北洋政府的文官制度

----------------------------精品word文檔值得下載值得擁有--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------北洋政府的文官制度中國自戰(zhàn)國時(shí)起就建立起了世界上最早的官僚制度。兩千多年來，中國古代社會在官吏的等級分類、任免、俸祿、退休、撫恤、考核、監(jiān)察、獎懲等方面形成了系統(tǒng)而且完備的制度。官僚制度較之貴族制度所具有的優(yōu)越性是顯而易見的。官吏對君主的絕對服從使中國建立起了強(qiáng)大的中央集權(quán)政權(quán)，并在兩千多年來的絕大部分時(shí)間保持著國家的統(tǒng)一。嚴(yán)密而有力的官僚組織機(jī)構(gòu)能在社會生產(chǎn)力非常低下的條件下，在極端零散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與地主經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，充分動員并集中各種經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)行宏大的工程建設(shè)。統(tǒng)一與公開的科舉考試為相當(dāng)多的社會成員提供了做官的機(jī)會，并使政府保持著較高的文化素質(zhì)。官吏的職業(yè)化，尤其是吏的職業(yè)化能使基層社會秩序即使在上層政局動蕩不安的情況下仍能保持相對的穩(wěn)定。（注：武則天時(shí)代的唐朝社會為其典型例證。）在管理官吏的技術(shù)上，中國古代官僚制度與近代西方資本主義國家的文官制度有著很多的相同之處。但我們不能因此就將其等同于近代的文官制度。較之于近代西方資本主義國家的文官制度，中國古代的官僚制度已大大落后于時(shí)代。如官員身份不僅表示著其本人的職業(yè)，同時(shí)也表示他的社會等級；沒有立法官與行政官、司法官的區(qū)分；選拔官員的途徑除考試外，尚有捐納與恩蔭；八股化的科舉考試制度無法選拔出具有近代化知識的人才；官員們由于缺乏行政技術(shù)知識與管理經(jīng)驗(yàn)而不得不雇傭大量的幕僚與胥吏，既增加了人民的負(fù)擔(dān)，又為幕僚與胥吏提供了舞弊的機(jī)會；等等。中國自清末新政時(shí)起就開始著手改革傳統(tǒng)的官僚制度，如廢除科舉，對留學(xué)歸國的學(xué)生與國內(nèi)大、中學(xué)校的畢業(yè)生進(jìn)行考試后授予官職。但將傳統(tǒng)官僚制全面改造為近代化的文官制則是從北洋政府開始的。北洋政府從1912年建立時(shí)起就開始制定各種文官管理法規(guī)，到1921年止，中國已初步形成了近代化的文官管理法規(guī)、法令體系。這些法規(guī)、法令規(guī)定了文官的分類、任用、俸祿、休假、保障及懲戒等內(nèi)容（其中關(guān)于文官的俸祿、撫恤、休假等制度，北洋政府的規(guī)定與古代社會并沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，因而本文略去不論）。一、實(shí)行以品位分類制與職位分類制相結(jié)合的文官分類法（一）廢除官與吏之間的等級差別在以身份等級為主要特征的中國古代社會，劃分社會等級最主要與最普遍的標(biāo)準(zhǔn)就是官品。（注：中國古代社會劃分等級的標(biāo)準(zhǔn)有官爵、血緣、良賤、夫妻等項(xiàng)。血緣等級只局限于家族范圍；夫妻等級僅及于家庭內(nèi)部；民族等級只存于元、清兩朝；而良賤等級按職業(yè)區(qū)分，絕大多數(shù)社會成員為良人，而賤人僅占少數(shù)，且等級簡單，不足以充分區(qū)別社會成員。只有官爵品級能最普遍地對社會成員的身份等級作出區(qū)別判斷。）這一特征決定了官吏不僅是一種以行政管理為內(nèi)容的職業(yè)，更是個(gè)人社會身份等級的標(biāo)志。