歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的基本原則

歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的基本原則

隨著《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）、《中華人民共和國食品安全法》（1）（以下簡稱《食品執(zhí)法條例》）和《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定（試行）》的出臺，以及國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會和國家食品安全風(fēng)險評估中心的成立，中國的食品安全風(fēng)險評估體系初步形成。然而,通過對現(xiàn)行有關(guān)涉及食品安全風(fēng)險評估法律規(guī)范的分析,可以發(fā)現(xiàn)我國的食品安全風(fēng)險評估制度一直缺乏基本原則的引導(dǎo)。這無疑是一個重大缺憾。因為,缺乏基本原則引導(dǎo)的食品安全風(fēng)險評估制度猶如一艘不安指南針的帆船,難以實現(xiàn)法律所賦予的預(yù)期功能。與我國的情況不同,在20世紀(jì)后期,歐盟因“瘋牛病”事件而重新設(shè)計自身的食品安全風(fēng)險評估制度時就以一定的基本原則作為指導(dǎo),當(dāng)2002年1月28日歐盟施行《統(tǒng)一食品安全法》(theGeneralFoodLaw)以便將食品安全風(fēng)險評估正式法制化時,也是以相應(yīng)基本原則為指導(dǎo)。國內(nèi)學(xué)者對歐盟食品安全風(fēng)險評估制度基本原則問題尚未研究。本文將對該問題作一較為深入的闡述,以期對我國食品安全風(fēng)險評估制度的理論和實踐有所啟發(fā)。(2)一、歐盟背景下的食品安全監(jiān)管制度通過分析歐盟《統(tǒng)一食品安全法》以及《關(guān)于食品安全的歐盟政策》(EuropeanPolicyOnFoodSafety)等的法律和政策文件,可以發(fā)現(xiàn),在歐盟,專司食品安全風(fēng)險評估的機(jī)構(gòu)是歐盟食品安全管理局(TheEuropeanFoodSafetyAuthority),而食品安全風(fēng)險評估制度的基本原則主要通過歐盟食品安全管理局內(nèi)部的制度安排與相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限配置的方式來實現(xiàn)。因而,這些基本原則已經(jīng)不是紙面上的原則。歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的第一項、也是最重要的基本原則是科學(xué)上的卓越性,即歐盟食品安全管理局向歐盟的風(fēng)險管理者提供的食品安全風(fēng)險評估的建議應(yīng)當(dāng)具有最高質(zhì)量的科學(xué)性。之所以將科學(xué)上的卓越性作為歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的首要基本原則,主要是出于兩方面的原因。一是消除“瘋牛病”事件所造成的公眾對歐盟及歐盟食品安全監(jiān)管制度的不信任。雖然早在1986年,英國的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部(theMinistryofAgriculture,FisheriesandFood)的研究人員已經(jīng)承認(rèn)英國存在“瘋牛病”,但直到1988年,英國政府才成立工作組來評估“瘋牛病”對牲畜和人類健康可能造成的危害。然而,這個工作組中沒有一位海綿狀腦炎專家,所依據(jù)的資料只限于官方的提供。因此,其結(jié)論可能是錯誤的。評估報告認(rèn)為“瘋牛病”對人類的危害看上去還是很遙遠(yuǎn)的。由于缺乏科學(xué)上的卓越性的組織對“瘋牛病”的風(fēng)險作出可靠評估,再加上經(jīng)濟(jì)因素的考慮,使得歐盟以及英國政府遲遲未采取針對“瘋牛病”的措施,致使“瘋牛病”危害不斷擴(kuò)大。1996年3月6日,當(dāng)英國政府宣布“瘋牛病”對人類有致命危害時,立即引起了社會恐慌,幾百萬人不再吃英國牛肉。短短幾個月,歐盟多個國家的牛肉銷售量急劇下降。