新制度主義視角下的地方政府制度創(chuàng)新研究

新制度主義視角下的地方政府制度創(chuàng)新研究

地方政府是國(guó)家政治制度的重要組成部分。20世紀(jì)70年代中后期,由于全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和地方政府管理體制的僵化等原因,地方政府開始成為各種矛盾集結(jié)的對(duì)象,在這種背景下,從英國(guó)開始發(fā)起了地方政府改革的浪潮并一直持續(xù)至今。改革開放以來(lái),中國(guó)地方政府經(jīng)歷了多次改革和重組,創(chuàng)新活動(dòng)一刻也沒有停止。由于地方政府處在與民眾的日常生活更為息息相關(guān)的地位,它的創(chuàng)新就具有更重要的地位和作用。隨著地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的深入、隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政治學(xué)、行政學(xué)的滲透和影響,中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新研究從20世紀(jì)90年代開始發(fā)展,至今已取得了一定的成果。代表性的文章有:郭小聰?shù)摹吨袊?guó)地方政府制度創(chuàng)新的理論:作用和地位》(《政治學(xué)研究》2000年1期)、陳天祥的《對(duì)中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新作用的一種闡釋》(《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年4期)等。已出版專著中,陳天祥著《中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新研究-政府、產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)三維互動(dòng)的透視》(高等教育出版社,2002)、傅大友等著《行政改革與制度創(chuàng)新-地方政府改革的制度分析》(上海三聯(lián)書店,2004)等較有代表性。地方政府制度創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程,目前的研究主要集中在地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)涵、主體地位、作用意義、角色內(nèi)容、動(dòng)因、悖論及其克服等方面,下面擇其重點(diǎn)分述之。一、制度創(chuàng)新的主體地方政府制度創(chuàng)新研究的邏輯起點(diǎn)是它的內(nèi)涵和主體。研究地方政府制度創(chuàng)新,首先對(duì)地方政府制度創(chuàng)新要有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。陳天祥認(rèn)為:“制度創(chuàng)新,是指制度的變遷過(guò)程,是制度創(chuàng)新主體為獲得潛在收益而進(jìn)行的制度安排。”研究地方政府制度創(chuàng)新,還必須界定地方政府的概念。傅大友等認(rèn)為“地方政府”概念應(yīng)包括以下幾層含義:“(1)與各級(jí)地方政府相對(duì)應(yīng)的是國(guó)家為進(jìn)行行政管理而劃分的各級(jí)區(qū)域或地方,因此(2)地方政府包括了除中央政府以外的各級(jí)政府,(3)地方政府是地方的國(guó)家行政機(jī)關(guān),它同中央政府的區(qū)別是基于國(guó)家行政系統(tǒng)中的地位、職責(zé)、權(quán)限的不同而管轄范圍不同?！痹诖嘶A(chǔ)上他界定了“地方政府制度創(chuàng)新”的概念:“地方政府以新的觀念為指導(dǎo),通過(guò)制定新的行為規(guī)范,調(diào)整主體間的權(quán)利平等關(guān)系,為實(shí)現(xiàn)新的價(jià)值目標(biāo)和理想目標(biāo)而自主地進(jìn)行的創(chuàng)造性的活動(dòng)?！?P54)從這個(gè)定義看,暗含了新制度主義的制度變遷模型,顯示了制度創(chuàng)新的起因、過(guò)程和結(jié)果。對(duì)于地方政府制度創(chuàng)新的主體地位,童星從地方政府制度創(chuàng)新的重要性入手,認(rèn)為通過(guò)地方政府的政策導(dǎo)向與制度創(chuàng)新,可以促進(jìn)本地企業(yè)贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),增強(qiáng)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力,由此提出了地方政府在推動(dòng)地方制度創(chuàng)新方面的主體作用。從新制度主義的角度講,制度安排包括“個(gè)人”的安排、“自愿合作”的團(tuán)體安排和“政府”的安排。也就是說(shuō)制度創(chuàng)新的主體包括個(gè)人、團(tuán)體和政府。諾斯認(rèn)為,在給定同樣參與者的情況下,政府安排的成本可能最小,因?yàn)槊總€(gè)參加者都受制于政府的強(qiáng)制權(quán)力,不管他有多少不愿意,他都不可能選擇退出。