暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律思考

暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律思考

主管外行刑事訴訟是對罪犯的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式。監(jiān)外執(zhí)行是當前國家行刑社會化、成本化和人道化的具體體現(xiàn)，有利于緩解監(jiān)內(nèi)執(zhí)行成本的壓力，防范犯罪交叉感染；也有利于促進社會秩序的恢復，使罪犯更好的回歸社會。由于各種體制、人為的因素導致目前不應被監(jiān)外執(zhí)行的罪犯而采取了監(jiān)外執(zhí)行,或已被監(jiān)外執(zhí)行的罪犯因脫管漏管出現(xiàn)失控,甚至又進行違法犯罪,嚴重損害了法律和刑罰執(zhí)行的嚴肅性,已成為近年來影響社會治安的一個亟待解決的突出問題。三峽庫區(qū)百萬移民，80%集中在重慶渝東北片區(qū)，該地區(qū)地處山區(qū)，經(jīng)濟不發(fā)達，農(nóng)業(yè)人口眾多，居住分散，從移民工程開初到目前三期移民結(jié)束，人口流動及外出務工人員逐年遞增，給監(jiān)外罪犯監(jiān)督管理工作帶來新的難題。要解決這些問題，必須在大量實地調(diào)查的基礎(chǔ)上,認真深入進行剖析，結(jié)合司法實踐，積極進行制度創(chuàng)新。一、監(jiān)外罪犯脫管漏管行為影響法律的權(quán)威性重慶三峽庫區(qū)主要包括重慶市萬州區(qū)、忠縣、開縣、云陽、奉節(jié)、巫山、巫溪等渝東北所屬區(qū)縣。截止2011年底，該地區(qū)共有監(jiān)外罪犯2240人，其中：緩刑1728人，占總數(shù)的77.1%；暫予監(jiān)外執(zhí)行84人，占總數(shù)的3.7%；假釋70人，占總數(shù)的3.1%；管制18人，占總數(shù)的0.8%；剝奪政治權(quán)利340人，占總數(shù)的15.2%。脫管184人，占總數(shù)的8.2%；漏管33人，占總數(shù)的1.5%。三峽庫區(qū)監(jiān)外罪犯出現(xiàn)脫管漏管的情況,損害了國家法制的權(quán)威和尊嚴，也在一定程度上威脅了庫區(qū)社會的安全和穩(wěn)定。首先，它損害了司法的權(quán)威與公信力，會使法律執(zhí)行的嚴肅性受到扭曲,不良的法律觀念將會在社會上蔓延，甚至出現(xiàn)“緩刑等于不服刑”、“假釋等于提前釋放”、“暫予監(jiān)外執(zhí)行等于不執(zhí)行”等言論。其次，監(jiān)外執(zhí)行罪犯會由于脫管漏管使而缺乏負罪感,嚴重削弱刑罰的懲罰性、教育性、警戒性，使得刑罰的效果大打折扣，帶來犯罪者以及普通民眾對法律的蔑視。第三，監(jiān)外執(zhí)行罪犯長期的脫管漏管,會使罪犯重歸社會后出現(xiàn)監(jiān)管真空，無法及時的接受社會幫教與技能培訓，不能自食其力，極有可能成為危害社會安定和諧的隱患。二、分析重慶三峽衛(wèi)兵脫管漏管的原因（一）進行移民安置由于監(jiān)外罪犯知法守法意識差，有的回避監(jiān)管，甚至在判決書送達當?shù)嘏沙鏊凹匆淹獬?；有的不假外出，長期在外務工經(jīng)商。如庫區(qū)某縣是渝東片區(qū)的移民大縣，高陽鎮(zhèn)是該縣移民比例最大的鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)有5萬人口的整體移民搬遷。2011年9月該縣高陽鎮(zhèn)派出所轄區(qū)共有監(jiān)外罪犯34人，其中在家7人，占總數(shù)的21%；外出務工27人，占總數(shù)79%。外省裁定的監(jiān)外罪犯不假擅自外出，有的舉家外出，無法查找下落。經(jīng)公安干警了解或通過其家屬知道下落的，對其實行責令限期報到而其拒不到執(zhí)行機關(guān)報到，公安機關(guān)既無警力、更無財力將其追回。