歐盟消費者對歐盟食品安全監(jiān)管制度也喪失信心。而在歐盟的食品安全風(fēng)險監(jiān)管制度的設(shè)計者看來,恢復(fù)公眾對歐盟及歐盟食品安全監(jiān)管體系的信任的最有效方法是提高包括食品安全風(fēng)險評估制度在內(nèi)的整個食品安全監(jiān)管體系的績效,而確保食品安全風(fēng)險評估制度在科學(xué)上的卓越性,則是增強(qiáng)其績效的根本途徑。的確,“制度的績效是制度獲得人們信任的最主要途徑。制度的績效越高,那么制度就越能獲得人們的信任”。二是為有效實現(xiàn)歐盟食品安全管理局的任務(wù)。在歐盟食品安全管理局尚未成立之前,歐盟于2000年發(fā)布的關(guān)于食品安全的白皮書就提出卓越性將成為其運(yùn)作的基本原則,因為科學(xué)上的卓越性允許它作為科學(xué)問題的基準(zhǔn)而行動,且能夠解決科學(xué)爭議問題。也就是說,在食品安全風(fēng)險評估問題上,歐盟食品安全管理局所提供的科學(xué)建議將作為歐盟成員國的基準(zhǔn)?！督y(tǒng)一食品安全法》第23條則明確規(guī)定了歐盟食品安全管理局的任務(wù),諸如,為歐盟委員會和成員國提供最好的科學(xué)建議;在歐盟范圍內(nèi),促進(jìn)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的風(fēng)險評估方法的發(fā)展,對風(fēng)險評估意見進(jìn)行解釋和評價等。可見,歐盟食品安全管理局的使命是要成為歐盟范圍內(nèi)的食品安全風(fēng)險評估問題上的“終審法院”。為確?？茖W(xué)上的卓越性得以實現(xiàn),《統(tǒng)一食品安全法》以及歐盟食品安全管理局的內(nèi)部指引與其他政策規(guī)范主要規(guī)定了三種機(jī)制。一是通過嚴(yán)格的程序招聘到最高水準(zhǔn)的科學(xué)專家組成科學(xué)委員會和科學(xué)小組以從事風(fēng)險評估工作。對于科學(xué)委員會和科學(xué)小組的成員標(biāo)準(zhǔn),《統(tǒng)一食品安全法》雖然沒有作出明確規(guī)定,但食品安全管理局的內(nèi)部指引則規(guī)定,科學(xué)小組的成員選擇應(yīng)當(dāng)確保高水平的科學(xué)能力和專業(yè)知識,以確保實現(xiàn)科學(xué)委員會和科學(xué)小組的使命,同時,成員應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地理上的分布,反映歐盟境內(nèi)的科學(xué)問題和方法的多樣性。而且,科學(xué)小組的潛在成員將受制于一項真實性與合法性的審查,這種審查工作由食品安全管理局的人力資源部門來進(jìn)行。內(nèi)部的指引也為評價候選人制定了標(biāo)準(zhǔn):具有與相關(guān)食品安全領(lǐng)域進(jìn)行風(fēng)險評估的專業(yè)知識,至少在某一食品安全領(lǐng)域中具有公認(rèn)的卓越性、能夠優(yōu)越地進(jìn)行同行審查科學(xué)工作,具有從一個廣泛的學(xué)科背景角度來分析復(fù)雜問題的能力,具有在一個多學(xué)科的國際背景下的專業(yè)經(jīng)驗、科學(xué)項目管理中的經(jīng)驗以及公認(rèn)的溝通技巧。二是使用嚴(yán)格的質(zhì)量保障程序來確保風(fēng)險評估結(jié)論的可靠性。為了持續(xù)的確保其所提供的食品安全風(fēng)險評估的科學(xué)建議具有最高科學(xué)性,歐盟食品安全管理局內(nèi)部的專門從事風(fēng)險評估的科學(xué)委員會建立了一種嚴(yán)格的質(zhì)量保障程序。該程序由四個環(huán)節(jié)構(gòu)成:自我評估,即歐盟食品安全管理局的科學(xué)委員會使用一種自我審查的形式來確保持續(xù)性的遵循相同的步驟以實施每一次科學(xué)評估,比如,確保所有的科學(xué)數(shù)據(jù)被清楚的描述和參考,又如,在規(guī)定的期限之內(nèi)達(dá)成共識等;內(nèi)部審查,即歐盟食品安全管理局的一個內(nèi)部審查小組對經(jīng)自我評估程序的科學(xué)結(jié)論作第二次復(fù)查,該小組會提出修改建議;外部審查,即歐盟食品安全管理局通過建立外部獨立的專家小組來對其內(nèi)部的質(zhì)量審查程序加以審查,外部專家小組會提出建議;質(zhì)量管理年度報告,即歐盟食品安全管理將內(nèi)部和外部的審查建議匯編成它的質(zhì)量管理年度報告。