我國行政公開制度的歷史演進

我國行政公開制度的歷史演進

行政公共關(guān)系制度對遏制腐敗、捍衛(wèi)廉潔、提高工作效率發(fā)揮著極其重要的作用。從根本上講，它是遏制現(xiàn)代民主國家所必需的。行政公開是現(xiàn)代行政法的重要原則,也是行政民主與行政法制的前提和基礎(chǔ)。行政公開制度是指行政主體在實施行政行為的過程中,除法律規(guī)定的情形外,必須將其行政行為公開于社會和相對方,讓其知曉和了解相關(guān)情況的一種制度,內(nèi)容十分廣泛,主要包括法律公開、情報資料公開、行政決定公開、程序公開、公務(wù)員的相關(guān)情況公開。一、警務(wù)公開的法律依據(jù)隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和民主制度的完善,國家領(lǐng)導(dǎo)對行政公開制度給予了高度重視,我國公開制度在各級國家機關(guān)中逐步建立起來,如北京市工商行政管理局行政執(zhí)法公開制度(暫行)中就規(guī)定了執(zhí)法的內(nèi)容和期限;辦事的程序;收費的項目、標準、依據(jù);違反公示行為的處罰規(guī)定。公安系統(tǒng)發(fā)布了《公安部關(guān)于在全國公安機關(guān)普遍實行警務(wù)公開制度的通知》。相關(guān)的理論研究也在走向深入。我國的行政公開制度已經(jīng)有一定基礎(chǔ),其中最重要的是已經(jīng)形成了以中央和地方政府機構(gòu)主持的機關(guān)報等大報為核心,以《國務(wù)院公報》、《中華人民共和國法律匯編》、《中華人民共和國法規(guī)匯編》、《人民日報》等定期出版物為依托,以各種形式的法律、法規(guī)匯編為補充的法律公告體系。也存在一定的依申請公開的立法。如《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定:申請人、第三人可以查閱被申請人提供的書面答復(fù)、做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外,行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕。實踐中的做法主要是通過一些政策對行政公開的內(nèi)容、形式、監(jiān)督和評價體系作出規(guī)定政策的共同點主要有:(1)關(guān)于披露的主要內(nèi)容，明確準備法律、法規(guī)和規(guī)章制度公開;辦事程序和辦事時限公開、承辦部門和人員公開、辦事結(jié)果公開、收費收稅公開、廉政規(guī)定、監(jiān)督辦法和責(zé)任追究公開。(2)向相關(guān)群眾公開根據(jù)公開的內(nèi)容和公開的范圍、對象采用不同的公開形式。如向社會公開,公開的內(nèi)容主要是通過報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾化社會傳媒;向相關(guān)群眾公開的內(nèi)容主要是通過設(shè)立辦公大廳、印發(fā)辦事指南(明白卡)、設(shè)置公開欄、咨詢服務(wù)臺等形式;對于向單個對象公開的內(nèi)容則采用通報、信函、回訪等形式;向機關(guān)內(nèi)部人員公開的內(nèi)容,則采用通報會、文件、談話、專欄等形式。(3)明確責(zé)任追究機制公開程序的制定采用了我國政策制定的一貫做法。先讓各部門拿出公開方案,方案中除了包括相關(guān)的職能規(guī)定、法律法規(guī)、辦事標準、辦事程序和期限等內(nèi)容以外,還要規(guī)定違反規(guī)定的責(zé)任追究和處罰措施,以及負責(zé)監(jiān)督實施的機構(gòu)和方式。(4)建立監(jiān)督檢查制度一般做法是建立政府內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu),把政務(wù)公開列入干部考核的范疇,同時建立外部評價和監(jiān)督機制,如設(shè)立市民投訴中心,定期進行民意調(diào)查。二、推行行政公開制度的作用行政處罰法等相關(guān)法律、法規(guī)的頒布和政策的建立對于推行行政公開制度起到了非常好的作用,對于改善干群關(guān)系、提高工作效率、預(yù)防和治理腐敗有著明顯的作用。但是也仍然存在著一些差距和問題:(1)政府行政公開的主體實踐中公開制度主要有:政務(wù)公開、廠務(wù)公開、審務(wù)公開、村務(wù)公開、街居務(wù)公開、立法公開、行政公開。有些人對行政公開的內(nèi)涵和范圍界定不清,在研究中和實務(wù)中任意擴大或者縮小行政公開制度的范圍、方式。如實踐中對于行政公開的界定主要有以下幾種:最廣義說,一切有關(guān)公共事項都應(yīng)該予以公開。廣義說,代表性觀點有:所謂行政公開,就是指國家權(quán)力在其運作過程中,除法律規(guī)定的特殊情形外,必須依照法定的程序予以公開,從而使黨政機關(guān)的所有事物和活動都置于人民的普遍監(jiān)督和關(guān)注之下。