因而中國古代對官吏的分類采用的是典型的品位分類法。中國古代官吏的品位分類制首先表現(xiàn)為官與吏之間的等級分類。所有的行政管理人員被分為官與吏兩大等級。唐朝以前，官是由薦舉、察舉、征辟以及九品中正制等形式選拔，由皇帝任命的行政人員；唐以后則是通過科舉考試，由吏、兵兩部銓選，由皇帝任命的行政人員。吏通常是由官選任的執(zhí)行較具體、低級行政技術(shù)事務(wù)的人員。部分吏職甚至是被官府強(qiáng)迫充當(dāng)?shù)?。在科舉制度下，官與吏"屬于兩個(gè)不同的階層，如涇渭之分明。官可以罰降為吏，吏卻很少能上升為官"。（注：［美］黃仁宇：《萬歷十五年》，中華書局1982年版，第145頁。）吏的社會地位非常之低，以至于其子孫不能被允許參加科舉考試。（注：參見郭松義、李新達(dá)、李尚英：《清朝典制》，吉林人民出版社1993年版，第310頁。）"吏的薪給極為微薄，僅足以供一家糊口"。（注：［美］黃仁宇：《萬歷十五年》，中華書局1982年版，第145頁。）明清以來，由于科舉考試的八股化以及捐納制度的法定化，被選拔出來的官員大多不熟悉兵、刑、錢、谷等具體行政業(yè)務(wù)，所謂"司員不習(xí)公事，奉吏為師"，（注：《清德宗實(shí)錄》第482卷，第6頁。）甚至完全將其委諸習(xí)于具體行政事務(wù)的胥吏。吏既不可能上升為官，且從事的行政事務(wù)繁劇，與其社會地位、薪金待遇大不相稱。這一制度既不公平，且必然滋生腐敗。吏必然會利用其經(jīng)手公務(wù)的便利大肆中飽私囊，擅作威福，結(jié)果形成了封建社會的一大行政公害，即所謂"衙蠹"。北洋政府廢除了中國古代自秦漢以來形成的官與吏之間的等級制，將除議員與軍官以外的所有官員統(tǒng)稱為文官。盡管文官仍有高等與普通之分，但從前從事具體行政事務(wù)的吏從此獲得了文官的身份以及相應(yīng)的地位、待遇與法律保障，從而有利于提高他們的工作積極性。根據(jù)西方資本主義文官制度，普通文官還可以通過考試、考核等方式晉升為高等文官。遺憾的是北洋政府一直沒有公布關(guān)于文官晉升的法規(guī)、法令。（二）廢除古代九品官等制，實(shí)行四級文官等級品位制古代皇帝為了表彰、紀(jì)念、鼓勵或籠絡(luò)現(xiàn)任及前任的官員，常常賜給這些官員以各種特殊身份。這種代表著特權(quán)的特殊身份通常是用官品來表現(xiàn)的。由于不可能將所有表示特殊身份的官賦予實(shí)際的職權(quán)，因而必須將作為表示職務(wù)與職權(quán)的官與僅表示身份等級的官區(qū)別開來。為此，從唐朝時(shí)開始，中國社會就形成了系統(tǒng)的官、職分離制度。有實(shí)際職務(wù)的官被稱為職事官；沒有實(shí)際職務(wù)，只表示官員的個(gè)人身份等級的官分別被稱為散官（即階官）、勛官或加官。清朝時(shí)雖已取消了散官、勛官之名，但仍有其實(shí)。職事官、散官、勛官的等級以官階的高低為標(biāo)準(zhǔn)，均分為9品18級。這種官、職分離的品位分類制度使得許多并不參加實(shí)際行政管理工作的人享受著免納國家賦稅并分取國家賦稅的特權(quán)。將官品作為個(gè)人社會身份標(biāo)志并賦予種種特權(quán)的結(jié)果，是養(yǎng)成了中國古代社會以官位為最高崇拜的價(jià)值觀，不利于社會價(jià)值觀的多元化，并嚴(yán)重阻礙了民主觀念的形成；身份等級意識被強(qiáng)化，從而使得中國古代社會根本不可能產(chǎn)生平等觀念；人民的負(fù)擔(dān)也因此而大大增加。北洋政府廢除了古代9品18級制，但仍實(shí)行文官等級品位分類制。1912年10月16日，北洋政府公布《中央行政官官等法》。該法將行政官分特任官、簡任官、薦任官和委任官4級。特任官由大總統(tǒng)以特令任命，簡任官由大總統(tǒng)直接選任，薦任官由各主管長官推薦呈請大總統(tǒng)任命，委任官由主管長官直接任命。前3種文官被稱為高等文官，委任官被稱為普通文官。除特任官外，簡任、薦任與委任官共分為9等。