該報告的作用是增強(qiáng)其工作程序的質(zhì)量,并在它的官方網(wǎng)站上公布。三是建立高效的信息和數(shù)據(jù)交換體系網(wǎng)絡(luò)。為了增強(qiáng)其工作的卓越性,歐盟委員會建立了服務(wù)于歐盟食品安全管理局的食品安全信息和數(shù)據(jù)交換體系網(wǎng)絡(luò)。比如,1993年歐共體理事會的第93/5號命令建立了就成員國之間關(guān)于食品問題的科學(xué)上合作的制度。根據(jù)這項制度,成員國中負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估的機(jī)構(gòu)有義務(wù)幫助歐盟食品安全管理局的工作。通過這項科學(xué)上的合作制度,成員國通過向歐盟食品安全管理局提供科學(xué)數(shù)據(jù),從而為科學(xué)的評估風(fēng)險作出了貢獻(xiàn)。又如,2004年,歐盟委員會通過一項規(guī)章建立了歐盟基準(zhǔn)實驗室(CommunityReferenceLaboratories)。根據(jù)該規(guī)章的規(guī)定,歐盟基準(zhǔn)實驗室的基本功能是作為一個準(zhǔn)基點來行動,并協(xié)助國家基準(zhǔn)實驗室(theNationalReferenceLaboratories)。而國家基準(zhǔn)實驗室是每一個成員國在食品安全規(guī)制領(lǐng)域必須建立的。由此,這些不同類型的實驗室將成員國與歐盟,特別是歐盟食品安全管理局連接起來,為歐盟食品安全管理局從事風(fēng)險評估提供科學(xué)和技術(shù)上的幫助。二、食品安全監(jiān)管制度獨立性是歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的第二項基本原則。與科學(xué)上的卓越性原則不同,歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條特別規(guī)定了獨立性原則。根據(jù)該條的規(guī)定,獨立性原則包含三層意思。一是歐盟食品安全管理局應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共利益獨立采取行動。具體而言,歐盟食品安全管理局的組成機(jī)構(gòu),即管理委員會(aManagementBoard)、執(zhí)行董事(anExecutiveDirector)、秘書(aSecretariat)、顧問論壇(anAdvisoryForum)、科學(xué)委員會(aScientificCommittee)和科學(xué)小組(ScientificPanels),都應(yīng)當(dāng)以公共利益作為行動的唯一依據(jù)。二是歐盟食品安全管理局的科學(xué)委員會和科學(xué)小組的成員必須獨立于任何外部影響而采取行動,特別是獨立于食品生產(chǎn)企業(yè)和其他利害關(guān)系人。三是在行政上,歐盟食品安全管理局獨立于作為食品安全風(fēng)險管理者的歐盟委員會和成員國。當(dāng)然,作為歐盟的一個機(jī)構(gòu),歐盟食品安全管理局依然要接受歐洲議會的監(jiān)督,因為,至少其經(jīng)費由歐洲議會所提供。在行政上的獨立性,也被學(xué)者們稱為食品安全風(fēng)險評估與食品安全風(fēng)險管理的分離,這是歐盟食品安全風(fēng)險監(jiān)管制度的一個重要特色。之所以將獨立性作為歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的基本原則,主要是基于兩個原因:一是吸取“瘋牛病”事件教訓(xùn)。肇始于英國,并在歐盟和全球范圍內(nèi)帶來災(zāi)難性后果的“瘋牛病”,給歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的重構(gòu)所帶來的教訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止要求其具有科學(xué)上的卓越性,另一項重要教訓(xùn)是將作為科學(xué)事業(yè)的風(fēng)險評估工作與作為政治事業(yè)的風(fēng)險管理工作相分離。