狹義說,代表性觀點有:所謂行政公開,是指國家行政機關(guān)的法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織,在行使國家行政管理職權(quán)的過程中,通過一定的形式,依法將有關(guān)行政事務(wù)的事項向社會公眾和特定的人公開,使其參與討論和決定國家事務(wù)、公共事務(wù)和公益事務(wù),對行政權(quán)實施監(jiān)督的原則和制度。最狹義說,代表性觀點有:行政公開是指政府機關(guān)的政務(wù)活動除涉及國家安全或國家秘密并由法律規(guī)定不得公開的內(nèi)容外,通過多種形式公之于眾。對比上述觀點,可以發(fā)現(xiàn)對于行政公開的主體范圍和形式存在不同認識。如最廣義說中行政公開的主體包括了黨、政、軍、法院、檢察院等各級系統(tǒng),甚至包括了實行自治的村民委員會、居民委員會和企業(yè)的廠務(wù)公開。而廣義說將行政公開的主體范圍界定為黨政機關(guān),狹義說將行政公開的主體界定為國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織,最狹義說將行政公開的主體界定為政府機關(guān)。將行政公開等同于政務(wù)公開,或者是將行政公開的范圍擴大到村務(wù)公開等屬于居民自治范圍的事項,或者將行政公開的公開范圍僅限于行政機關(guān)的公開,而忽視了法律、法規(guī)及規(guī)章授權(quán)組織的公開,這樣做不利于行政公開制度的進一步發(fā)展。(2)行政公開制度不只考慮群眾公開的問題,單行政公開制度一經(jīng)推出,立即為各地廣泛推行,但因其濃厚的政策性,缺乏相應(yīng)的制度保障,導(dǎo)致實用主義和形式主義盛行,在行政公開的范圍和內(nèi)容等方面表現(xiàn)出隨意性和零散性,難以成為穩(wěn)定的制度。同時,有的地方片面理解中央領(lǐng)導(dǎo)的講話,將行政公開的范圍局限于解決群眾最關(guān)心的問題,只要群眾滿意就行,而不管行政公開本身的制度建設(shè)。這種做法在行政公開制度初期是不可避免的,但是不應(yīng)成為一種習(xí)慣性的思維和做法。這種做法暴露了一種實用主義的傾向。同時行政公開的推行存在著任意性和持續(xù)性,落實未能法制化。由于行政公開主要在基層政府和地方政府中實施,中央還沒有明確的法律和法規(guī)對行政公開的事項作出明確規(guī)定,因此,行政公開的實施具有較強的彈性,行政公開的實施受制于當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的認識、權(quán)威和創(chuàng)造力,如果領(lǐng)導(dǎo)認識到位,給予高度重視,并有足夠的權(quán)威推行和協(xié)調(diào)政務(wù)公開,制定有力可行的策略和措施,那么行政公開就能夠開展得好,落實得深。反之,行政公開就落實不了,就會流于形式,走過場。這種現(xiàn)象也反映了行政公開制度的濃厚政策性,具有濃厚的“清官意識”和“不確定性。”(3)基層政府中行政公開主體的不統(tǒng)一由于中央在建立行政公開制度的初期,曾經(jīng)指出地方基層政權(quán)是行政公開的實施重點,所以當前各級政府在實施行政公開的過程中,對基層的注意力較多,行政公開的主體主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和市縣級的政府機關(guān),中央機關(guān)和省部級機關(guān)基本上處于原來的狀態(tài)。同時理論界對于行政公開主體也缺乏深入研究,研究重點主要集中在行政公開的義務(wù)主體,對于行政公開的權(quán)利主體的研究較少。當然,隨著中國加入WTO之后解決透明度問題的需要,相關(guān)部級機關(guān)也正在擬定相關(guān)政策。(4)保守國家秘密法的特點現(xiàn)行制度關(guān)于行政公開內(nèi)容的規(guī)定非常不完善,最大的缺點表現(xiàn)在對于除外事項的解釋過于寬泛。如對于行政公開的內(nèi)容一般的界定是“除國家規(guī)定保密以外的其他事務(wù)”,這樣的界定實際上是非常不明確的。以《中華人民共和國保守國家秘密法》的規(guī)定為例,保守國家秘密法完全偏重于對國家機密的保護,以防范國家機密的外泄為核心。對國家機密的適度開放及開放程序沒有明文規(guī)定。同時該法將國家秘密的密級分為“絕密”、“機密”、“秘密”三級,似乎有對國家秘密的等級分類過多的嫌疑,容易造成國家秘密的泛濫。確定何為國家秘密沒有一個較為明確的標準,國家機關(guān)享有較大的自由裁量權(quán),在實踐中很容易將國家秘密擴大化,使得在具體實施行政公開的過程中,行政主體往往以國家秘密為由拒絕向公眾提供信息。