行政訴訟原告資格的新思考

行政訴訟原告資格的新思考

隨著20多年的訴訟實踐，法律正義理論也取得了很大的發(fā)展和進(jìn)步。對于行政訴訟原告和被告資格問題,人們的認(rèn)識也在提高和加深。在此基礎(chǔ)上,我們對《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟原告與被告資格制度,提出了修改意見,形成了進(jìn)一步加以完善的制度設(shè)計方案。一、申訴人制度的完善(一)法院對起訴人不具備起訴資格的審查標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于行政訴訟原告資格,歷來就有形式資格與實質(zhì)資格之分。就形式資格而言,是根據(jù)“認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)”確定,即公民、法人、其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益的,就可以向法院起訴。除了這個起訴人的“認(rèn)為”外,還有法院的“認(rèn)為”,如果法院經(jīng)過審查認(rèn)為原告符合條件,就受理起訴人的起訴;同樣,如果法院經(jīng)過審查認(rèn)為起訴人不具備起訴資格,就不予受理其起訴。因此,這個“認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)”說到底是形式標(biāo)準(zhǔn),是第一層面的概念。關(guān)于這個標(biāo)準(zhǔn)在《行政訴訟法》第41條和第24條中都有規(guī)定。按照第41條的規(guī)定,原告必須是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這是“認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)”的最直接規(guī)定形式。第24條規(guī)定,依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。這里,“依照本法提起訴訟”這個條件,實際上只有“依照本法”的形式條件規(guī)定提起訴訟和確定原告資格。因為,《行政訴訟法》沒有任何一個條文規(guī)定原告的實質(zhì)資格。我們認(rèn)為,這一直是《行政訴訟法》沒有直接規(guī)定的一項重要內(nèi)容,是一個法律規(guī)定上的缺陷。修改《行政訴訟法》有關(guān)原告資格部分的內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)這個缺陷,即規(guī)定原告資格的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),使得“依照本法規(guī)定提起訴訟”不僅有形式資格也有實質(zhì)資格的內(nèi)容作“依托”。否則,所謂“依照本法規(guī)定提起訴訟”就成了形式邏輯上的循環(huán),沒有什么實質(zhì)意義。(二)明確和規(guī)范行政訴訟原告的實際操作制度那么行政訴訟原告的實質(zhì)資格是什么呢?就是利害關(guān)系。其實,利害關(guān)系一直就是行政訴訟這類“主觀權(quán)利”訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn),在理論上人們并無分歧,行政訴訟實踐也是這樣做的。但在法律上卻一直沒有規(guī)定出來。修改《行政訴訟法》原告資格制度,就是要把利害關(guān)系作為原告資格的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)直接、明確地規(guī)定出來。在具體的制度設(shè)計上,我們考慮了兩點:第一點,直接、明確規(guī)定行政訴訟原告的實質(zhì)資格是法律上利害關(guān)系。所有公民、法人、其他組織,只要與被訴行政行為有法律上利害關(guān)系的,都具備行政訴訟原告的實質(zhì)資格,有權(quán)提起行政訴訟。同樣,法院是否受理該項起訴,也只能根據(jù)這個實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。這樣,就給起訴人、被訴人、第三人以及法院都樹立了一個明確的法律標(biāo)準(zhǔn),各方都只能根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)來確定起訴人是否具備原告資格。第二點,以舉例方式明確規(guī)定幾種容易產(chǎn)生歧義情形的原告資格,引導(dǎo)人們正確適用法律。主要有:被訴行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的;與被訴的行政復(fù)議決定有法律上的利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的;與撤銷或者變更行政行為有法律上利害關(guān)系的;與其他行政行為有法律上利害關(guān)系的。用這種舉例方式規(guī)定,可以對司法實踐進(jìn)行具體舉例指引,又不至于作范圍上的限制。(三)確定間接利益沖突的原告資格關(guān)于行政訴訟原告資格制度,還有一個問題就是利害關(guān)系程度。