如前所述,雖然早在1986年11月,英國的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部的研究人員已經(jīng)承認(rèn)英國存在“瘋牛病”,但從1986年到1996年英國首相召開危機(jī)內(nèi)閣會議的十年期間,政府無數(shù)次保證英國牛肉是安全的。然而,英國政府卻遲遲未對“瘋牛病”采取措施,一個重要原因是擔(dān)心會給英國的牛肉產(chǎn)品制造業(yè)和相關(guān)加工行業(yè)帶來災(zāi)難性的經(jīng)濟(jì)損失。而英國政府之所以將食品企業(yè)的利益放在優(yōu)先位置,這與當(dāng)時英國的食品安全監(jiān)管制度密切相關(guān)。當(dāng)時英國農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部既負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品標(biāo)準(zhǔn)的制定,也承擔(dān)著促進(jìn)英國農(nóng)民和食品企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益的責(zé)任,而這兩項職責(zé)所保護(hù)的利益存在沖突,前一項是保護(hù)消費者和公眾的利益,后一項是保護(hù)農(nóng)民和食品企業(yè)利益。然而,這兩項在利益上相互沖突的職責(zé)卻由同一項機(jī)構(gòu)來實施?！隘偱２　笔录砻?如果不從制度上將風(fēng)險評估與風(fēng)險管理分離出來,消費者的利益通常難以保障,為此,英國政府于2000年建立食品標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)(TheFoodStandardsAgency)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估,保護(hù)消費者利益,而原先的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部也于2001年被撤銷。歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的設(shè)計顯然汲取了英國的教訓(xùn),當(dāng)然也吸收了英國建立一個獨立的機(jī)構(gòu)專司風(fēng)險評估的經(jīng)驗。事實上,1996年“瘋牛病”危機(jī)在歐洲的全面爆發(fā),也促使歐洲議會建立一個調(diào)查委員會來調(diào)查歐盟的食品安全監(jiān)管制度。調(diào)查委員會所發(fā)布的《麥地那的奧爾特加報告》(theMedinaOrtegareport)多次提到,1996年之前歐盟食品安全監(jiān)管法律制度存在諸多缺陷,比如,作為科學(xué)的風(fēng)險評估職責(zé)和與作為政策決策的風(fēng)險管理職責(zé)之間存在模糊,過于保護(hù)農(nóng)業(yè)和企業(yè)的利益等。二是保障科學(xué)上的卓越性原則得以實現(xiàn)。歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的設(shè)計者意識到,如果歐盟食品安全管理局不能獨立于食品生產(chǎn)企業(yè)或其他利害關(guān)系人,那么它是無法做出科學(xué)上公正的評估建議的。比如,2011年12月5日,歐盟食品安全管理局的管理委員會所制定的《關(guān)于歐盟食品安全管理局的獨立性和科學(xué)決策過程的政策》(ThePolicyonIndependenceandScientificDecision-MakingProcessesoftheEuropeanFoodSafetyAuthority)的內(nèi)部指引在前言中就指出,歐盟食品安全管理局所實施的所有活動(包括食品安全風(fēng)險評估)具有獨立性,對于確保其科學(xué)上的卓越性和聲譽(yù)是至關(guān)重要的。為確保獨立性原則得以實現(xiàn),《統(tǒng)一食品安全法》以及歐盟食品安全管理局的內(nèi)部指引規(guī)定了四項主要機(jī)制。一是建立了一套規(guī)則來確保專家的選擇具有獨立性,不受無關(guān)因素干擾。歐盟食品安全管理局的科學(xué)委員會、科學(xué)小組及其工作團(tuán)體和其他為歐盟食品安全管理局提供服務(wù)的外部專家,是基于他們的科學(xué)能力和專業(yè)知識,并根據(jù)客觀和透明的標(biāo)準(zhǔn)來選擇的。