如2011年6月轄區(qū)某縣共有監(jiān)外罪犯222人，脫管的44人。其中外省裁判61人，占監(jiān)外罪犯的27%；脫管37人，占脫管總數(shù)的84%。（二）移民安置困難1.移民工作是當?shù)卣y(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)劃中沒有將涉及到移民的監(jiān)外罪犯與公安機關(guān)銜接，相關(guān)移民工作幫促單位也只管將該移民移走，以圖完成移民搬遷任務。負有監(jiān)管責任的派出所對本轄區(qū)的監(jiān)外罪犯搬遷具體去向不清，而監(jiān)外罪犯本人又不主動向原監(jiān)管派出所告之其去向，從而導致人戶分離現(xiàn)象的發(fā)生。三峽庫區(qū)的各級政府移民局對移民搬遷實現(xiàn)兩種政策：一種是貨幣還房，另一種是實物還房。由于移民搬遷消號后，貨幣還房等原因而暫時沒有住房，或在外租房而無固定住房的、或跨區(qū)域遷移、或移民無房者（一戶多子女家庭，因移民搬遷造成部分子女無移民還房又無力購房的）、或少數(shù)因困難無力購房又無親屬可投靠的移民和具備移民資格的監(jiān)獄保外就醫(yī)人員等，由于辦理遷移戶口手續(xù)繁雜或不符合現(xiàn)有入戶規(guī)定等諸多原因?qū)е滦枰泼竦谋O(jiān)外罪犯不能及時將戶口入戶。2.外地省、市制定的接納庫區(qū)移民政策不合情理，造成庫區(qū)監(jiān)外罪犯人戶分離。一些負有對口接納庫區(qū)移民任務的省、市明文規(guī)定不接受庫區(qū)的監(jiān)外罪犯移民，導致移民家庭成員中被判處監(jiān)外執(zhí)行的罪犯不能移民外省、市，該監(jiān)外罪犯就只能向監(jiān)管機關(guān)請假或根本不假跟隨家人到外省、市居住，造成人戶分離而脫管。人戶分離給監(jiān)外罪犯管理工作帶來不良后果。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)監(jiān)外罪犯移民搬遷后，不及時將其戶口遷入現(xiàn)住地，造成人戶分離，從而導致監(jiān)管的派出所對其幾年脫管而又無法列管，如原居住在西山路草羊嶺7號的監(jiān)外罪犯鄧某，1999年被萬州區(qū)法院判處有期徒刑13年，（刑期自1999年2月3日-2012年2月2日止），當時由于其患有嚴重疾病被法院裁定為暫予監(jiān)外執(zhí)行。但后因其居住地屬淹沒線下的移民搬遷地，該處移民搬遷后，公安機關(guān)查尋其戶口仍然在原地且是臨時戶口，公安監(jiān)管機關(guān)、檢察機關(guān)四處查找其下落均未得其果，由于人戶分離，導致刑滿到期仍沒有列管。（三）交付執(zhí)行和交付監(jiān)督脫節(jié)1.地址材料突出，執(zhí)行機關(guān)無法有效監(jiān)管少數(shù)法院和監(jiān)獄部門不按規(guī)定及時送達法律文書，有的只寄送罪犯的檔案材料，有的讓罪犯自帶釋放證明到派出所報到，有的以訴訟期間的舊地址郵寄材料，造成見檔不見人、或見人不見檔、或人檔都不見的情況，致使部分監(jiān)外罪犯長期逍遙法外，執(zhí)行機關(guān)無法進行有效監(jiān)管。例如庫區(qū)某縣2011第一季度三匯、白石兩個派出所共16名監(jiān)外罪犯，法律文書不全的有7人；三季度全縣新增38名監(jiān)外罪犯中，有11人未到公安機關(guān)報到。其中上海市寶山監(jiān)獄、新疆建設(shè)兵團農(nóng)一師幸福等5個監(jiān)獄，釋放的4名監(jiān)外罪犯未按規(guī)定向執(zhí)行機關(guān)交付法律文書而漏管。2.監(jiān)管考察制度不落實。在本轄區(qū)一是部分基層派出所由于移民搬遷后，人事變動和機構(gòu)撤銷、合并等變遷，交接工作不及時，造成有關(guān)文書檔案材料不完整，接管的派出所對轄區(qū)內(nèi)監(jiān)外罪犯的基數(shù)不能清楚掌握，對部分監(jiān)外罪犯不能落實監(jiān)督考察制度。