因而政府的強(qiáng)制方案可能會(huì)產(chǎn)生極高的收益,政府可能利用其強(qiáng)制力,強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)一個(gè)由任何自愿的談判所不可能實(shí)現(xiàn)的方案。而另外兩種形式的安排中,都要支付創(chuàng)新的組織成本,并且這種總成本會(huì)隨著參加者的人數(shù)而增加。并且在自愿的安排下,要達(dá)成一致的可能會(huì)進(jìn)一步增加組織的成本。而在個(gè)人安排中,既沒有與之相聯(lián)系的組織成本,也沒有強(qiáng)制成本,但收益的增長(zhǎng)只限于一個(gè)人。(P271)諾斯在比較中肯定了政府在制度創(chuàng)新中的主體地位。林毅夫認(rèn)為“在社會(huì)所有制度安排中,政府是最重要的一個(gè)。”(P374)在中國(guó),陳天祥認(rèn)為政府擁有絕對(duì)的政治力量對(duì)比優(yōu)勢(shì)和較大的資源配置權(quán)力,能通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)和法律等手段在不同程度上約束其他社會(huì)行為主體的行為,由此決定政府是最主要的創(chuàng)新主體,并且地方政府作為中央政府的分支機(jī)構(gòu),它依法管理一個(gè)較小區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù),可以發(fā)揮中央政府不可替代的作用,因此,它理所當(dāng)然地成為推動(dòng)地方制度創(chuàng)新的主體。從市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的角度看政府在制度創(chuàng)新中也發(fā)揮著積極作用。汪錦軍認(rèn)為在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中,政府要做的是為市場(chǎng)活動(dòng)主體的制度創(chuàng)新提供一個(gè)既有嚴(yán)格規(guī)范又有一定自由活動(dòng)空間的制度框架,從而構(gòu)建一個(gè)以政府制度創(chuàng)新為主導(dǎo),市場(chǎng)制度創(chuàng)新充滿活力的制度創(chuàng)新格局。從中央政府、地方政府、微觀主體三者利益博弈的關(guān)系看,地方政府在制度創(chuàng)新中也具有主體地位。黃永炎認(rèn)為地方政府主導(dǎo)型的制度變遷方式具有收益大、風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)點(diǎn),有利于制度創(chuàng)新的供求達(dá)到社會(huì)最優(yōu)的均衡狀態(tài),取得較大的規(guī)模效應(yīng)。地方政府制度創(chuàng)新有利于制度資源的優(yōu)化配置、有利于制度體系的協(xié)調(diào)更新、有利于制度運(yùn)作效益最大化,因此地方政府在推動(dòng)制度創(chuàng)新方面優(yōu)于其它創(chuàng)新主體。在推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的制度創(chuàng)新過(guò)程中地方政府也起著主體作用。陳國(guó)權(quán)以溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為背景,分析了溫州地方政府在與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)中制度創(chuàng)新的背景和方式,認(rèn)為溫州地方政府積極響應(yīng)民間的制度創(chuàng)新活動(dòng),對(duì)民間的制度創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行保護(hù)、協(xié)調(diào)和組織,為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)相對(duì)開放、自由和合法的制度環(huán)境,這種保護(hù)事實(shí)上是政府逐步融入制度創(chuàng)新主體的一種形式,為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)提供了進(jìn)一步的發(fā)展方向和制度安排。這為中國(guó)地方政府在制度創(chuàng)新中發(fā)揮主體作用提供了啟示。二、對(duì)地方政府制度創(chuàng)新的研究1.制度創(chuàng)新行為地方政府制度創(chuàng)新必然因地方政府擔(dān)任不同角色而包含不同內(nèi)容。王玉明認(rèn)為完善國(guó)家的憲政制度和法制、培育先進(jìn)文化和主體意識(shí)形態(tài)、提供有效的產(chǎn)權(quán)制度安排和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)管理的其他各項(xiàng)制度是政府制度創(chuàng)新的基本內(nèi)容。