其中第1～2等為簡任官，第3～5等為薦任官，第6～9等為委任官。1914年12月15日，北洋政府公布《文官任職令》，將所有文官（包括司法官）一起列入4級序列。（注：北洋政府的文官包括了司法官，但本文所論主要為行政管理官員，因而在以下有關(guān)文官的論述中不再及于司法官。）這種將文官依職務(wù)的高低與任用方式分為等級的分類法雖仍屬于品位分類，但它對古代的品位分類制度又有所改革。其主要在于新的文官制度取消了散官、勛官及加官等虛官，實(shí)行官、職合一。官名僅表示為官者的職務(wù)而不再表示其身份，也不再表示著特權(quán)。官等、俸祿與其職務(wù)不再脫節(jié)，而是相互對應(yīng)。（注：袁世凱曾于1914年7月28日公布施行《文官官秩令》。該令恢復(fù)了古代官與職分離的制度，將文官分為9秩（上卿、中卿、少卿，上大夫、中大夫、少大夫，上士、中士、少士），分別與特任職、簡任職、薦任職與委任職相對應(yīng)。但這一明顯具有封建色彩的制度在袁世凱死后的1916年7月8日即被廢除。）這一改革雖不可能使中國社會完全消除崇拜官位的價(jià)值觀并因此而形成民主、平等觀念，但它在法律上確立的行政官員非特權(quán)化的行政法原則對中國民主、平等觀念的形成無疑會有著積極的推動作用。（三）初步實(shí)行職位分類法在對文官實(shí)行新的品位分類的同時(shí)，北洋政府還初步實(shí)行了較為科學(xué)的文官職位分類法。根據(jù)文官所從事的職事類別，北洋政府將文官分為行政官、外交官、技術(shù)官、征收官、審計(jì)官、法院書記官、監(jiān)所官等系列。每一種文官根據(jù)其事務(wù)的重要、繁簡與難易程度，分別規(guī)定有相應(yīng)的任用、官等、俸祿、懲戒等管理法規(guī)，各不相同。如關(guān)于任用考試，行政官、技術(shù)官、征收官和審計(jì)官適用《文官高等考試法》、《文官普通考試法》；外交官適用《外交官領(lǐng)事官考試法》；法院書記官適用《法院書記官考試暫行章程》；監(jiān)所官適用《監(jiān)所官考試暫行章程》。關(guān)于任用程序，行政官與技術(shù)官適用《文職任用令》、《簡任文職任用令》、《薦任文職任用令》與《委任文職任用令》；征收官適用《征收官任用條例》；審計(jì)官的任用適用《審計(jì)院編制法》。同為薦任官中的最高薪給，《中央行政官官俸法》、《外交領(lǐng)事官官等官俸令》規(guī)定行政官與外交官每月均為360元；《技術(shù)官官俸法》規(guī)定技術(shù)官每月為440元；《監(jiān)所職員官俸法》規(guī)定監(jiān)所官為每月300元。再如對文官的懲戒，行政官、技術(shù)官、征收官適用《文官懲戒條例》，而審計(jì)官則適用《審計(jì)官懲戒法》。這一分類方法已初步具備公務(wù)員職位分類法中以事分類的特點(diǎn)。袁世凱對國民黨的打擊，使民國初年開始形成但尚不成熟的政黨政治很難健康發(fā)育，中央及地方的選舉難以舉行，因而北洋政府也就無法按西方資本主義文官制度將文官明確區(qū)分為政務(wù)官與事務(wù)官。但有關(guān)文官的各類管理法規(guī)在對特任官與簡任、薦任、委任官所作的各種區(qū)別性規(guī)定中，已表現(xiàn)出特任官具有政務(wù)官的性質(zhì)，而簡任、薦任、委任官具有事務(wù)官的性質(zhì)。如特任官的任用不受文官任用法規(guī)定的資格限制，同時(shí)其地位也不受文官保障法的保障。顯然特任官是與其所屬的政治派別共進(jìn)退的。二、文官任用制度清政府在1905年就廢除了僵化的科舉制度，并試圖建立新的官吏任用考試制度。1906年清朝政府開始對回國留學(xué)生及國內(nèi)興辦的新式大、中學(xué)的畢業(yè)生進(jìn)行考試并授予相當(dāng)官職。但它未能建立起新的、系統(tǒng)的近代化文官任用考試制度。北洋政府在法律上最終廢除了中國古代官吏任用中的恩蔭制與捐納制，對文官的任用采取留任舊任官吏與通過新式考試任用相結(jié)合的辦法。