我國民辦高校的法律地位

我國民辦高校的法律地位

據(jù)教育部規(guī)劃司統(tǒng)計，自2006年底以來，中國共有596所獨立的私立高等教育機構(gòu)（包括獨立學(xué)院），有326.7萬名學(xué)生和166.8萬名全職教師。民辦高校已經(jīng)成為中國高等教育事業(yè)的重要組成部分。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和我國高等教育改革的逐步深入,民辦高校及其教師的法律關(guān)系急待進一步明晰,從某種意義上講,這已成為關(guān)系到民辦高校改革、發(fā)展、穩(wěn)定和學(xué)生培養(yǎng)的重要環(huán)節(jié)。一、私立大學(xué)的法律地位1.大陸法系的法人分類美國的大學(xué)分成公立大學(xué)與私立大學(xué)。私立大學(xué)是由私人設(shè)立或由私人基金、私人募捐財產(chǎn)所支持的大學(xué),它們均為私法人。雖然說私立大學(xué)的成立必須得到州政府的批準(zhǔn),但一經(jīng)成立,私立大學(xué)就完全獨立于政府,不容國家公權(quán)力的任意介入。其法律上權(quán)利義務(wù)之行使或履行悉依法律之規(guī)定,在教育活動上有極大的自主權(quán)。德國的大學(xué)絕大多數(shù)是公立大學(xué),少量存在的私立大學(xué)都是獨立法人,它們與政府間不存在從屬關(guān)系,在教育、研究等事務(wù)的處理上享有完全的自主權(quán)。日本的私立大學(xué)嚴(yán)格按照《私立學(xué)校法》的有關(guān)規(guī)定設(shè)立,它們不像國立大學(xué)和公立大學(xué)那樣不具有法人的資格,相反,它們是學(xué)校法人,即私法人;法律同時規(guī)定,私立大學(xué)在特定事項上也具有“公的性質(zhì)”。2.民辦高校的法律定位我國的公辦高等學(xué)校一直被認為是事業(yè)單位,《高等教育法》進一步在法律上確立了其事業(yè)單位法人的地位。目前,我國公辦高等學(xué)校的地位與德國、法國的情況極為相近,應(yīng)被認定為“準(zhǔn)行政主體”,其行政地位決定了校園關(guān)系受“特別權(quán)力關(guān)系”的支配。本文所論的民辦高等教育從上世紀(jì)80年代開始出現(xiàn),其法律地位一直未明確規(guī)定。1996年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》中,第一次將民辦高校定性為“民辦非企業(yè)單位”;1998年國務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理的暫行條例》第一次比較系統(tǒng)地制定了相關(guān)制度,但該制度的各項規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何解釋、妥當(dāng)性如何,顯然面臨著一般法學(xué)研究所沒有的困難,如稅收、會計制度、勞動合同等問題。2008年開始實施的《中華人民共和國勞動合同法》,其第二條將民辦非企業(yè)單位與企業(yè)、個體組織等一起定性為有別于機關(guān)、社會團體、事業(yè)單位的普通意義上的“用人單位”。目前,在我國由于無公法、私法之分,也無公法人、私法人之分,民辦高校的法律定位十分模糊,這就使我們常常面對這樣一種尷尬:在組織形態(tài)上,一方面很多法律法規(guī)授權(quán)民辦高校從事公共服務(wù),行使公共權(quán)力;另一方面,人們堅持將民辦高校與公辦高校、企業(yè)、行政機關(guān)等區(qū)別開來,并習(xí)慣于將其排除在行政主體以外。在司法救濟上,一方面,面對民辦高校的特殊性,人們無法將民辦高校中所有的關(guān)系都定性為平等主體間的民事關(guān)系而納入普通民事訴訟之中;另一方面,師、生與民辦高校的爭議又被排除在行政訴訟之外,從而使此類爭議成為司法救濟的真空地帶。3.明確了民辦學(xué)校的法律地位實際上,民辦高校與公辦高校的活動目的和性質(zhì)是相同的,兩者的區(qū)別僅在于舉辦主體和經(jīng)費來源不同。