，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展改善行政效率提供保障在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府統(tǒng)管一切社會(huì)事務(wù)，承擔(dān)的功能很多，這就必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)龐雜。機(jī)構(gòu)龐雜了，對(duì)各部門的工作性質(zhì)、范圍、程序、方式等又界定不清，這是法制不健全的產(chǎn)物，由此又產(chǎn)生了職能不清的問題了。我國長期實(shí)行黨政不分的體制，黨委和政府內(nèi)部都重復(fù)設(shè)有對(duì)日的職能部門，機(jī)構(gòu)重疊，必然影響行政效率，也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府規(guī)模的大小，是大部制改革的一個(gè)基點(diǎn)和中心，大部制改革對(duì)政府規(guī)模的重新調(diào)整即反映了政府職能的轉(zhuǎn)變。行政效率的主要途徑是改革行政體制，建立合理的行政組織。在進(jìn)行行政體制改革時(shí)又以“精兵簡政”的原則為人所熟悉。時(shí)至今日，精兵簡政已非簡單合并管理機(jī)構(gòu)，裁剪管理人員，所以政府應(yīng)該在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，來開展精兵簡政。根據(jù)政府職能的設(shè)置來考慮，該設(shè)立、健全的機(jī)構(gòu)或是撤銷、合并的組織。此次大部制改革的出臺(tái)還制定了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變政府職能的具體思路。這樣二者相互配合、補(bǔ)充，使得改革更為完善、科學(xué)。3、大部制一定程度上改善了行政環(huán)境，有利于時(shí)效觀念的形成，從而提高工作效率行政環(huán)境包括社會(huì)環(huán)境、條件和自然環(huán)境條件。大部制的推行，無疑會(huì)引起行政環(huán)境的變化。通過機(jī)構(gòu)的合并，人員編制數(shù)減少或擴(kuò)充一定程度上對(duì)行政人員，尤其是公務(wù)員樹立起一種憂患意識(shí)，從而逐步形成和培養(yǎng)起爭時(shí)間、搶效益的社會(huì)風(fēng)氣和樂觀向上、忘我工作的奮斗精神。改變過去那種不緊不慢的拖拉作風(fēng)，代之以一種新型的時(shí)效觀念，從而自覺地提高自己的工作效率。當(dāng)行政機(jī)構(gòu)每個(gè)個(gè)體的工作效率提高了，整個(gè)組織、整個(gè)國家的行政效率也才有望得到改善。（二）大部制改革面臨挑戰(zhàn)，可能影響行政效率的不利因素由于大部制改革于我國來說還是一個(gè)新事物，我國的具體國情又決定了不可簡單的照搬和模仿四方國家。但其涉及或牽連的領(lǐng)域又很廣。所以，進(jìn)行大部制改革困難很多，如機(jī)構(gòu)的合并，人員的安排等。以及實(shí)行過程將可能出現(xiàn)的突發(fā)事件等。這些挑戰(zhàn)雖不直接影響行政效率，卻間接制約著行政效率的提高。1