從行政訴訟實踐來看,利害關(guān)系這個概念所可以包含的情形是多種多樣的,也是多層次和有程度差異的,有所謂直接利害關(guān)系與間接利害關(guān)系,有重大利害關(guān)系與非重大利害關(guān)系。有理論主張,行政訴訟原告資格只能限定在直接利害關(guān)系上,間接利害關(guān)系不予保護(hù)。例如,當(dāng)事人之間有債權(quán)債務(wù)關(guān)系,行政機(jī)關(guān)對其中一方當(dāng)事人的民事主體資格作出處理,另外一方債權(quán)債務(wù)關(guān)系的當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)處理行為之間,就是間接利害關(guān)系,應(yīng)當(dāng)不準(zhǔn)予原告資格。我們認(rèn)為,鑒于這個例子中的間接利害關(guān)系,確實不應(yīng)當(dāng)賦予債權(quán)債務(wù)另外一方當(dāng)事人原告資格。但是,間接利害關(guān)系的情形很多,也很復(fù)雜,并不僅僅只限于上述例子一種情形。在另外一些間接利害關(guān)系中,不賦予當(dāng)事人原告資格,也是不合適的。例如,一方當(dāng)事人與另方當(dāng)事人簽訂有投資協(xié)議,由一方當(dāng)事人將該協(xié)議上報行政機(jī)關(guān)審批,行政機(jī)關(guān)沒有批準(zhǔn)這個投資協(xié)議。在這個關(guān)系中,上報方是協(xié)議當(dāng)事人,也是可以作原告的。但如果上報方不起訴審批行政機(jī)關(guān)的拒絕審批行政行為,另外一方協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有起訴行政審批機(jī)關(guān)的權(quán)利。在確定原告資格問題上,我們認(rèn)為有兩點原則:一是利害關(guān)系原則;二是權(quán)利保護(hù)原則。在這個案例中,從邏輯上來看,雖然協(xié)議的另一方當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)、行政審批行為之間是間接關(guān)系,但是,作為獨(dú)立權(quán)利主體一方,他的權(quán)利受到行政行為影響的時候,必須給予救濟(jì)渠道,以保護(hù)其權(quán)利。鑒于這些考慮,我們并沒有采納直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn),而是仍然堅持了利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。另外,有理論主張值得司法保護(hù)利益標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為既然利害關(guān)系是有程度的,司法救濟(jì)渠道不是、也不可能救濟(jì)所有的利害關(guān)系,那么應(yīng)該在利害關(guān)系程度上加以限制,即值得司法保護(hù)的利益或者值得司法保護(hù)的利害關(guān)系。我們認(rèn)同這個判斷,那就是行政訴訟原告的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)是有程度的,司法救濟(jì)渠道所要保護(hù)的應(yīng)當(dāng)是符合利害關(guān)系程度要求的那部分利害關(guān)系。但是,這個值得司法保護(hù)的利益或者利害關(guān)系最終沒有寫進(jìn)修改意見中。其理由有二:一是“值得司法保護(hù)”這個美國式的條文,不太適合中國的長期立法實踐。迄今為止,包括民事訴訟、行政訴訟在內(nèi)的司法訴訟立法都沒有這樣的規(guī)定。在法律上區(qū)分利益或者利害關(guān)系是否值得司法保護(hù),恐有負(fù)面效果。二是是否值得司法保護(hù)這個問題,似乎更像是司法實踐掌握的尺度問題,而不應(yīng)當(dāng)是立法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)問題。所以我們主張把這個問題留給司法實踐去解決,最高法院根據(jù)具體情況可以通過司法解釋方式解決。因此,在立法層面我們?nèi)匀粓猿种灰?guī)定利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn),而不再進(jìn)一步規(guī)定利害關(guān)系程度標(biāo)準(zhǔn)。二、被告制度的完善(一)主體標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一現(xiàn)行法律和訴訟實踐形成的被告資格標(biāo)準(zhǔn),比較復(fù)雜,也過于嚴(yán)格。一般來說,需要三個主體標(biāo)準(zhǔn)合一才能確定正確的被告,即權(quán)力主體、行為主體和責(zé)任主體的合一。一個行政行為侵害公民、法人、其他組織合法權(quán)益的時候,人們會順著這個行政行為去尋找作出或者實施該行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)等,這就是行為主體標(biāo)準(zhǔn)。