從政府、產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)三維互動(dòng)這一主線出發(fā),陳天祥研究了地方政府制度創(chuàng)新與制度均衡的關(guān)系,分析了地方政府在制度創(chuàng)新中的角色和內(nèi)容,提出了地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)展路向。他認(rèn)為中國(guó)地方政府在制度創(chuàng)新中可以充當(dāng)三種角色:一是以“第一行動(dòng)集團(tuán)”的身份,在自己的固有職權(quán)范圍內(nèi)主動(dòng)進(jìn)行制度創(chuàng)新;二是以代理者的身份,在中央政府的制度準(zhǔn)入條件下進(jìn)行制度創(chuàng)新試驗(yàn);三是以“第二行動(dòng)集團(tuán)”的身份,對(duì)微觀主體的制度創(chuàng)新活動(dòng)予以鼓勵(lì)和支持,使制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。從考察現(xiàn)階段地方政府的行為目標(biāo)與模式出發(fā),宋莉莉認(rèn)為地方政府具有成為制度創(chuàng)新“第一行動(dòng)集團(tuán)”的動(dòng)機(jī)和能力,她從地方政府的制度創(chuàng)新行為模式入手,進(jìn)一步分析了地方政府的經(jīng)濟(jì)行為特征,認(rèn)為雖然存在不規(guī)范的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,但地方政府的制度創(chuàng)新行為事實(shí)上為市場(chǎng)取向改革提供了低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境,使改革呈現(xiàn)漸進(jìn)過(guò)渡特征,并且地方政府與企業(yè)的合作博弈過(guò)程客觀上推進(jìn)了排他性產(chǎn)權(quán)的確立與市場(chǎng)主體的培育。從行政改革的目標(biāo)出發(fā),王波認(rèn)為行政改革處于中國(guó)體制改革邏輯發(fā)展全程結(jié)合部的戰(zhàn)略地位,因此把行政改革定位在正確處理國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系上,是適應(yīng)全球化與民主化進(jìn)程的必然結(jié)果。從總體上看,我國(guó)的制度變遷帶有明顯的政府主導(dǎo)性特征,從戰(zhàn)略與理論兩個(gè)定位出發(fā),強(qiáng)化政府的制度創(chuàng)新職能、實(shí)現(xiàn)行政行為方式的轉(zhuǎn)變、政府與社會(huì)及政府與基本的社會(huì)制度之間關(guān)系的完善和規(guī)則體系的健全等現(xiàn)實(shí)目標(biāo),是制度創(chuàng)新的目標(biāo)和任務(wù)。2.動(dòng)力機(jī)制方面的創(chuàng)新從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,由于外部利潤(rùn)的存在而在現(xiàn)有的制度安排下無(wú)法實(shí)現(xiàn)情況下,往往會(huì)引發(fā)個(gè)人、團(tuán)體或者政府的創(chuàng)新動(dòng)機(jī),這就是制度創(chuàng)新的動(dòng)因。陳天祥認(rèn)為地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)因包括:憲法秩序的變化、制度創(chuàng)新成本、制度創(chuàng)新的預(yù)期收益和制度創(chuàng)新能力等。他認(rèn)為憲法秩序的變化賦予了地方政府相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán),成為地方政府制度創(chuàng)新的法律基礎(chǔ);由于貼近地方,使得地方政府制度創(chuàng)新成本較低;良好的預(yù)期收益極大地激發(fā)了地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力;較強(qiáng)的制度創(chuàng)新能力,如資源配置能力和支付變革成本的能力,使得地方政府制度創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)新能力增加,由此說(shuō)明了地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力所在。從社會(huì)變遷、制度缺陷和利益訴求三個(gè)方面看,由社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)變遷是地方政府制度創(chuàng)新的根本動(dòng)因;制度以及制度結(jié)構(gòu)本身所具有的缺陷是地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)因;而對(duì)制度創(chuàng)新預(yù)期凈收益的訴求則是地方政府制度創(chuàng)新的直接動(dòng)因。在這三種因素的共同作用下,地方政府的制度創(chuàng)新行為才得以持續(xù)進(jìn)行。