此外,為了確保選擇過程的一致性,由獨立的外部專家來審查科學(xué)小組成員資格。二是建立一套嚴(yán)格的程序以確?？茖W(xué)方案的采納具有獨立性。它是指,為歐盟食品安全管理局中的科學(xué)委員會和科學(xué)小組所采納的所有最終科學(xué)方案都是基于最新的科學(xué)信息和知識。這些科學(xué)方案是集體審議和決定的結(jié)果,每一個成員都具有平等的發(fā)言權(quán)。沒有一位專家能夠不合理地影響科學(xué)小組的決定,少數(shù)派的意見將被記錄在案。如果歐盟食品安全管理局發(fā)現(xiàn)參加關(guān)于某一特定問題的科學(xué)活動的成員與該問題存在不合理的利害關(guān)系,那么該成員的觀點將記錄在案。此外,科學(xué)委員會中的成員有獨立的責(zé)任要求科學(xué)委員會的主席注意任何帶有偏見的意見。三是確立了一套利益聲明規(guī)則,確保歐盟食品安全管理局根據(jù)公共利益來行動。對此,《統(tǒng)一食品安全法》第37條第1款規(guī)定,歐盟食品安全管理局的管理委員會、咨詢論壇的成員和執(zhí)行董事應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共利益獨立采取行動。為了這個目的,他們應(yīng)當(dāng)制作一份承諾宣言和一份利益聲明,以表明不存在違反他們獨立性的直接或間接利益。這些聲明應(yīng)當(dāng)每年以書面形式作出。該法第37條第2款規(guī)定,科學(xué)委員會和科學(xué)小組的成員在不受任何外部影響下都應(yīng)該采取行動。為了達(dá)到這個目的,他們應(yīng)當(dāng)制作一份承諾宣言和一份利益聲明,以表明不存在違反他們獨立性的直接或間接利益。這些聲明應(yīng)當(dāng)每年以書面形式作出。該法同條第3款還規(guī)定,管理委員會成員、執(zhí)行董事、咨詢論壇成員、科學(xué)委員會和科學(xué)小組的成員以及參與工作小組的外部專家,在每次會議時都應(yīng)當(dāng)聲明不存在任何與議程項目有關(guān)而影響其獨立性的利益存在。此外,歐盟食品安全管理局的《關(guān)于利益宣告的政策》的內(nèi)部指引進(jìn)一步規(guī)定,這些不同主體的承諾宣言和利益聲明都在歐盟食品安全管理局的網(wǎng)頁上公布,供公眾監(jiān)督,對于每一次會議之前的利益聲明都將記錄在案。值得一提的是,在歐盟食品安全管理局的官方網(wǎng)站上,公布了需要聲明利益的具體事項:所有權(quán)或其他投資,包括股票;一個管理機(jī)構(gòu)或類似機(jī)構(gòu)的成員;一個科學(xué)顧問團(tuán)體的成員;就業(yè);顧問/咨詢;研究經(jīng)費;知識產(chǎn)權(quán);其他會員或隸屬關(guān)系;近親家庭成員的權(quán)益以及其他事項。四是確立了一套解決潛在利益沖突的規(guī)則,防止歐盟食品安全管理局成員與食品生產(chǎn)企業(yè)或其他利害關(guān)系人之間存在不正當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系,從而避免出現(xiàn)偏見。對此,歐盟食品安全管理局已經(jīng)實施了一項內(nèi)部指引,即2009年9月8日施行的《識別和處理潛在的利益沖突的規(guī)則》,該指引規(guī)范了用以審查和處理因涉及到歐盟食品安全管理局活動而發(fā)生的利益沖突的程序,對于什么構(gòu)成歐盟食品安全管理局所認(rèn)為的利益沖突作了定義。比如,涉及一項食品企業(yè)資助的研究并不一定構(gòu)成利益沖突,只要該研究與科學(xué)小組或工作組所考慮的主題沒有直接利害關(guān)系?？梢赃@樣認(rèn)為,用以解決潛在利益沖突的規(guī)則是利益聲明規(guī)則的進(jìn)一步深化。除了這四項主要機(jī)制之外,為確保獨立性,《統(tǒng)一食品安全法》以及歐盟食品安全管理局的內(nèi)部指引還規(guī)定了其他機(jī)制。比如,經(jīng)費保障,歐盟食品安全管理局的成員有資格獲得每天300歐元補(bǔ)貼作為差旅及開會的費用。三、透明性:食品安全監(jiān)管體系的民主性透明性是歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的第三項基本原則。