二是部分公安機關(guān)的領(lǐng)導和基層派出所民警對此工作重視不夠。公安戶籍民警調(diào)動頻繁，對本轄區(qū)移民中的監(jiān)外罪犯沒有深入基層了解其動向，同時由于基層派出所擔負著維護本轄區(qū)社會治安和偵辦轄區(qū)內(nèi)刑事案件的雙重任務，警力普遍不足，個別基層派出所就無暇顧及監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)管考察工作。三是有的司法人員對法律法規(guī)不熟悉，工作職責不清楚；有的監(jiān)管考察制度不落實，無監(jiān)督考察小組，監(jiān)改小組有名無實，未進行回訪考察；有的未堅持經(jīng)常性的工作制度等；對脫漏管監(jiān)外罪犯未采取措施及時查找，導致沒有及時列管。（四）提出收監(jiān)執(zhí)行規(guī)定，應把改進執(zhí)行工作結(jié)合起來各省收監(jiān)執(zhí)行法規(guī)不統(tǒng)一，造成收監(jiān)難。由于重慶市各基層司法機關(guān)，對《刑法》第七十七條第二款規(guī)定：“被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期間內(nèi)，違反法律，行政法規(guī)或者國務院公安部有關(guān)緩刑的監(jiān)督管理規(guī)定，情節(jié)嚴重的，應當撤銷緩刑，執(zhí)行原判刑罰”中的“情節(jié)嚴重”的認識和理解存在分歧。2002年，重慶市公、檢、法、司四家統(tǒng)一以渝公發(fā)“2002”272號文將《刑法》第七十七條第二款中的“情節(jié)嚴重”作了具體的規(guī)定。但由于原裁判地和執(zhí)行地跨區(qū)域或省，省外司法機關(guān)對收監(jiān)執(zhí)行規(guī)定的認識、理解、條件、程序與我市不一致，導致收監(jiān)執(zhí)行工作難以落實。如2006年3月，轄區(qū)某縣在全國清理糾正監(jiān)外罪犯脫漏管專項檢查活動中，執(zhí)行機關(guān)在向裁決機關(guān)提請建議收監(jiān)執(zhí)行原判刑罰同時，將渝公發(fā)『2002』272號文件的復印件隨建議書一同發(fā)出，請當?shù)赜嘘P(guān)政法部門協(xié)調(diào)，督促當?shù)赜嘘P(guān)政法部門按期作出裁定。但是，僅僅只有四川省金堂縣和浙江省海安縣有回復，其余均無回音。三、反應和建議（一）規(guī)范監(jiān)外服刑行為，建議將其作為“危險行為”納入執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行規(guī)定，依法行政和行政責任建議最高司法機關(guān)盡快出臺司法解釋，對《刑法》中第77條和86條監(jiān)外執(zhí)行人員違反法律法規(guī)以及監(jiān)督管理規(guī)定“情節(jié)嚴重”作出具體司法解釋。對“情節(jié)嚴重”、“需要收監(jiān)執(zhí)行的”等具體含義可考慮從以下方面進行把握：（1）監(jiān)外服刑人員的行為雖未構(gòu)成犯罪，但已妨害社會管理秩序、侵犯他人人身和財產(chǎn)等權(quán)利，具有一定的社會危害性，或造成一定的社會影響；（2）監(jiān)外服刑人員的行為直接并且故意地違反了對監(jiān)外罪犯的監(jiān)督管理規(guī)定；（3）監(jiān)外服刑人員多次違反法律法規(guī)受到處罰，其中有一次或一次以上被處以治安拘留處罰。為了切實解決外省執(zhí)行機關(guān)決定的監(jiān)外罪犯收監(jiān)執(zhí)行標準、程序不統(tǒng)一和收監(jiān)執(zhí)行難的問題，對于外省執(zhí)行機關(guān)決定的監(jiān)外罪犯出現(xiàn)“嚴重違法”行為的，在遵循完善后的法律、法規(guī)的前提下，由執(zhí)行地機關(guān)向原裁定地提出收監(jiān)建議后，按照“屬地管轄”原則和相關(guān)法律程序，由執(zhí)行機關(guān)地執(zhí)行相關(guān)收監(jiān)執(zhí)行的各項程序，執(zhí)行原判刑罰。