農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設問題與對策

農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設問題與對策??摘要:農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要推動力量,需要以法律法規(guī)為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設保駕護航.但是,由于農(nóng)村仍然處于經(jīng)濟快速發(fā)展階段,生態(tài)環(huán)境的法律建設仍然存在不足,環(huán)境法律體系建設、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)保法律意識等方面仍然存在很多問題,需要以健全的農(nóng)村環(huán)境建設法律體系,引導農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的法治建設,為改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施提供保障.關鍵詞:生態(tài)環(huán)境建設;鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村發(fā)展;法律體系;法治建設;保護環(huán)境,法律法規(guī)是基礎,用制度保護生態(tài)環(huán)境是推進生態(tài)文明建設的重要原則.2018年,習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上明確指出,要"用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境,加快制度創(chuàng)新,強化制度執(zhí)行,讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線".政府已經(jīng)開始重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的重要性,并著手制定相關法律法規(guī).根據(jù)有關數(shù)據(jù),改革開放以來,生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)出臺60多部生態(tài)環(huán)保法律法規(guī),國家層面有效的環(huán)境標準2000多項,各級政府根據(jù)國家層面法律法規(guī)指導意見出臺各類地方性法規(guī),規(guī)范農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設.但是,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境比較復雜,而現(xiàn)有法律法規(guī)比較分散,缺乏有針對性的法律制度規(guī)范農(nóng)村各類環(huán)境污染問題.另外,現(xiàn)有法律法規(guī)受各類因素影響,并不能有效、全面的解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題.隨著農(nóng)村發(fā)展情況的變化,改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的政策法規(guī)制度刻不容緩,構(gòu)建完備的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設法律規(guī)范體系,是農(nóng)村生態(tài)文明建設的基礎保障,也是農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展的時代要求.一、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設現(xiàn)狀隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展,農(nóng)村環(huán)境問題一直備受關注.最近幾年中央一號文件中可見一斑.從2015年的"加強農(nóng)業(yè)生態(tài)治理"到2016年"加快農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理",以及2019年"加強農(nóng)村污染治理和生態(tài)環(huán)境保護",特別是2018年《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中,更是將推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展作為重要內(nèi)容.這是由于,在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展變革過程中伴生的生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯,對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的制約作用開始顯現(xiàn).由于農(nóng)村環(huán)境保護方面的法律法規(guī)缺乏有效的針對性,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護準備不足,無法有效應對農(nóng)村工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染.城市的快速發(fā)展對城市規(guī)劃提出了更高的要求,高污染高耗能行業(yè)在較高的城市生產(chǎn)成本和環(huán)境要求下逐漸向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需求也催生了對污染行業(yè)的引進,在較低的環(huán)保要求下,工業(yè)污染排放越來越多.同時,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中,農(nóng)藥與化肥過度使用造成的土壤污染和水污染問題也成為農(nóng)村污染問題的集中之處,加之工業(yè)集聚帶來的生活垃圾排放,已經(jīng)超過了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的承載力.二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的法治建設重要性1.促進農(nóng)村經(jīng)濟與環(huán)境和諧發(fā)展.隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高,農(nóng)村居民生活水平普遍提高,在環(huán)保大趨勢和環(huán)保宣傳影響下,對健康、美好、可持續(xù)生態(tài)環(huán)境的保護也逐漸進入農(nóng)村社會視野,并逐漸成為農(nóng)村居民追求的目標.