因此,在以后的立法中,應(yīng)該明確何為國家的秘密事項,何為國家機關(guān)可以公開的對象,應(yīng)該確定一個統(tǒng)一的標準,明確公開和秘密的界限。(5)行政公開的制度多樣性行政公開制度中,公開的方式是多種多樣的,各種不同的公開方式構(gòu)成了行政公開的制度多樣性?，F(xiàn)行制度中多采用主動公開方式和對所有人公開,除此之外,還有依申請公開的方式和對利害關(guān)系人的公開。不同的公開方式的公開范圍、公開對象、救濟途徑都是不一樣的,應(yīng)該加以區(qū)分。(6)組織內(nèi)部信息公開在現(xiàn)行行政公開制度的手段中,多局限于通過印制小冊子、上墻公開、工作流程表等傳統(tǒng)媒體方式公開,或者是公開的范圍多局限于行政公開主體的組織內(nèi)部,公眾如果需要獲得信息,往往需要前往義務(wù)主體內(nèi)部獲得信息,這種做法不利于提高行政公開的效率。即使強調(diào)了網(wǎng)上政府的概念和網(wǎng)上公開的手段,但網(wǎng)頁上的信息或是更新得較慢或是內(nèi)容狹窄、時間短、隨意性大。如筆者曾經(jīng)登錄某直屬局網(wǎng)站,網(wǎng)頁公開內(nèi)容中介紹領(lǐng)導(dǎo)人員的章節(jié)竟然是其某前任因貪污被判處有期徒刑的領(lǐng)導(dǎo),網(wǎng)頁公開內(nèi)容的陳舊可見一斑。(7)不公開的援助規(guī)定是不夠現(xiàn)行制度中,如果義務(wù)主體不予公開,最多只是追究內(nèi)部責(zé)任,缺乏對不予公開的法律救濟途徑。三、完善行政公共關(guān)系對策(一)制定和頒布行政公開方面的法律法規(guī)在社會主義法治國家中,行政應(yīng)該是法治行政,要逐步使法律法規(guī)成為行政機關(guān)行為的主要合法性依據(jù)。如前所述,我國的行政公開制度有政策性強的不足之處,政策作為行政公開制度建立初期的主要依據(jù)是可以理解的,但是在全國推行行政公開制度并使之更加深入,有必要制定和頒布行政公開方面的法律法規(guī),對行政公開的主體、機構(gòu)設(shè)置、程序、救濟途徑等相關(guān)問題作出規(guī)定。從世界范圍看,行政公開制度的立法模式主要有兩種:一種是制定《信息公開法》、《財產(chǎn)申報法》、《政府采購法》等行政公開方面的特別法,其他程序方面的總則性規(guī)定適用《行政程序法》。代表國家有美國和日本;第二種是沒有特別法的規(guī)定,相關(guān)問題規(guī)定在《行政程序法》中,代表國家為德國中國應(yīng)該在吸取外來經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上根據(jù)中國行政公開的現(xiàn)實情況,制定出有中國特色的行政公開立法。在立法安排上,應(yīng)該先制定《財產(chǎn)申報法》、《政府采購法》、《信息公開法》等特別法、然后在這些法律的基礎(chǔ)之上,制定統(tǒng)一的行政程序法。(二)行政公開制度的內(nèi)涵行政公開制度是指國家行政機關(guān)、法律、規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的企事業(yè)組織和公務(wù)員依法主動或者依申請將除國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以外的其他事項予以公開的制度。行政公開制度不同于政務(wù)公開制度,政務(wù)公開除了包括行政公開制度以外,還包括其他諸如院務(wù)公開、檢務(wù)公開等公開制度。行政公開制度不同于村務(wù)公開制度,因為村務(wù)公開制度屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。因此說我國公開制度是由不同層級的制度組成的。(三)行政公開的主體目前行政公開的主體范圍主要集中在各級行政機關(guān)中,其中又主要集中在基層行政機關(guān)。而實際上行政公開的主體范圍不僅僅局限于行政機關(guān),而且應(yīng)該包括行政機關(guān)之外的其他行政主體,如法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的行使國家行政權(quán)力的組織。在實際推行中,對于行政主體的行政公開,可以采用先以行政機關(guān)的行政公開為龍頭,取得一定經(jīng)驗后再行擴大到法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。(四)對于公開的對象,可以分為公開化的單位和收費公開兩種模式根據(jù)公開方式的不同,行政公開可以分為主動公開和依申請公開;根據(jù)公開對象的不同,行政公開可以分為對所有人公開和對利害關(guān)系人的公開;根據(jù)公開的地點不同,可以將之分為公報的公開、閱覽室的公開、復(fù)制的公開;根據(jù)收費與否,可以分為免費的公開和收費的公開。