但是,找到作出這個行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)后,該機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)也不一定就是正確的被告,還要看這個機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)是不是法律上有權(quán)力對外作出行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu),以及在法律上是否能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任和后果的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu),也就是還必須滿足權(quán)力主體標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體標(biāo)準(zhǔn)。只有這三個主體標(biāo)準(zhǔn)都合一、統(tǒng)一了,才能確定正確的行政訴訟被告。因此說,現(xiàn)行的行政訴訟被告資格標(biāo)準(zhǔn),是行為主體標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力主體標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體標(biāo)準(zhǔn)三個主體標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。(二)被征地的部門和機(jī)構(gòu)在立法規(guī)定和行政實踐中,這三個主體有時是不統(tǒng)一的。例如,一個臨時機(jī)構(gòu)作出行政行為,雖然在理論上和法律上,該臨時機(jī)構(gòu)不能以自己的名義直接對外,即雖然該臨時機(jī)構(gòu)作出行政行為符合行為主體標(biāo)準(zhǔn),卻不符合權(quán)力主體標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體標(biāo)準(zhǔn)。因此,它不能作為行政訴訟的正確被告,得以組建該臨時機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)為被告。又例如,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定區(qū)、縣政府可以“責(zé)成”相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)拆除違法建筑。實踐中,該“責(zé)成”是什么涵義?很多地方和部門的實踐都不一致。這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是:有的地方和部門將政府作為被告,有的地方將部門、機(jī)構(gòu)作為被告。更為復(fù)雜的是,各個地方政府“責(zé)成”的方式不盡一致。有的是每一次拆除違法建筑都要辦理“責(zé)成”批件,有的是一次性“打包”分配給相關(guān)的部門、機(jī)構(gòu),政府不再負(fù)責(zé)每一次的違法建筑的拆除。如此不一和復(fù)雜的體制、方法,不僅“老百姓”經(jīng)常弄不明白,就連法院和專家們也時常爭論不休。實踐中,因機(jī)構(gòu)改革、法律調(diào)整、職能劃轉(zhuǎn)等,機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的種類、屬性較為復(fù)雜。有一級局和二級局,有的行政機(jī)關(guān)(局)下面還有執(zhí)法隊,甚至是獨(dú)立的執(zhí)法隊,等等。要想在這個體制背景下堅持三個主體合一標(biāo)準(zhǔn),復(fù)雜多樣的行政體制就會使行政訴訟被告資格制度成為一個法律“迷宮”。(三)訴訟被告的性質(zhì)顯然,我們不能要求行政體制適應(yīng)行政訴訟的要求,只能要求行政訴訟制度適應(yīng)行政體制的要求。那么,怎樣的制度設(shè)計才能讓復(fù)雜的行政體制不會傳導(dǎo)到行政訴訟制度中呢?我們在修改完善《行政訴訟法》中提出兩個方案并用:一是“下行方案”;二是“上行方案”。所謂“下行方案”,就是以作出或者實施行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)作為被告,即行為者為被告方案。以“誰行為誰作被告”的原則,確定被告資格。如果作出行政行為的機(jī)關(guān)是政府職能部門(如公安局),則該職能部門作行政訴訟被告。如果作出行政行為的不是政府職能部門,而是該職能部門或者政府的下屬機(jī)構(gòu)、綜合機(jī)構(gòu)等(如拆遷辦、區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局等),則該機(jī)構(gòu)也同樣作為行政訴訟的被告。所謂“上行方案”,就是以作出或者實施行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的同級政府為被告,即行為者的政府為被告方案。在現(xiàn)行行政體制下,除了垂直管理的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)外,其他機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)都屬于同級政府的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)。