促進農(nóng)村綠色發(fā)展,建設美麗鄉(xiāng)村,成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的重要內(nèi)容和目標,打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn),改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,關系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展是否具有充足的資源與環(huán)境基礎.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開肥沃的土地資源和健康的水資源,否則將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)量.而如果農(nóng)村地區(qū)缺乏良好的生態(tài)環(huán)境,農(nóng)村工業(yè)生產(chǎn)也將失去賴以生存的市場環(huán)境與生產(chǎn)環(huán)境.不論是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是工業(yè)發(fā)展,沒有良好的生態(tài)環(huán)境,都將影響農(nóng)村居民收入和農(nóng)村社會穩(wěn)定,并且也關系到農(nóng)村居民的身體健康.以法律法規(guī)推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設,規(guī)范農(nóng)村經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為,降低污染排放,有利于農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,保障農(nóng)村居民收入水平與生活質(zhì)量,促進農(nóng)村經(jīng)濟、社會與環(huán)境的和諧穩(wěn)定發(fā)展.2.有利于農(nóng)村居民的生存與發(fā)展.我國是農(nóng)業(yè)大國,雖然在城市化進程中,農(nóng)村人口占人口總量的比重逐漸下降,但是總量不可忽視,且農(nóng)村居民的地域分布廣泛.生態(tài)環(huán)境直接關系到農(nóng)村居民的基本生存條件,也關系到農(nóng)村居民的生活質(zhì)量,對農(nóng)村居民的生存與發(fā)展具有重要的影響.通過良好的生態(tài)環(huán)境,為農(nóng)村居民提供健康的物質(zhì)生活環(huán)境,滿足農(nóng)村居民對美好生活的精神追求,同時,外在環(huán)境的健康也有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,享受經(jīng)濟發(fā)展帶來的物質(zhì)生活提高.良好的生態(tài)環(huán)境有利于協(xié)調(diào)農(nóng)村人口發(fā)展、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長,以和諧穩(wěn)定的農(nóng)村環(huán)境促進農(nóng)村居民的全面發(fā)展.完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的法律法規(guī),提高生態(tài)環(huán)境在農(nóng)村社會發(fā)展中的重要性,讓環(huán)境保護和綠色生態(tài)成為農(nóng)村居民生存和發(fā)展的一部分,有利于強化農(nóng)村居民對生態(tài)環(huán)境的保護意識,規(guī)范農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活行為.3.縮小城鄉(xiāng)差距,帶動社會公平.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的凸顯有我國二元城鄉(xiāng)體制的影響.為了縮小城鄉(xiāng)差距,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中承接城市重污染行業(yè)的轉(zhuǎn)移,而農(nóng)村經(jīng)濟長期的落后導致了農(nóng)村在環(huán)境基礎設施建設和環(huán)保法律法規(guī)等方面均存在不足,帶來了農(nóng)村地區(qū)突出的環(huán)境問題.因此,環(huán)境治理的不均等成為城鄉(xiāng)差距的重要方面,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化有一部分原因是為城市發(fā)展買單,而城市的發(fā)展則一定程度上受益于農(nóng)村各類資源.因此,在城鄉(xiāng)一體化建設中,加大農(nóng)村環(huán)境建設投入,規(guī)范農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設法律行為,促進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境立法與執(zhí)法的均等化,有利于緩解城鄉(xiāng)差距帶來的社會不穩(wěn)定因素,縮小城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護差距,尊重城鄉(xiāng)居民共同的生態(tài)權(quán)益,帶動城鄉(xiāng)社會公平.三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設存在的法律問題1.農(nóng)村環(huán)保法律意識淡薄,發(fā)展觀念傳統(tǒng).農(nóng)村地區(qū)普遍存在缺乏環(huán)保法律意識的問題,更加注重經(jīng)濟發(fā)展,傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展觀念較重.政府部門看重經(jīng)濟發(fā)展帶來的短期收益,而忽視生態(tài)環(huán)境問題對農(nóng)村長期可持續(xù)發(fā)展的影響,在環(huán)保法律法規(guī)制定與執(zhí)行過程中,存在不作為和少作為等問題,對環(huán)境保護的法律宣傳工作落實不到位,無法有效引導農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護行為,并形成全民防治環(huán)境污染的氛圍.在這種情形下,農(nóng)村地區(qū)環(huán)保部門形同虛設,無法有效發(fā)揮環(huán)境保護管理職責.而農(nóng)村居民普遍受教育水平較低,在當前階段,對收入提高的渴望大于對良好生態(tài)環(huán)境的追求.即使有些農(nóng)村居民認識到環(huán)境保護的重要性,也往往認為環(huán)境保護是政府的責任,缺乏積極參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的積極性,也缺乏依法維護自身生存環(huán)境的渠道和決心.很少有農(nóng)村居民會認為污染問題是違法行為,更遑論環(huán)保法律意識,更不可能意識到以法律武器維護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境.2.環(huán)保法律法規(guī)體系不健全,環(huán)保法治力度較低.