與獨立性原則一樣,該原則為《統(tǒng)一食品安全法》第38條所明確規(guī)定。根據(jù)該條的規(guī)定,透明性的含義是指歐盟食品安全管理局實施風(fēng)險評估的過程和結(jié)果都要公開和透明。具體而言,以下七方面事項不能遲延公開:科學(xué)委員會和科學(xué)小組的議程和時間;科學(xué)委員會和科學(xué)小組采納的意見也應(yīng)當(dāng)包括少數(shù)人的意見;在不違背第39條(1)和41條(2)的情況下,科學(xué)意見的基本信息;管理委員會成員、執(zhí)行董事、顧問論壇成員和科學(xué)委員會和科學(xué)小組成員每年做的利益聲明,以及在議程會議中對相關(guān)項目做出的利益聲明;科學(xué)研究結(jié)果,比如,就科學(xué)委員會和科學(xué)小組而言,一項科學(xué)見解的進(jìn)展情況,以時間表的形式,公布在歐盟食品安全管理局的官方網(wǎng)站上,為感興趣的人提供向秘書交流的機(jī)會。又如,在風(fēng)險評估結(jié)論被執(zhí)行之前,主要科學(xué)見解的草案要公開,少數(shù)派的意見也要公開;每年活動報告;歐盟議會、委員會或成員國對科學(xué)意見的請求,這些科學(xué)意見被拒絕或修改,以及請求拒絕或修改科學(xué)意見的理由。此外,除非執(zhí)行董事提議,否則管理委員會應(yīng)當(dāng)公開舉行會議。對于日程中特殊管理環(huán)節(jié),它應(yīng)當(dāng)授權(quán)消費者代表或其他利益團(tuán)體觀察食品安全局活動的進(jìn)程。之所以將透明性作為歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的基本原則,主要是基于兩個原因:一是吸取“瘋牛病”事件教訓(xùn)。如前所述,“瘋牛病”危機(jī)在歐洲的全面爆發(fā)后,歐洲議會專門建立的調(diào)查委員會發(fā)布了一份《麥地那的奧爾特加報告》,該報告特別指出了包括風(fēng)險評估制度在內(nèi)的歐盟食品安全風(fēng)險監(jiān)管體系的不透明和不公開性。這種不透明性嚴(yán)重侵害了消費者的知情權(quán),使得消費者無法監(jiān)督政府和企業(yè)的行為,導(dǎo)致“瘋牛病”危機(jī)的擴(kuò)大?！尔湹啬堑膴W爾特加報告》所指出的問題引起了歐盟食品安全監(jiān)管體系改革者的重視,歐盟于2001年發(fā)布的關(guān)于善治的白皮書就指出,透明性應(yīng)當(dāng)像一根“金”線那樣,貫穿于包括食品安全風(fēng)險評估在內(nèi)的歐盟各項政策的各個層面上。二是增強(qiáng)包括食品安全風(fēng)險評估制度在內(nèi)的整個歐盟食品安全監(jiān)管體系的民主性,獲得公眾和貿(mào)易對象的信任并自覺接受其監(jiān)督。歐盟食品安全監(jiān)管體系的改革者意識到,如果食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力活動是不為人所知的或者在很大程度上不為公眾所知,那么就很難讓這些權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為對公眾負(fù)責(zé),公眾也難以監(jiān)督它們的行為。同樣,透明性對于增強(qiáng)包括食品安全風(fēng)險評估制度在內(nèi)的整個歐盟食品安全監(jiān)管體系的民主性極端重要,對于恢復(fù)并增強(qiáng)消費者、其他利害關(guān)系人和貿(mào)易對象對歐盟的整體食品安全制度的信心也十分關(guān)鍵。由此,《統(tǒng)一食品安全法》在序言中指出,透明度原則應(yīng)當(dāng)覆蓋到“從餐桌到農(nóng)田”全過程監(jiān)管所涉及全部信息。該法第9條特別規(guī)定,在食品法的制定、評估和修訂過程中,可以直接或者通過代表機(jī)構(gòu)來保證公共咨詢的公開和透明,除非問題的緊迫性不允許這么做。為確保透明性原則得以真正實現(xiàn),《統(tǒng)一食品安全法》以及歐盟食品安全管理局的內(nèi)部指引規(guī)定了多項機(jī)制。其中最為重要的是兩項。一是歐盟食品安全管理局通過一項內(nèi)部指引規(guī)定了公眾以及成員國可以獲得的涉及食品安全風(fēng)險評估的文件的范圍、不能獲得的文件的范圍以及相應(yīng)的程序。