同級政府都有權(quán)對其行為進(jìn)行監(jiān)管,也都有職責(zé)對其行為負(fù)責(zé)任。因此,在一定條件下讓同級政府作行政訴訟被告,也是順理成章的。我們認(rèn)為,行政訴訟的被告在本質(zhì)上都具有代表性質(zhì)。就作出行政行為的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)而言,無論在法律上是否有權(quán)作出或者實施行政行為,在事實上它已經(jīng)作出或者實施了行政行為,而且該行政行為已經(jīng)涉嫌侵害公民、法人、其他組織的合法權(quán)益,由它作為行政訴訟被告,接受司法審查和監(jiān)督,解決該行政行為是否合法正確的問題是可以的,也是應(yīng)該的。即便法院裁判要求該行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)糾正處理它自己的違法行為,也是有權(quán)力和有能力的。另外,就獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任而言,我們認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)在行政訴訟上也是有能力的。行政法理論一直有一個比較“粗糙”的理論,那就是沿用民事法律責(zé)任承擔(dān)理論,認(rèn)為具有自己的獨(dú)立財產(chǎn)的,才能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。這可以說是大謬不然。在行政法上的法律責(zé)任,無非包括三個方面:一是對行政行為的處理(如撤銷、變更等),二是對行政行為效力的處理(如廢止等),三是對損害后果的處理(如行政賠償?shù)?。就對行為處理和后果處理而言,即便是無權(quán)、越權(quán)的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu),撤銷、收回、廢止自己違法作出或者實施的行政行為,應(yīng)該是有權(quán)的。換言之,即糾正自己違法行為的權(quán)力,是任何機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)都依法擁有的權(quán)力。就損害后果的責(zé)任承擔(dān)而言,主要就是行政賠償責(zé)任問題。按照《國家賠償法》的基本規(guī)定,所有國家賠償經(jīng)費(fèi)都是由同級財政負(fù)擔(dān),是“國家賠償”而不是“機(jī)關(guān)賠償”和“個人賠償”。所以,無論是政府作被告,還是政府職能部門作被告,再或者是機(jī)構(gòu)作被告等,賠償?shù)男再|(zhì)都是“國家賠償”,賠償?shù)慕?jīng)費(fèi)都是同級財政負(fù)擔(dān)。這里,機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)是否具備法人資格,是否在財政上有獨(dú)立的賬戶等,都與國家賠償責(zé)任承擔(dān)無關(guān)。所以,機(jī)關(guān)也罷、機(jī)構(gòu)也罷,獨(dú)立賬戶也罷,不獨(dú)立賬戶也罷,都可以作為行政訴訟被告承擔(dān)其所謂的法律責(zé)任。就同級政府作行政訴訟被告而言,我們設(shè)計的是“兜底”被告制度。就是在難以確定正確被告時,允許起訴人將同級政府作為行政訴訟被告。在理論上看,政府作“兜底”被告,是有行政訴訟被告代表性作為支撐的。政府在法律上可以代表自己的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu),政府對自己的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管的權(quán)力與責(zé)任。在實踐上看,政府作被告,方便公民、法人、其他組織起訴,方便行政訴訟的正常進(jìn)行?！缎姓V訟法》不應(yīng)該為一些瑣碎之事所耽誤和影響,應(yīng)該“直奔主題”——行政行為的合法性審查。將政府作為“兜底”被告至少可以解決在被告資格上的“無聊”之爭,從被告資格上解決“告狀難”的實際問題。三、審查與被告制度的完善(一)行政復(fù)議改變情形下的訴訟程序《行政訴訟法》規(guī)定,經(jīng)過行政復(fù)議再起訴的行政訴訟案件,被告資格分為不同處理結(jié)果。一是復(fù)議維持行政行為的,仍然以原行政機(jī)關(guān)為被告,復(fù)議機(jī)關(guān)不作被告;二是復(fù)議改變行政行為的,復(fù)議機(jī)關(guān)作被告,原行政機(jī)關(guān)不作被告。當(dāng)初這個制度規(guī)定的理論依據(jù)認(rèn)為,在復(fù)議維持情形下,仍然是原行政行為的內(nèi)容在生效,由原行政機(jī)關(guān)作被告合適;相反,在復(fù)議改變的情形下,原行政行為已經(jīng)被改變了,有了復(fù)議機(jī)關(guān)作出的新的行政行為,再由原行政機(jī)關(guān)作被告就不合適了,應(yīng)當(dāng)由作出新的行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)作被告。