農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設法律法規(guī)體系的不健全,是造成環(huán)保法治意識淡薄的重要原因,也是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設存在的最大法律問題.目前,針對農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染問題,已經(jīng)頒布了很多專項性法律法規(guī)和制度,比如《農(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》《關于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》,以及針對農(nóng)村土壤污染、大氣污染等方面的法律條文.但是,農(nóng)村環(huán)境問題的法律法規(guī)普遍滯后于農(nóng)村發(fā)展實際,沒有與農(nóng)村發(fā)展與時俱進,相互協(xié)調(diào),共同發(fā)展.農(nóng)村環(huán)境污染問題差異性較大,現(xiàn)有法律法規(guī)存在著標準單一、可操作性差等問題,也存在著重視可見污染問題,而忽視不可見污染問題的現(xiàn)象.特別是針對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的新污染新問題,則更是存在立法空白.同時,各類環(huán)境保護法律法規(guī)與制度沒有同時賦予環(huán)保執(zhí)法部門的環(huán)境權(quán)力,環(huán)保執(zhí)法主體與客體的權(quán)利義務缺乏明確的標準,給環(huán)境執(zhí)法和環(huán)保法治帶來了障礙,無法以環(huán)保法律執(zhí)行實現(xiàn)環(huán)境保護力度.3.農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法不嚴格,執(zhí)法人員素質(zhì)不高.農(nóng)村環(huán)境問題是關系到農(nóng)村社會發(fā)展的綜合性問題.在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中,生態(tài)環(huán)境問題具有復雜性,在環(huán)境治理中必然牽涉到其他社會問題.因此,單一性的農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法是不符合農(nóng)村社會發(fā)展階段的.但是,也正是因為農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的綜合性與復雜性,導致了農(nóng)村的彈性環(huán)保執(zhí)法問題,環(huán)保執(zhí)法不嚴格、環(huán)保執(zhí)法表面化等問題嚴重.長期以來,經(jīng)濟增長來源于生產(chǎn)增加,而工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)村環(huán)境污染的主要來源.因此,經(jīng)濟增長是以環(huán)境為代價的,環(huán)境與經(jīng)濟同增同長問題嚴重,環(huán)保執(zhí)法必然影響農(nóng)村經(jīng)濟.因此,考慮農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村居民收入以及農(nóng)村社會穩(wěn)定,農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法部門獨立性受到影響,環(huán)保部門與污染主體合作串謀,環(huán)保執(zhí)法表面化.同時,由于部分執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高,具有較高法律意識和綜合執(zhí)法經(jīng)驗與能力的專業(yè)人員較少,也影響了農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)的執(zhí)行力度與效果.4.環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督不嚴格,監(jiān)管體系有待提升.環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督需要明確的環(huán)境標準與較高的監(jiān)管技術(shù),這些是以大量的人力、物力投入為支撐的.但是,我國農(nóng)村地區(qū)污染排放兼具點源與面源污染的特征,且分布廣泛,甚至有些農(nóng)村污染源分布在偏遠地區(qū),具有較強的隱蔽性,增加了環(huán)保監(jiān)管的廣度和深度,要求農(nóng)村建立更高標準的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管體系.同時,農(nóng)村污染來源于種植、養(yǎng)殖、工業(yè)生產(chǎn)等多種生產(chǎn)方式,涉及較多種類的污染控制技術(shù).但是,我國目前缺乏統(tǒng)一的環(huán)保技術(shù)標準,更缺乏相應污染種類的技術(shù)要求與法律規(guī)范,提高了農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督的技術(shù)難度,也喪失了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律建設的技術(shù)基礎.進一步的,即使具備技術(shù)標準與環(huán)境標準,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平也難以有足夠的資金向環(huán)境法律監(jiān)督領域傾斜,難以采取環(huán)保監(jiān)管和技術(shù)手段實現(xiàn)有效監(jiān)管效果.另外,農(nóng)村只有較少的地區(qū)設置環(huán)保監(jiān)管部門,機構(gòu)數(shù)量與人員配備不足,監(jiān)管能力與監(jiān)管力度不夠.農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的監(jiān)管體系需要從資金、技術(shù)、人員配置、機構(gòu)設置等方面全面提升.5.環(huán)保法律機制不完善,環(huán)境調(diào)整效果差.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設問題關系到農(nóng)村經(jīng)濟、社會與環(huán)境整體,因此,僅依靠環(huán)境保護法律法規(guī)的制定與執(zhí)行難以有效改善生態(tài)環(huán)境,需要建立環(huán)境綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)機制.但是,農(nóng)村綜合發(fā)展的現(xiàn)實狀況制約了環(huán)境保護法律的實施與協(xié)調(diào)機制.從環(huán)境法律體系的目標來看,是通過調(diào)整經(jīng)濟生產(chǎn)行為降低污染排放與生態(tài)破壞程度,從而實現(xiàn)對資源的有效利用,并最終形成人、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展.因此,這個過程關系到市場、政府、社會與自然.