因此,2003年開始實施的《民辦教育促進法》第三條明確規(guī)定:“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè),是社會主義教育事業(yè)的組成部分”;第五條首次對民辦高校的法律地位進行了明確:“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位,國家保障民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”按照特殊法優(yōu)于普通法的原則,由此,我們可得出結(jié)論:民辦高校具有與公辦高校相同的法律地位,也應(yīng)該是事業(yè)單位法人。這樣的結(jié)論與現(xiàn)行的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》顯然不符,建議由國務(wù)院進行進一步修改完善,以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要,這里不再進行詳細闡述。二、關(guān)于民辦高校的縣級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)益現(xiàn)行的《教師法》并未對教師(含民辦高校教師)的身份作出更具體的規(guī)定,而依照《勞動合同法》的相關(guān)條款,非企業(yè)組織的民辦高校,其教職工皆應(yīng)定位于普通的勞動者,這樣民辦高校的教師權(quán)益理應(yīng)得到《勞動法》和《勞動合同法》的保護,如出現(xiàn)糾紛也應(yīng)按勞動糾紛來處理。但筆者認為,民辦高校教師(含教師編制的行政管理人員)有著一定的特殊性,其法律地位不能簡單地定位于一般意義上勞動者。1.教師的特殊性高校教師工作有著特殊性。教師勞動不同于企業(yè)員工,與其他人員的勞動有著根本的區(qū)別:一是教師勞動對象的復(fù)雜性,他們從事的是培養(yǎng)人的工作,它有別于行政人員的照章辦事和工人對物質(zhì)材料的加工,教師的勞動具有復(fù)雜性與創(chuàng)造性;二是教師勞動過程的長期性和連續(xù)性,在培養(yǎng)學(xué)生中所耗費的教師勞動無論從量上還是質(zhì)上都難以進行統(tǒng)計與計算;三是勞動時間的連續(xù)性和廣延性,由于培養(yǎng)對象時間、空間的多樣化,上班、下班,校內(nèi)、校外,也都有教師勞動的存在;四是教師專業(yè)的發(fā)展性,教師需要長期而系統(tǒng)地學(xué)習(xí)與更新基礎(chǔ)知識和專業(yè)知識,教師專業(yè)的發(fā)展體現(xiàn)了教師個人的努力,也是學(xué)校組織培養(yǎng)的結(jié)果,由此,也使教師與高校在另一個層面上構(gòu)成了復(fù)雜的勞動關(guān)系。民辦高校教師本身構(gòu)成的特殊性。隨著高等教育體制改革的逐步深入,民辦高校得到了快速的發(fā)展,相關(guān)的管理制度也發(fā)生了巨大的變革。各民辦高校由于發(fā)展道路與發(fā)展模式不盡相同,教師的身份、勞動形式也因此呈現(xiàn)出前所未有的多樣性、復(fù)雜性和交叉性。當(dāng)前,民辦高校的教師可分為三種類型:一類是類同于公辦高校、有正式省(市)人事編制的教師,工資由政府財政支出,如浙江省的部分民辦高校,以及部分高校(如黑龍江省的多數(shù)民辦高校)中層以上的干部由省委組織部進行統(tǒng)一管理并正式發(fā)文任命;一類是各民辦高校自己聘用的、所謂的“正式工”;另一類是流動教師和外聘的兼職教師。后兩類教師在民辦高校中占絕大多數(shù),他們的工資由學(xué)校舉辦者籌資列支。這三類的教師在具體的管理實踐中差別很大,法律地位也不同,目前,卻采用了同樣的管理制度,容易造成民辦高校教師管理的混亂,不利于民辦高校的健康發(fā)展。綜上所述,將民辦高校的教師不加區(qū)別、完全等同于一般勞動者顯然是不合適的。2.在同一罪犯中,各大質(zhì)性者相同《民辦教育促進法》第27條明確規(guī)定,“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位?！庇袑W(xué)者提出了能否將那些納入省人事編制的教師(含管理干部)的法律地位等同于一般公務(wù)員的命題。顯然,這種提法僅看到了兩者都提供公共產(chǎn)品的相同點而忽視了兩者所存在的差異性,在實踐中是行不通的。筆者認為,民辦高校教師的法律地位應(yīng)定性為特殊的國家雇員和特殊的勞動者。在具體實踐中,凡涉及教師的權(quán)利義務(wù)和權(quán)益保障內(nèi)容的,原則上適用特別法律規(guī)定;在法律無特別規(guī)定時,有省人事編制的教師,參照《公務(wù)員法》,引進“國家雇員”這樣概念進行管理;其他人員適用《勞動法》和《勞動合同法》的規(guī)定。民辦高校教師與學(xué)校之間簽訂的合同應(yīng)視作公法契約。