在我國,行政公開的主要形式是行政主體主動公開,缺乏對于依申請公開的詳細規(guī)定和深入研究,從而影響了行政公開的效果,因此,我們應(yīng)該加強行政公開方式的多樣化,增加依申請公開的規(guī)定和對利害關(guān)系人公開的規(guī)定。1、公開的方式主動公開是指國家行政主體及其工作人員按照法律規(guī)定的義務(wù)主動將國家行政主體及其工作人員的有關(guān)情況登載在有關(guān)報紙上、公報上或者國家行政主體及其工作人員主動公開有關(guān)情況的一種公開方式。依申請公開是指權(quán)利主體按照一定的程序和條件向負有公開信息義務(wù)機關(guān)和工作人員請求公開某項情報的方式。2、與公開相關(guān)之程序?qū)λ腥斯_就是公開的對象是國家的全體公民、組織,沒有資格上的限制。而對利害關(guān)系人公開就是公開的對象僅限于和公開的資料、信息、消息有利害關(guān)系的特定人。在對所有的人公開的方式中,行政主體公開的對象是國家的全體公民、組織,沒有資格上的限制,而對利害關(guān)系人公開的對象僅限于與公開的資料、信息、消息有利害關(guān)系的人。如《行政處罰法》第31條規(guī)定:行政機關(guān)在作出行政處罰決定以前,應(yīng)當告知當事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)。這是公開的范圍僅限于當事人?！缎姓?fù)議法》第23條第2款規(guī)定:申請人、第三人可以查閱被申請人提供的書面答復(fù)、做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外,行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕。這時的公開范圍僅限于申請行政復(fù)議的申請人和行政復(fù)議第三人。我國澳門地區(qū)行政程序法第60條(利害關(guān)系人之資訊權(quán))規(guī)定:如私人有所請求,有權(quán)取得由行政當局提供與其中直接利害關(guān)系之行政程序進行情況之資訊,并有權(quán)獲知對該程序作出之確定性決定?！度鹗啃姓绦蚍ā返?6條規(guī)定:當事人或者其代理人有權(quán)就本身之案件,向原處分官署或該官署所指定之邦之官署所在地,請求閱覽卷宗。由此可見,前者的范圍遠大于后者的范圍。這也是這兩種公開方式最大的區(qū)別。(五)公開的內(nèi)容模式行政公開的范圍是行政公開中一個最基本的問題。世界各國對于行政公開的范圍有兩種不同的立法例:一種是列舉行政公開的事項;一種是采用概括式加排除式的規(guī)定。首先概括規(guī)定行政主體的信息應(yīng)該予以公開,然后再采用排除式的規(guī)定例外事項,例外事項一般為國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。美國情報自由法采用第一種立法例。具體如下:第一,規(guī)定行政機關(guān)在原則上應(yīng)主動積極對任何人公開行政機關(guān)所掌握的情報、資料;第二,對免除公開事項(exemptions),規(guī)定了具有可行性的標準,取代了舊法中的含糊不清的規(guī)定;第三,行政主體對拒絕公開負舉證責(zé)任,行政主體必須向行政裁判機構(gòu)或者法院證明拒絕行為符合法定的不予公開標準。同時,還應(yīng)該注意對于個人隱私或者商業(yè)秘密的公開范圍問題和不予公開的訴訟。因此,我國行政公開對于公開內(nèi)容可以采用概括式和列舉式模式:(1)行政主體應(yīng)當公開的內(nèi)容①行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件;行政主體的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、職責(zé)權(quán)限以及辦事規(guī)則;行政主體的相關(guān)工作人員的錄用、考核、獎懲、任免以及相當級別公務(wù)員的收入;④行政主體的財產(chǎn)收支要公開;⑤行政執(zhí)法依據(jù)、程序、過程、認定事實、救濟途徑等;⑥其他重大行政事項以及決策過程。(2)不予公開的內(nèi)容①國家秘密;商業(yè)秘密;個人隱私。(3)行政主體對不予公開的事項承擔舉證責(zé)任(六)確定相對人的請求權(quán)作為根據(jù)有權(quán)利有救濟的法律原理,行政公開制度應(yīng)該有救濟程序的保障。在現(xiàn)代國家的行政公開制度中,普遍建立了行政公開的法律救濟原則。申請救濟的人一般有兩種,要求反對公開的任何反對公開的利害關(guān)系人。根據(jù)申請人獲取救濟原則,當申請人的請求權(quán)遭到了國家機關(guān)的不當否決時,或者是利害關(guān)系人認為申請人的請求構(gòu)成了對自己的損害,有權(quán)獲得救濟,可以向行政機關(guān)或者法院提