但是,經(jīng)過多年行政復(fù)議、行政訴訟實踐,證明這個制度設(shè)計也是有缺陷的。其缺陷主要在于:由于復(fù)議維持與復(fù)議改變不同,導(dǎo)致了行政訴訟被告的不同。在實踐中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般都不愿作被告,或者是能不作被告則盡量不作被告。正是由于復(fù)議機(jī)關(guān)不愿作被告這個趨利避害的因素,或多或少會讓一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)堅持“寧可維持”的思維。既不得罪原行政機(jī)關(guān),也可有不當(dāng)被告的“安全感”。這樣,行政復(fù)議的功能就會不斷弱化,行政復(fù)議的作用就會不斷降低,行政復(fù)議的路子會越走越窄。另一個缺陷就是,在復(fù)議改變的情形下,復(fù)議機(jī)關(guān)作行政訴訟被告,法院的裁判往往只是針對復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為作出(撤銷、責(zé)令履行等),而不是針對原行政機(jī)關(guān)的行政行為作出。當(dāng)事人之間的原始糾紛,經(jīng)常是在原行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間發(fā)生的。如果法院裁判不能直接處理原始糾紛和事項,而是間接地裁判處理復(fù)議決定,那么,行政訴訟的裁判結(jié)果,時常是不能解決原始糾紛這個實質(zhì)問題。因此,訴訟實踐中就出現(xiàn)了“訟了事不了”的弊端,反復(fù)訴訟仍不能解決實質(zhì)問題。(二)行政復(fù)議被告資格制度的立法建議對于修改《行政訴訟法》關(guān)于被告的規(guī)定,完善復(fù)議案件的被告制度,我們的基本思路是:一是要解決當(dāng)事人之間的實質(zhì)糾紛,不在被告資格問題上為此設(shè)置障礙;二是要正確認(rèn)識行政復(fù)議的性質(zhì),并與正在探索發(fā)展的行政復(fù)議委員會制度相一致;三是要充分發(fā)揮行政復(fù)議的積極作用,不斷強(qiáng)化行政復(fù)議解決糾紛的功能。鑒于這三點基本思路,我們對《行政訴訟法》中有關(guān)復(fù)議案件的被告資格制度進(jìn)行了修改完善。提出了兩個方案:第一個方案是,經(jīng)過行政復(fù)議的案件,一律仍以原行政機(jī)關(guān)為行政訴訟的被告,行政復(fù)議機(jī)關(guān)不再作為行政訴訟的被告。法院審查原行政行為并對原行政行為直接作出裁判,一并對復(fù)議決定的效力作出決定。第二個方案是,經(jīng)過行政復(fù)議的案件,以原行政行為機(jī)關(guān)為被告,同時以復(fù)議機(jī)關(guān)為第三人。法院既要審查原行政行為,也一并審查復(fù)議決定,對原行政行為和復(fù)議決定作出直接裁判。目前,更多觀點主張采用第一個方案,認(rèn)為以原行政機(jī)關(guān)為被告,審查處理原行政行為,在處理原行政行為的同時,要么一并處理復(fù)議決定的效力,要么根據(jù)對原行政行為的處理,復(fù)議決定相應(yīng)無效等。(三)行政復(fù)議性質(zhì):司法救濟(jì)性質(zhì)的弱化行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作被告,只以原行政機(jī)關(guān)為被告。這是對《行政訴訟法》規(guī)定的一個重大改變。我們知道,《行政復(fù)議條例》制定當(dāng)初,主流觀點就比較一致地認(rèn)為,行政復(fù)議屬于行政機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督,除了這個監(jiān)督的程序有些司法或者準(zhǔn)司法的特征以外,基本上是行政的、內(nèi)部的、層級的監(jiān)督形式。所以,一直以來,無論是大多數(shù)學(xué)者還是政府法制部門,都堅持認(rèn)為行政復(fù)議決定是行政行為,行政復(fù)議程序是行政程序。因此,經(jīng)過復(fù)議的案件,訴訟首先要審查的是覆蓋在原行政行為之上的行政復(fù)議決定。法院在行政訴訟中審查和裁判復(fù)議決定而不是處理原行政行為,就是順理成章的事情了。但最近幾年,有人開始主張行政復(fù)議的司法屬性,認(rèn)為行政復(fù)議就像法院一樣,是一種司法救濟(jì)程序和制度。既然是司法救濟(jì)性質(zhì),那當(dāng)然經(jīng)過行政復(fù)議的案件進(jìn)入行政訴訟程序后,不能把作為裁決糾紛的復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)成被告了。這種主張得到了越來越多的人的認(rèn)同,尤其是很多作復(fù)議工作的行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同,大有“東風(fēng)壓倒西風(fēng)”之勢。《行政訴訟法》的修改,就正好處在這個“東風(fēng)”甚烈的背景之下。其實我們認(rèn)為,之所以現(xiàn)在更多的人主張行政復(fù)議的司法性質(zhì),主要是四個