1913年1月9日公布并施行的《文官任用法草案》規(guī)定，簡任文官通常于曾任簡任文官中任用，或由現(xiàn)任薦任文官升任；薦任文官在文官高等考試及格者或曾任薦任文官中任用；委任文官則主要于文官普通考試及格者中任用。同日公布施行的《文官任用法施行法草案》將任官的資格擴(kuò)大到有大學(xué)或?qū)ｉT學(xué)校文憑或進(jìn)修證明書（限于政治、法律與經(jīng)濟(jì)3科）者，中學(xué)畢業(yè)生，有與簡任、薦任、委任官相當(dāng)之資格并從事過一定時(shí)期的行政實(shí)務(wù)者以及有相當(dāng)于中學(xué)生畢業(yè)資格者。作為心存復(fù)辟之念的舊式軍閥，袁世凱當(dāng)然只會更偏愛于舊式官僚，而不是受過新式教育的人才。因而在1915年9月30日大總統(tǒng)令文中，袁世凱強(qiáng)調(diào)"當(dāng)文化遞嬗之會，學(xué)術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，兩難偏廢"，應(yīng)"不惜設(shè)例以待非常之士"。（注：《政府公報(bào)》，1915年10月1日，第1221號。）同日，袁世凱發(fā)布《文職任用令》和《文官甄用令》，《文官任用法草案》及《文官任用法施行草案》被廢止。新令除重申《文官任用法草案》中以考試及留用現(xiàn)任、曾任官員的方法任用官吏的規(guī)定外，廢除了《文官任用法施行草案》中有大學(xué)文憑者、中學(xué)畢業(yè)生可以直接取得任官資格的規(guī)定，并增加了甄用的規(guī)定。所謂甄用，即對有與簡任、薦任、委任相當(dāng)之資格且具備一定期間之實(shí)際行政經(jīng)驗(yàn)者以及"有特別才能、通達(dá)治術(shù)而夙著聞望者"和"辦理國家特別事務(wù)有異常勞績者"，由一定級別的保薦官推薦，經(jīng)文官甄用委員會審查，由大總統(tǒng)核定任用。這兩項(xiàng)法令大大放寬了任官的資格標(biāo)準(zhǔn)。通過文官考試的人固然可以獲得任官的資格，而更多的舊式官吏以及沒有任何任官資歷，但所謂"有特別才能、通達(dá)治術(shù)而夙著聞望者"和"辦理國家特別事務(wù)有異常勞績者"均可免于考試被任用為官。此外，《文職任用令》還賦予大總統(tǒng)以特擢文官的權(quán)力，特擢文官無需任何法定資格。這一寬濫的任官資格標(biāo)準(zhǔn)不僅能使現(xiàn)任的前清官僚得以留任或升任，使那些已不在任的前清遺老們得以被重新任用，而且還可以使那些沒有任何資歷但為袁世凱復(fù)辟帝制事業(yè)奔走的人也有可能因此而獲得任官的資格。其關(guān)于保薦甄用的規(guī)定則必然會縱容和鼓勵官吏任用中的裙帶與賄賂之風(fēng)。袁世凱在即將復(fù)辟帝制之前，對文官的任用資格標(biāo)準(zhǔn)作這樣的修改，顯然是希望能在文官系統(tǒng)中安插更多的舊式官僚，以換取他們對其復(fù)辟的支持，并以文官職位酬謝那些為其復(fù)辟帝制事業(yè)奔走吶喊的走狗們。事實(shí)上，"自保舉考試之途開，雍塞仕途，愿者情乞，每省分發(fā)，恒數(shù)百人，貪者賄求"。（注：《東方雜志》第12卷，第6號。）1919年5月31日，北洋政府頒布大總統(tǒng)令，廢除了甄用制度，文官的初用完全以考試為標(biāo)準(zhǔn)。但終其滅亡，北洋政府一直沒有制定公布完全以考試為文官任用標(biāo)準(zhǔn)的正式公務(wù)員任用法。文官考試法是北洋政府文官任用法中最具進(jìn)步性的法律。與傳統(tǒng)的科舉制度相比較，新考試制度的進(jìn)步性主要在于它全部采用近代自然科學(xué)與社會科學(xué)的知識作為考試的內(nèi)容以及對不同種類文官實(shí)行分別考試。1913年1月9日，北洋政府公布《文官考試法草案》與《典試委員會編制法草案》，但"并未實(shí)行"。（注：錢實(shí)甫：《北洋政府時(shí)期政治制度》（下冊），中華書局1984年版，第355頁。）