這一指引被稱為《獲得文件的決定》。它于2003年9月16日生效。該指引其實是落實《統(tǒng)一食品安全法》的具體規(guī)定。因為該法第38條第3款規(guī)定,對于該條第1款和第2款所提及的透明度規(guī)則的實施,食品安全管理局應(yīng)當(dāng)在其內(nèi)部規(guī)則里制定相關(guān)的實踐安排。二是2005年3月10日,歐盟食品安全管理局的管理委員會規(guī)定了一項涉及到《執(zhí)行透明度和保密性要求的決定》。根據(jù)這項決定,管理委員會強(qiáng)調(diào)了歐盟食品安全管理尊重透明度原則的方式,特別是通過這類手段,比如,公開管理委員會的會議,公開顧問論壇、科學(xué)委員會和科學(xué)小組的會議報告。就涉及到科學(xué)見解的基礎(chǔ)性背景而言,包括少數(shù)派意見在內(nèi)的科學(xué)見解也公開。此外,對科學(xué)見解的所有請求也被公開且記錄在相關(guān)登記之中。除了在規(guī)范層面對透明性原則具體規(guī)定,歐盟食品安全局的內(nèi)部機(jī)構(gòu)還積極實踐透明性原則,比如,它的顧問論壇一直積極致力于執(zhí)行透明度原則。在2005年一次會議上,顧問論壇提出了六方面的信息公開要求,強(qiáng)調(diào)了在歐盟層面,統(tǒng)一的和透明的風(fēng)險評估實踐的重要性。顧問論壇指出,風(fēng)險評估中的透明度問題直接與不確定信息的溝通問題的關(guān)。既然科學(xué)的風(fēng)險評估具有特定的不確定性,那么關(guān)于所運(yùn)用的數(shù)據(jù)的弱點和優(yōu)勢信息的充分性必須讓公眾明白。為了讓特定的科學(xué)見解更為透明,風(fēng)險評估中所運(yùn)用的基本假設(shè)及涉及到的不確定性也必須作為重要的信息被承認(rèn),這些信息應(yīng)當(dāng)包括在公開的見解之中,從而證明特定的風(fēng)險評估結(jié)果的正當(dāng)性。顧問論壇還認(rèn)為,科學(xué)小組的主席應(yīng)當(dāng)通過例子來說明到目前為止如何解決不確定的信息問題決以及在制定科學(xué)見解時,確定的信息如何考慮,而其他信息為何不考慮的原因。四、協(xié)商性原則公眾協(xié)商性是歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的第四項基本原則。雖然與其它三項基本原則相比,公眾協(xié)商性原則還處于不斷發(fā)展過程之中,但是,這也是為《統(tǒng)一食品安全法》所明確規(guī)定的原則,即該法第42條規(guī)定,食品安全管理局應(yīng)當(dāng)與消費者代表、生產(chǎn)者代表、加工商和其他利益團(tuán)體進(jìn)行有效聯(lián)系,并且,歐盟食品安全管理局已經(jīng)通過實踐執(zhí)行了該原則,(1)從而積累了一些經(jīng)驗。就當(dāng)前而言,歐盟食品安全風(fēng)險評估中的公眾協(xié)商性原則主要規(guī)定在歐盟食品安全管理局制定的《關(guān)于科學(xué)意見的公眾協(xié)商方法》的指引之中。根據(jù)該指引的規(guī)定,該原則中的“公眾”包括學(xué)者、非政府組織、行業(yè)和所有其他潛在的興趣和受影響的各方。公眾協(xié)商的對象主要是歐盟食品安全管理局制定科學(xué)意見的過程,具體而言:在歐盟食品安全管理局自己施加風(fēng)險評估任務(wù)的情形之中,協(xié)商涉及定義任務(wù)的范圍和定義任務(wù)的原則;在評估過程的初步階段,也就是歐盟食品安全管理的科學(xué)專家或成員剛開始制定科學(xué)意見時,為了能夠為科學(xué)意見提供最佳的方法和最佳的數(shù)據(jù),歐盟食品安全管理局通常就一個特定科學(xué)主題,向公眾尋求信息、數(shù)據(jù)和觀點;當(dāng)一項科學(xué)意見的草案已經(jīng)列舉出了歐盟食品安全管理局就一個科學(xué)問題的最初主張時,作為一項原則,歐盟食品安全管理局會開展公眾協(xié)商,目的是確?？茖W(xué)草案的最后版本具備完整性、正確性和清晰性。此外,歐盟食品安全管理局認(rèn)為公眾協(xié)商是一個反復(fù)的過程,而不是一個單一事件。之所以將公眾協(xié)商性作為歐盟食品安全風(fēng)險評估制度的基本原則,主要原因是為了有效實現(xiàn)歐