傅大友從地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力形成、動(dòng)力轉(zhuǎn)換、動(dòng)力貫徹和動(dòng)力終止四個(gè)階段闡述了地方政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制和創(chuàng)新過(guò)程。提出了在政府制度創(chuàng)新為主導(dǎo)的發(fā)展中國(guó)家,不斷地完善政府制度創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制的必要性。地方政府推動(dòng)制度創(chuàng)新的動(dòng)因多種多樣,但主體是預(yù)期的收益和創(chuàng)新成本的可承受性,當(dāng)然這種動(dòng)因還會(huì)夾雜著地方官員對(duì)自身利益的訴求(比如政績(jī)和升遷等),因此不可避免會(huì)產(chǎn)生政策的短期性。加上制度創(chuàng)新路徑依賴的內(nèi)在性,制度創(chuàng)新到一定程度就會(huì)產(chǎn)生失范現(xiàn)象。三、地方政府制度創(chuàng)新研究的結(jié)果1.制度創(chuàng)新是一項(xiàng)“商業(yè)建設(shè)”地方政府制度創(chuàng)新活動(dòng)有著合理的存在理由,但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展到較高水平,地方政府創(chuàng)新行為將逐漸偏向于可能無(wú)效率。黃永炎認(rèn)為地方政府制度創(chuàng)新會(huì)產(chǎn)生“地方主義”、“短期行為”等偏差,必須對(duì)中央政府與地方政府、地方政府與微觀主體及地方政府各種成員的相互關(guān)系加以調(diào)整,構(gòu)建中央政府、地方政府、微觀主體三者良性互動(dòng)的制度環(huán)境,地方政府制度創(chuàng)新行為才能規(guī)范化發(fā)展。在政府主導(dǎo)模式下,由于國(guó)家的職能和權(quán)力集中于政府,立法機(jī)構(gòu)將一部分立法權(quán)轉(zhuǎn)移給政府,政府還取得了準(zhǔn)司法的執(zhí)法權(quán),這樣政府就集決策、立法、執(zhí)法于一身,這使得政府?dāng)[脫了既定法律制度束縛,減少了決策立法的環(huán)節(jié),有利于改革急需的新制度的出臺(tái),政府具有的執(zhí)法權(quán)又可以加速制度的推行與實(shí)施。王會(huì)華認(rèn)為這種主導(dǎo)同時(shí)也可能引起不良的連鎖反應(yīng),扭曲政府系統(tǒng)的合理運(yùn)作和制度創(chuàng)新過(guò)程,比如在政府受監(jiān)督不力情況下,就會(huì)出現(xiàn)政府的腐敗現(xiàn)象等。因此,彌補(bǔ)這一政府主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的不足之處就要構(gòu)建多元主體制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)。從地方政府競(jìng)爭(zhēng)的角度看,過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致制度創(chuàng)新的失范。由于分稅制的實(shí)行使得地方政府擁有了過(guò)多的財(cái)政自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力,這也使得地方政府成為了具有獨(dú)立利益的代表,促進(jìn)了地方政府的競(jìng)爭(zhēng),但是這種競(jìng)爭(zhēng)并非都是良性的。由于競(jìng)爭(zhēng),地方政府之間設(shè)置了很多壁壘,導(dǎo)致了交易成本的增加。地方政府之間的貿(mào)易壁壘僅僅是交易成本的一種反映,由于改革以來(lái)形成的特定的中央和地方的制度安排以及各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡,導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從結(jié)構(gòu)看不具備內(nèi)在一致性。也就是說(shuō),雖然落后地區(qū)的要素成本低于發(fā)達(dá)地區(qū),但資源仍然向發(fā)達(dá)地區(qū)聚集,結(jié)果各地區(qū)為確保本地的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,采取貿(mào)易壁壘來(lái)分割市場(chǎng),導(dǎo)致地區(qū)間的交易成本增大,同時(shí)也導(dǎo)致價(jià)格水平在地區(qū)之間呈離散分布,沒有一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)格。周業(yè)安認(rèn)為,減少地區(qū)間的交易成本比積極的財(cái)政政策要重要得多,因?yàn)橐揽控?cái)政政策來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力很有限,而交易成本的節(jié)約本身就是一種增長(zhǎng)源泉,如果地方間的交易成本繼續(xù)增大,勢(shì)必阻礙未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。