對于外逃監(jiān)外罪犯，執(zhí)行機關(guān)抓獲后報法院作出收監(jiān)執(zhí)行的裁定；由執(zhí)行地公安機關(guān)執(zhí)行抓捕、收監(jiān)執(zhí)行原判刑罰；執(zhí)行地公安機關(guān)交付監(jiān)獄執(zhí)行，先行羈押當?shù)乜词厮?，由看守所交付監(jiān)獄執(zhí)行原判刑罰；建議先行收押提請法院建議收監(jiān)執(zhí)行的監(jiān)外罪犯；作出裁定地法院所在地監(jiān)獄執(zhí)行刑罰。（二）積極落實有效的外部犯罪監(jiān)控體系1.加強移民管理，避免漏罪第一，以戶口所在地為主，居住地、活動地相結(jié)合的管理原則，及時列管，落實管控。對人戶分離的監(jiān)外罪犯實行委托管理。監(jiān)外罪犯離開戶口所在地派出所轄區(qū)，在本區(qū)異地有固定居住地且居住半年以上的，由戶口所在地派出所為主與居住地派出所為輔進行雙列管管理。住地派出所要查明其具體活動或從業(yè)地址，納入工作視線，掌握活動情況，定期聯(lián)系，將基本情況及現(xiàn)實表現(xiàn)通知戶口所在地派出所，發(fā)現(xiàn)有違法犯罪行為應隨時向戶口所在地派出所通報并及時收監(jiān)執(zhí)行。第二，移民幫扶單位和公安機關(guān)在移民中要注意該移民戶的基本情況，了解有監(jiān)外罪犯家庭，社區(qū)及當?shù)厮谂沙鏊暯?，派出所一方面告之其必須到駐地公安派出所報到，一方面通知其所有移民的所在派出所，這樣就可以避免以后工作中很多漏洞。法院在判決或裁定監(jiān)外執(zhí)行的同時告之其到居住地派出所報到，在向戶口所在地發(fā)放法律文書的同時向移民居住地發(fā)放監(jiān)管法律文書。對于允許外出務工的監(jiān)外罪犯，具備條件的，遷出地派出所及時向遷入地派出所介紹情況，移送監(jiān)外罪犯檔案復印件，居住地派出所要委托異地派出所管理。移民幫扶單位和公安機關(guān)在移民中要注意該移民戶的基本情況，了解有監(jiān)外罪犯家庭，社區(qū)及當?shù)厮谂沙鏊暯?，派出所一方面告之其必須到駐地公安派出所報到，一方面通知其所有移民的所在派出所，這樣就可以避免以后工作中很多漏洞。居住地派出所要查明其具體活動或從業(yè)地址，納入工作視線，掌握活動情況，定期聯(lián)系，將基本情況及現(xiàn)實表現(xiàn)通知戶口所在地派出所，發(fā)現(xiàn)有違法犯罪行為應隨時向戶口所在地派出所通報并及時收監(jiān)執(zhí)行。2.對決定監(jiān)外罪犯的罪犯建立了獨立的執(zhí)行委員會告知監(jiān)外罪犯的權(quán)利和義務制度。判決、裁定、決定機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)對監(jiān)外罪犯在監(jiān)外執(zhí)行期間，告知其應當遵守的規(guī)定和違反規(guī)定所要承擔的法律責任。同時，要在檢察機關(guān)內(nèi)部實行監(jiān)外執(zhí)行告知制度。各地判決、裁定或決定的監(jiān)外罪犯派駐檢察機構(gòu)，將填寫的監(jiān)外罪犯基本情況的《監(jiān)外罪犯執(zhí)行告知書》，書面形式告知執(zhí)行地檢察院監(jiān)所部門，執(zhí)行地檢察院監(jiān)所部門收到告知書后，及時將人民法院、監(jiān)獄或看守所法律文書是否送達罪犯原戶口所在地的縣級公安機關(guān)和人民檢察院，及法律文書復印件和罪犯是否直接交付執(zhí)行地派出所執(zhí)行的情況，反饋判決、裁定或決定的監(jiān)外罪犯派駐檢察機構(gòu)。通過一方面宣傳法律知識，告知守法意識，另一方面檢察機關(guān)內(nèi)部成為一個監(jiān)督管理整體，互相配合，互相協(xié)助，從而源頭上遏制監(jiān)外罪犯見檔不見人、或見人不見檔、或人檔都不見的交付執(zhí)行脫節(jié)和交付監(jiān)管脫節(jié)情況發(fā)生。