1915年9月30日，北洋政府又公布施行《文官高等考試令》、《文官普通考試令》和《文官高等考試典試令》、《文官普通考試典試令》。依上述法令，1916年6月，北洋政府"舉行第一次文官高等考試（錄取一九四名）"；1917年4月，"舉行第一次文官普通考試（錄取二九五名）"。（注：錢實(shí)甫：《北洋政府時(shí)期政治制度》（下冊），中華書局1984年版，第357頁。）1919年8月27日，北洋政府廢止前述考試法令，公布《文官高等考試法》、《文官普通考試法》以及《文官高等考試典試令》、《文官普通考試典試令》。新法適用的對象主要為行政官、技術(shù)官、審計(jì)官、征收官。（注：因《文官任用法》規(guī)定，除有法律、法令特別規(guī)定外，文官考試均適用該法。所有文官中，外交官、法院書記官、監(jiān)所官各有特別考試法，而審計(jì)官與征收官的任用都是從行政官中選任，因而可知，《文官高等考試法》與《文官普通考試法》的適用范圍為行政官、技術(shù)官、審計(jì)官與征收官。）根據(jù)上述法令，文官考試每3年于首都舉行一次，分為高等考試和普通考試兩種，分別由文官高等考試典試委員會和文官普通考試典試委員會主持進(jìn)行。兩個(gè)典試委員會均于考試之前由大總統(tǒng)臨時(shí)任命，前者為特派，后者為簡派?？荚嚱Y(jié)束后，即予撤銷。應(yīng)試高等考試的資格為年滿25歲，有3年以上高等學(xué)校學(xué)歷與畢業(yè)文憑或通過普通考試及格分發(fā)學(xué)習(xí)期滿之男子；應(yīng)試普通考試之資格則為年滿20歲，有技術(shù)學(xué)校以上畢業(yè)文憑或同等學(xué)歷經(jīng)甄錄考試及格或曾任委任以上文職之男子。高等考試分4試：第1試為國文；第2、3試，其報(bào)考的專門學(xué)科分別考試不同科目；第4試為口試第3試的科目。各專門學(xué)科分政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文學(xué)、物理、數(shù)學(xué)、測量、化學(xué)、地質(zhì)、采礦、冶金、機(jī)械等23科，各學(xué)科所考科目少則10數(shù)門，多則20多門。普通考試分3試：第1試為國文；第2、3試分行政職與技術(shù)職分別考試。行政職考憲法、現(xiàn)行法令之解釋、策問、文牘，技術(shù)職按照應(yīng)試人之學(xué)科分別考試技術(shù)科目。高等考試及格后，須先行分別學(xué)習(xí)2年，成績優(yōu)良者得候補(bǔ)薦任職；普通考試錄取后，學(xué)習(xí)1年且成績優(yōu)良者，得候補(bǔ)委任職。行政官、技術(shù)官、審計(jì)官與征收官以外的其他種類文官的任用考試適用特別考試法，如外交官適用《外交官領(lǐng)事官考試法》，法院書記官適用《法院書記官考試暫行章程》，監(jiān)所官適用《監(jiān)獄官考試暫行章程》。上述各種類文官的考試科目一般是與該種類工作有關(guān)的學(xué)科。如外交官的考試科目第1試為國文與外語，第2試為憲法與國際公法、國際私法、外交史，第3試由應(yīng)試人從行政法、民法、商法、民事訴訟法、刑事訴訟法、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、殖民政策、商業(yè)史各科目中任選4科；第4試則考試約章成案、外交事件、草擬文牘及外語口語。法院書記官的考試科目為法學(xué)概論、民刑律概要、統(tǒng)計(jì)、公牘。監(jiān)所官的考試科目為監(jiān)獄學(xué)、監(jiān)獄現(xiàn)行法規(guī)、新刑律、刑事訴訟法大意、刑事政策大意、監(jiān)獄統(tǒng)計(jì)學(xué)。北洋政府所以實(shí)行分別考試是為著與前述之文官職位分類法相適應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)"各效專長，冀無用非所學(xué)之弊"。