他通過(guò)不同地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式的研究發(fā)現(xiàn),地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)模式存在很大差異,這一差異雖然和早期中央政府的傾斜發(fā)展戰(zhàn)略及各地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)有關(guān),帶有一定的偶然性,但更重要的是,行政區(qū)劃的嚴(yán)格限制、地區(qū)之間制度創(chuàng)新的程度、分稅制的規(guī)范程度以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)分工和專業(yè)化的程度對(duì)一個(gè)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)模式起著決定性影響,在這些影響因素的背后,隱含著財(cái)政體制和政治體制的不合理成分。因此,要降低地區(qū)間的交易成本,提高落后地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力,只有通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)提高地區(qū)間的分工和專業(yè)化水平,在良性競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各地區(qū)之間的平衡發(fā)展。地方政府制度創(chuàng)新是一把“雙刃劍”。陳天祥從諾斯悖論出發(fā)分析了地方政府制度創(chuàng)新的弊端:“公用地災(zāi)難”與統(tǒng)一市場(chǎng)的阻隔、阻礙權(quán)力中心推行的制度變遷進(jìn)程、導(dǎo)致制度變遷水平的區(qū)域差異,影響制度變遷的整體推進(jìn)。他提出了克服地方政府制度創(chuàng)新困境的辦法:“地方政府要履行自己的產(chǎn)權(quán)職能,以制度創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的多元化,并通過(guò)產(chǎn)權(quán)保護(hù),解決微觀主體的動(dòng)力激勵(lì)問題;以制度化規(guī)范約束中央和地方的制度創(chuàng)新關(guān)系;政府退出市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換,比如收縮公有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)戰(zhàn)線、明確政府職能的合理邊界和放松管制等。”運(yùn)用諾斯關(guān)于制度變遷的路徑依賴?yán)碚?薛飛將具有獨(dú)立利益目標(biāo)的地方政府引入分析框架,指出新的制度安排將會(huì)產(chǎn)生什么樣的政策產(chǎn)品,不是這項(xiàng)制度本身所能決定的,而是取決于它與整個(gè)制度結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度。從現(xiàn)實(shí)的情況看,不同地區(qū)的地方政府在推動(dòng)制度創(chuàng)新方面所發(fā)揮出來(lái)的作用是有所不同的。這主要是由于不同地區(qū)地方政府的創(chuàng)新觀念、創(chuàng)新能力不同,以及各自的微觀制度環(huán)境有別所致。制度供給的壟斷性、政府機(jī)構(gòu)及官員的偏好和有限理性、監(jiān)督機(jī)制的缺陷等因素的客觀存在,地方政府在制度變遷中的作用往往容易偏離合法和效率邏輯,可能引致某些變異創(chuàng)新行為,比如“地方主義”、“短期行為”等行為偏差,創(chuàng)新行為可能會(huì)鎖定在無(wú)效率狀態(tài)。要克服這種變異行為,地方政府制度創(chuàng)新行為會(huì)通過(guò)一個(gè)博弈過(guò)程退出鎖定。隨著政府的逐步退出和排他性產(chǎn)權(quán)的確立,制度變遷是否發(fā)生主要取決于微觀主體在制度非均衡條件下捕捉外部利潤(rùn)的預(yù)期收益和成本。這樣可以激發(fā)其它創(chuàng)新主體的創(chuàng)新積極性,但是這種制度變遷方式只有克服創(chuàng)新過(guò)程中外部性的“搭便車”問題才會(huì)有效。2.制度變遷與地方政府的關(guān)系地方政府制度創(chuàng)新的作用和意義主要集中在政府的制度供給功能方面。周振華從改革選擇集彈性化的角度論述地方政府在制度創(chuàng)新體系中的作用。他認(rèn)為改革選擇集彈性化的一個(gè)重要前提是中央與地方的分權(quán)化,這種分權(quán)充分調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府和廣大基層組織的改革積極性,使得地方政府制度創(chuàng)新的空間和動(dòng)力增大,使得地方政府創(chuàng)新的功能日益重要。由于中國(guó)體制變革的分權(quán)化過(guò)程,確立了地方政府具體管理市場(chǎng)的政治制度,這對(duì)中國(guó)市場(chǎng)化發(fā)展的促進(jìn)作用是不可低估的,因此地方政府作為組織層次的主要參與主體,對(duì)推進(jìn)基層組織的制度創(chuàng)新起著特殊的重要作用。