環(huán)境法律的執(zhí)行影響政府對經(jīng)濟發(fā)展的追求,同時也違背市場經(jīng)濟發(fā)展基本原則.但是,環(huán)境保護法律法規(guī)卻缺乏法律協(xié)調(diào)與執(zhí)行的綜合機制,忽視市場與政府的發(fā)展重點.因此,無法明確各政府部門和污染主體在環(huán)保法律執(zhí)行過程中的權(quán)力、責任與義務,出現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法不嚴格、監(jiān)管力度不足等問題,環(huán)保法律對環(huán)境治理的效果較差,給農(nóng)村環(huán)境治理帶來了不利影響.四、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的法律建設措施1.健全農(nóng)村環(huán)保法律體系,強化農(nóng)村生態(tài)建設法律支撐.環(huán)保法律是農(nóng)村生態(tài)文明建設的基本保障與原則,同時關系到農(nóng)村居民賴以生存和發(fā)展的生態(tài)權(quán)益.因此,建立健全農(nóng)村環(huán)保法律體系.首先,要明確農(nóng)村居民的環(huán)境法律權(quán)益,賦予農(nóng)村居民保障自身權(quán)益的保障,這也是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的基本依據(jù)與立足點.另外,農(nóng)村環(huán)境立法要以保障農(nóng)村居民生態(tài)權(quán)益,協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為目標,為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供法律支撐.因此,要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展特點,區(qū)分城市環(huán)境問題與農(nóng)村環(huán)境問題的側(cè)重點,有針對性的設計修訂環(huán)境法律法規(guī)條文與體系,保證農(nóng)村環(huán)保法律的可操作性與完備性,形成具有農(nóng)村發(fā)展特色的環(huán)境法律服務體系.其次,協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟、社會與環(huán)境管理,構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法律協(xié)調(diào)機制.按照法律制定的基本原則,聯(lián)合種植、養(yǎng)殖和工商業(yè)等各政府部門,形成農(nóng)村污染排放治理的專門性法律法規(guī),明確立法與執(zhí)法主體的責任與義務,確定污染排放主體的責任與義務,減少環(huán)保立法與執(zhí)法阻力.2.加大農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力度,提高環(huán)保執(zhí)法人員能力.加大農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力度是提高環(huán)境保護法律效果的直接手段.國家法律的威嚴不容侵犯,保證環(huán)保法律的權(quán)威性、維護農(nóng)村長遠發(fā)展利益是環(huán)保法律執(zhí)行的基本要求.針對農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法存在的問題,首先,要改變環(huán)保部門的執(zhí)法理念,地方環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設的保障力量,要改變原有不適宜的執(zhí)法程序,加強與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展各部門的協(xié)調(diào)與溝通,推動農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法改革.其次,從體制機制上分離環(huán)保部門與地方行政部門的利益關系,中央環(huán)保監(jiān)察制度可以為農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法提供很好的借鑒作用,以異地執(zhí)法、垂直執(zhí)法為基礎,防止環(huán)保部門執(zhí)法人員與地方政府機構(gòu)、污染排放主體形成合謀合作.最后,提高環(huán)保執(zhí)法人員綜合素質(zhì),培養(yǎng)環(huán)保執(zhí)法能力,通過理論培訓與實踐提升環(huán)保執(zhí)法的責任感與使命感,提高環(huán)保執(zhí)法專業(yè)能力.同時,借助新技術(shù),加強與環(huán)保利益主體的溝通,整合農(nóng)村環(huán)境污染信息來源,發(fā)展農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法新方式.3.建立農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)督機制,加強環(huán)保司法獨立.確保農(nóng)村環(huán)保立法與執(zhí)法的有效性離不開環(huán)保司法獨立與環(huán)境保護監(jiān)督機制的完善.以環(huán)保司法改革削弱地方政府在環(huán)境保護立法與執(zhí)法中的干擾,使環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)與檢察機構(gòu)脫離地方政府的影響,有利于實現(xiàn)環(huán)境保護司法的獨立性,也有利于保障農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治化建設的公正性,更好地維護農(nóng)村居民環(huán)保權(quán)益,促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展.首先,要保證環(huán)保部門的預算獨立性,將環(huán)保執(zhí)法、環(huán)保訴訟獨立于其他執(zhí)法監(jiān)察類別.第二,推動農(nóng)村環(huán)境技術(shù)的執(zhí)行標準,鼓勵發(fā)展第三方或環(huán)保組織,提高該類機構(gòu)在技術(shù)標準審核與測評在環(huán)保部門技術(shù)要求中的認證.第三,建立農(nóng)村不同種類污染的生態(tài)補償制度和法律規(guī)范,增加農(nóng)村污染排放受害者利益獲取途徑,以制度保障受害者權(quán)益維護,鼓勵環(huán)境受害者向環(huán)保部門和執(zhí)法機構(gòu)要求權(quán)益保障,從法律上保障農(nóng)村居民生態(tài)權(quán)益,增加農(nóng)村環(huán)保監(jiān)督力量.4.推動農(nóng)村環(huán)保法治宣傳,提高環(huán)保法律意識.農(nóng)村環(huán)保法律意識不強的一個重要方面是農(nóng)村居民缺乏環(huán)保法律法規(guī)認識的來源,不具備生態(tài)環(huán)境保護的知情