（注：《政府公報(bào)》，1915年10月1日，第1221號。）由于一千多年來，中國傳統(tǒng)的科舉考試制度已經(jīng)形成了公開考試、平等競爭、擇優(yōu)錄取的基本原則以及嚴(yán)密而且嚴(yán)格的考試程序，因而由科舉考試向近代文官考試制度的轉(zhuǎn)型就顯得較為簡單，只需以近代自然科學(xué)與社會科學(xué)知識代替?zhèn)鹘y(tǒng)科舉考試中的八股化經(jīng)學(xué)作為考試內(nèi)容之后，中國文官考試制度的近代化也就初步完成了。三、文官權(quán)利與地位的法律保障雖然古代法律規(guī)定了官員對于平民的種種特權(quán)，但在君主專制體制下，官員只是皇帝的奴仆，其地位與權(quán)利均缺乏法律的保障。官員的任免、升降與獎懲都掌握在皇帝與上級官員手中，決定其任免、升降的因素往往不是其考績，而是他們對皇帝和上司的忠誠以及對復(fù)雜人事關(guān)系處理是否得當(dāng)。官員們稍有差失隨時(shí)有可能被罰俸、降等、免職乃至于監(jiān)禁與刑戮，因而各級官員的工作更多的是考慮怎樣取悅于皇帝與上司，而不是熟悉本部門的專業(yè)知識。他們不得不花大量的時(shí)間與精力同上司、同僚交結(jié)應(yīng)酬，施展各種合法、非法的手段以保全自己的個(gè)人祿位。中國古代的官僚集團(tuán)也由此而形成了因循守舊、明哲保身、奉迎獻(xiàn)媚的政治性格。為避免上述弊端，北洋政府于1913年1月9日公布施行《官吏服務(wù)令》與《文官保障法草案》?！豆倮舴?wù)令》確立了一條重要的文官義務(wù)原則，即官吏首先必須服從法律，其次才是服從上級官吏。長官只能在其所監(jiān)督的范圍內(nèi)發(fā)布命令，而且如果上級長官所發(fā)的命令有違法令或形式不完備或不屬于下級官吏職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，下級官吏有權(quán)拒絕服從。為從根本上保障文官的地位，《文官保障法草案》規(guī)定，文官非受刑法之宣告、懲戒法之處分或因身體原因不能勝任職務(wù)或自己申請，不得被免官；非得文官本人同意，不得轉(zhuǎn)任同等以下之官。只有在被交付懲戒委員會審查或被作刑事告發(fā)或控告或因官制之變更致官署或官員裁廢合并等情形時(shí)，文官才能被命休職（即停職）。被休職的文官在休職期間除不執(zhí)行職務(wù)外，其他一切待遇與在職官員無異。因官制變更而被休職的文官在休職期間如遇有相當(dāng)之缺額，應(yīng)即行敘補(bǔ)。此外，該草案還對文官的免職與休職，規(guī)定了較為嚴(yán)格的程序。上述保障文官官位的規(guī)定在法律上可以避免文官因政局的變動而受經(jīng)常性的更換，從而保持政府行政活動的連續(xù)性。由于各級官員的職位不受上級官員個(gè)人威福的影響，就有可能使他們擺脫對上級官員的應(yīng)酬而專意于行政與技術(shù)業(yè)務(wù)工作，從而大大提高行政效率，并保持政府的廉潔與公正。四、對文官的懲戒北洋政府的文官懲戒機(jī)關(guān)主要有文官懲戒委員會和審計(jì)官懲戒委員會。前者懲戒的對象范圍包括行政官、技術(shù)官、征收官、法院書記官和監(jiān)所官；后者僅有權(quán)懲戒違法之審計(jì)官。1913年1月9日，北洋政府公布《文官懲戒委員會編制法草案》，1914年1月20日又公布《文官懲戒委員會編制令》。根據(jù)《文官懲戒委員會編制令》，文官懲戒機(jī)關(guān)分為文官高等懲戒委員會和文官普通懲戒委員會。前者常設(shè)于中央，議決薦任官和簡任官的懲戒事項(xiàng)。其委員長由大總統(tǒng)選派大理院院長或平政院院長充任，委員由國務(wù)總理就大總統(tǒng)顧問、大理院推事、平政院評事及其他3、4等文官中開列名單，呈大總統(tǒng)選派人員充任。后者設(shè)于中央和地方各行政官署，議決委任官的懲戒事項(xiàng)。