郭小聰認(rèn)為中國(guó)地方政府在推動(dòng)制度創(chuàng)新方面至少有以下作用:第一,地方政府直接接觸當(dāng)?shù)氐膫€(gè)人和團(tuán)體,能夠及時(shí)了解來(lái)自個(gè)人和團(tuán)體自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖及其新制度的預(yù)期收益,使新的制度安排在沒有獲得全面的合法性之前,具有局部范圍內(nèi)的合法性,避免新的制度安排在沒有取得效果之前就被扼殺在搖籃里;第二,地方政府作為中央政府與地方個(gè)人及其團(tuán)體之間的聯(lián)系中介,也是誘致性制度變遷與來(lái)自中央政府的強(qiáng)制性制度變遷之間轉(zhuǎn)化的橋梁;第三,地方政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新往往帶有試驗(yàn)性,因而具有收益大、風(fēng)險(xiǎn)小的特點(diǎn)。但他也認(rèn)為地方政府推動(dòng)制度創(chuàng)新的作用能否發(fā)揮出來(lái),取決于地方政府作為制度創(chuàng)新的主體地位是否真正確立。制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用。劉錫田認(rèn)為發(fā)現(xiàn)更好的制度安排對(duì)每個(gè)社會(huì)都是重要的,對(duì)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)尤其如此。因?yàn)椴煌闹贫劝才潘鶎?dǎo)致的績(jī)效會(huì)相差很大。對(duì)于相互競(jìng)爭(zhēng)的地方政府來(lái)說(shuō),進(jìn)行制度創(chuàng)新,發(fā)現(xiàn)更有效率的制度,不僅是履行職能的需要,更為重要的是可以獲得巨大的創(chuàng)新利潤(rùn),從而創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。制度創(chuàng)新利潤(rùn)不僅體現(xiàn)在增加地方政府的財(cái)政收入上,而且可以促進(jìn)社會(huì)整體福利的提高,實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。制度創(chuàng)新帶來(lái)的不僅僅是交易成本節(jié)約,更為重要的是巨大的社會(huì)外部效應(yīng)。這對(duì)當(dāng)前促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的引導(dǎo)作用。產(chǎn)權(quán)制度是政府制度供給的核心內(nèi)容之一。陳天祥認(rèn)為地方政府在制度創(chuàng)新中最重要的貢獻(xiàn)是:打破了原有制度變遷的路徑依賴,以培育非國(guó)有多元化產(chǎn)權(quán)制度而大大推動(dòng)了中國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程;以新制度的“補(bǔ)償”作用,降低了制度變遷的成本;以制度的個(gè)性激勵(lì),形成多樣化的制度模式,這種多樣化的制度模式恰恰是中央政府對(duì)制度創(chuàng)新選擇權(quán)的下放,從而出現(xiàn)了制度的個(gè)性激勵(lì),由此激發(fā)了各地的制度創(chuàng)新積極性而形成的。因此在地方政府制度創(chuàng)新過(guò)程中,要允許制度變遷方式的靈活性和多樣性,這是發(fā)揮地方政府制度創(chuàng)新作用的一個(gè)啟示。無(wú)論從制度在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用還是政府作為現(xiàn)代社會(huì)的治理主體來(lái)看,政府都是推動(dòng)制度創(chuàng)新的重要主體,但隨著社會(huì)的發(fā)展,治理主體的多元化趨勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn),從政府職能轉(zhuǎn)變的角度出發(fā),也需要加強(qiáng)政府與其他治理主體的多元互動(dòng),在這方面的研究還有待深入。四、研究問題的描述國(guó)內(nèi)地方政府制度創(chuàng)新研究雖然取得了一定成果,但由于這是個(gè)新興領(lǐng)域,在理論研究和實(shí)踐應(yīng)用方面還存在一些問題。首先,在借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法進(jìn)行地方政府制度創(chuàng)新研究過(guò)程中,國(guó)內(nèi)學(xué)者大多還停留在理論引進(jìn)和概念演繹上,沒有從理論分析和理論應(yīng)用背景上進(jìn)行本土化,還沒有完成從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)到新制度政治學(xué)和行政學(xué)的學(xué)科轉(zhuǎn)變。其次,從地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)涵來(lái)看,國(guó)內(nèi)學(xué)界在一定程度上模糊了“地方政府制度創(chuàng)新”和“地方政府