（三）建立刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造專門化的運行機制根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部《關(guān)于依法加強對管制、剝奪政治權(quán)利、假釋、緩刑和暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)督考察的通知》規(guī)定，公、檢、法、司各部門應由政法委牽頭，明確具體負責的人員，建立每年召開2次專門聯(lián)席會議工作制度，必要時也可隨時召開聯(lián)席會，及時通報刑罰執(zhí)行、監(jiān)管改造教育、審判以及檢察監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的重要情況，分析各個環(huán)節(jié)中存在的相關(guān)問題，研究保證公正執(zhí)法和文明管理的措施，提高刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造的效力，切實保障監(jiān)管改造秩序和社會治安穩(wěn)定，嚴防被監(jiān)管人脫管、漏管或重新犯罪的問題。要明確責任，各司其職，各負其責，加強對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理。要加強當?shù)卣?lián)系，形成工作聯(lián)系制度，了解當?shù)赜嘘P(guān)涉及監(jiān)外罪犯的政策，分析監(jiān)外執(zhí)行中存在的傾向性問題，保證嚴格執(zhí)法和公正執(zhí)法。（四）建立執(zhí)行地民警責任機制建議公安機關(guān)將監(jiān)外罪犯監(jiān)管工作納入目標考核，強化監(jiān)外罪犯監(jiān)管責任。一是嚴肅法律賦予的權(quán)力和職責，改變過去公安機關(guān)重刑事打擊，輕刑罰執(zhí)行的傳統(tǒng)觀念，強化對刑罰執(zhí)行的認同和重視；二是執(zhí)行地派出所統(tǒng)籌兼顧安排，落實責任，把監(jiān)管任務分解到民警，由專門的民警負責；三是完善獎懲制度，把這項工作列入公安機關(guān)考評內(nèi)容，加大考評力度和比例，對于成績突出的，予以表彰獎勵，對于不能履行職責，造成監(jiān)外罪犯漏管、脫管、失控或重新犯罪的，給予行政處罰，造成嚴重后果的，移交司法機關(guān)依法處理。（五）暫予監(jiān)外執(zhí)行決定的執(zhí)行監(jiān)督對刑事判決裁定執(zhí)行活動的監(jiān)督是法律賦予人民檢察院的法律監(jiān)督職權(quán)之一，檢察機關(guān)要積極開展監(jiān)外執(zhí)行法律監(jiān)督，做到“事前、事中、事后”全程同步監(jiān)督制約機制。第一，事前監(jiān)督。檢察機關(guān)應當依靠派駐檢察室，做好監(jiān)外執(zhí)行罪犯的信息收集工作，同時，建立監(jiān)外執(zhí)行罪犯信息溝通通報機制，保障檢察機關(guān)充分行使暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的知情權(quán)，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，開展監(jiān)督；第二，事中監(jiān)督。法院和執(zhí)行機關(guān)在對罪犯決定實行監(jiān)外執(zhí)行時,要向檢察機關(guān)報送相關(guān)材料、提供相關(guān)信息,檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)存在問題時,可以依法要求其糾正或建議其重新做出決定或裁決。檢察機關(guān)要重點掌握擬監(jiān)外執(zhí)行罪犯的的病情鑒定、批準程序、對社區(qū)影響等，如發(fā)現(xiàn)存在問題及時提出糾正意見或檢察建