其委員長由各該官署長官兼任，委員由各該官署長官就各該官署5、6等文官中臨時(shí)選派。文官高等懲戒委員會完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，具有超然的司法性質(zhì)。文官普通懲戒委員會則完全由行政長官掌握著對所屬文官的懲戒權(quán)。1913年1月9日，北洋政府公布施行《文官懲戒法草案》。1918年1月17日公布施行《文官懲戒條例》，《文官懲戒法草案》被廢止。根據(jù)《文官懲戒條例》，文官有違背職務(wù)、廢馳職務(wù)或有失官職之威嚴(yán)或信用等情形之一者，應(yīng)受懲戒。懲戒方法為：褫職、降等、減俸、記過、申誡。對薦任以上文官，其長官如認(rèn)為有應(yīng)付懲戒之行為時(shí)，可逐級上呈至國務(wù)總理，由國務(wù)總理呈請大總統(tǒng)交文官高等懲戒委員會審查；對委任文官，各官署長官認(rèn)為有應(yīng)付懲戒之行為時(shí)，交由普通懲戒委員會審查。請付懲戒之長官，須于請求懲戒時(shí)，以書面說明事實(shí)與理由并附具證據(jù)。如請付懲戒之長官認(rèn)為交付懲戒之文官，情跡重大，應(yīng)受褫職處分者，應(yīng)依一定程序暫時(shí)停止其職務(wù)。無論是文官高等懲戒委員會還是文官普通懲戒委員會，對文官的懲戒在程序上均主要采用行政程序而非準(zhǔn)司法程序。在懲戒委員會的審查中，被審查的文官既不能看到關(guān)于本人的案卷材料，也完全沒有申辯的權(quán)利，只是在懲戒委員會對于長官所送證據(jù)認(rèn)為確有疑點(diǎn)，令被付懲戒人提出意見書或到會接受詢問時(shí)，被付懲戒人才有申辯的可能。但這種可能不是法律賦予的，而是懲戒委員會給予的，因而它只是一種機(jī)會而并非權(quán)利。對不服懲戒的文官，法律沒有設(shè)定相應(yīng)的救濟(jì)程序。較之1905年法國關(guān)于公務(wù)員紀(jì)律處分的法律規(guī)定，公務(wù)員"在受到紀(jì)律處分以前，有權(quán)要求交閱自己全部檔案材料，以便提出答辯"（注：王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第294頁。）的制度，北洋政府的公務(wù)員懲戒程序顯得較為專橫。1915年10月15日，北洋政府公布施行《審計(jì)官懲戒法》。根據(jù)該法，審計(jì)官、協(xié)審官有違背或廢馳職務(wù)或有失官職上威嚴(yán)或信用者，應(yīng)受懲戒。審計(jì)官、協(xié)審官之懲戒由審計(jì)官懲戒委員會議決之。懲戒委員會于有懲戒事件發(fā)生時(shí)臨時(shí)組織之。委員長由大總統(tǒng)于司法總長、平政院長、大理院長中遴選；委員由大總統(tǒng)于平政院評事、大理院推事、總檢察廳檢察長及檢察官或其他3等薦任文官中遴選。對審計(jì)官、協(xié)審官的懲戒處分分為6種：奪官、褫職、降官、降等、減俸與記過。奪官為剝奪其現(xiàn)任之官秩，（注：指依《文官官秩令》而獲得的官秩。）并可同時(shí)褫其職；褫職為喪失其現(xiàn)職，并可同時(shí)降其官，（注：指依《文官官秩令》而獲得的官秩。）且不得復(fù)任為審計(jì)官、協(xié)審官；降等即降其職等（包括簡任、薦任與委任職，共9等）；減俸的期間為1年以下1個(gè)月以上，其數(shù)額為月俸1/3以下1/10以上；記過達(dá)3次即予降等處分。對審計(jì)官的懲戒程序既可由審計(jì)院長向大總統(tǒng)呈請?zhí)崞?，也可以由肅政史通過糾彈方式向大總統(tǒng)提起，還可以由大總統(tǒng)交平政院審理后由大總統(tǒng)直接向?qū)徲?jì)官懲戒委員會提起。無論以何種方式提起，均由大總統(tǒng)交審計(jì)官懲戒委員會審查。審計(jì)官懲戒委員會受理大總統(tǒng)交辦的懲戒案件后，應(yīng)將有關(guān)文件交被付懲戒人，指定一定期間令其申辯。申辯期滿后，由審計(jì)官懲戒