筆者認為,這種做法最符合教師的地位和工作性質(zhì),可以給教師最全面的法律保障。實際上,無論是國家雇員、公務(wù)員還是按公法契約管理的人員都屬于廣義的勞動者的范疇?；趪夜珯?quán)的特點,國家雇員比一般勞動者享有更強的身份保障權(quán)利,非經(jīng)法定程序、法定事由不受行政處分。給予有省人事編制的教師享受國家雇員待遇,可以保證民辦高校骨干教師的地位穩(wěn)定,有利于保障學(xué)術(shù)研究和教學(xué)的連續(xù)性,促進民辦高校的健康發(fā)展;當(dāng)然,同時應(yīng)明確教師不同于一般的公務(wù)員,有著思想自由與學(xué)術(shù)自由。三、勞動選人關(guān)系僅指合同關(guān)系《民辦教育促進法實施細則》第24條規(guī)定,“民辦學(xué)校自主聘任教師、職員。民辦學(xué)校聘任教師、職員,應(yīng)簽訂聘任合同,明確雙方的權(quán)利、義務(wù)等。民辦學(xué)校招用其他工作人員應(yīng)當(dāng)訂立勞動合同”。言下之意,教師與民辦高校簽訂的只能是聘任合同,雙方僅僅存在著勞動聘任關(guān)系。然而,事實遠非這樣簡單。筆者曾在2005~2007年連續(xù)多次參加全國民辦高校德育論壇,并就此問題曾進行了專門的問卷調(diào)查,對全國民辦高校的教師情況了解較為全面。筆者個人認為,民辦高校和教師之間的法律關(guān)系應(yīng)主要體現(xiàn)為兩個方面:公勤關(guān)系和勞動合同關(guān)系。1.民辦高校的師生關(guān)系教師任用制是指教師職務(wù)的取得是基于教育行政部門或?qū)W校的直接分配和統(tǒng)一任用而形成的教師任用制度。盡管民辦高校教師在法律地位上不可能也不應(yīng)該屬于真正意義上的公務(wù)員,但這絲毫沒有影響我國民辦高校如公辦高校一樣出現(xiàn)較強的行政化、機關(guān)化色彩尤其是那些有著公辦成份或背景的民辦高校,其主要表現(xiàn)在教師與高校之間業(yè)已形成的公勤關(guān)系。盡管《民辦教育促進法》明確要求高校應(yīng)與教師簽訂聘任合同,但據(jù)筆者了解,凡具有省(市)人事編制的絕大多數(shù)民辦高校教師與公辦高校一樣,至今仍未簽訂聘任合同。這樣一來,民辦高校與這部分教師之間并沒有雇用合同關(guān)系,而只能是基于教育行政部門或者學(xué)校的直接分配和統(tǒng)一任用而發(fā)生的公勤關(guān)系。公勤關(guān)系即公法(在我國主要是行政法)上勤務(wù)關(guān)系,是公法所調(diào)整的在國家公務(wù)人員及其所供職的機關(guān)或者其他公共組織之間存在的職務(wù)關(guān)系,在我國主要包括三種不同的情況:行政機關(guān)與公務(wù)員之間的關(guān)系、其他國家機關(guān)與其公務(wù)人員的關(guān)系、社會行政主體與其工作人員的關(guān)系,如高校教師與高校及教育行政部門的關(guān)系等。建立在任用制基礎(chǔ)上的公勤關(guān)系是各高等學(xué)校基于法律法規(guī)的規(guī)定依法管理學(xué)校所享有的一種管理權(quán),其實質(zhì)是行政管理權(quán)在高等教育機構(gòu)中的運用。從相關(guān)的法律規(guī)定上看,各民辦高校基于法律規(guī)定對教師享有一定的管理權(quán),并且這種管理權(quán)建立在教師與學(xué)校的不平等的基礎(chǔ)之上,具有較強的行政強制與服從的色彩。對于這類管理權(quán),教師只有服從的義務(wù)。如《高等教育法》規(guī)定,高等學(xué)校按照國家的規(guī)定,評聘教師的職務(wù)、職稱,調(diào)整津貼及工資分配。高等學(xué)校的校長全面負責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科研和其他行政管理工作,行使的職權(quán)包括:組織教學(xué)活動、科學(xué)研究和品德教育;聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員?！督逃ā?、《教師法》也有類似的規(guī)定。此外,不少民辦高校還承擔(dān)教職工的日常管理、身份檔案管理、評定中初級職稱等管理職能。隨著我國高等教育體制改革的逐步深入,各民辦高校將逐步以聘任制代替教師聘用制。2.明確雙方權(quán)利義務(wù)教師聘任制是民辦高校與教師按照平等自愿、協(xié)商一致的原則,在高校和教師雙向選擇的基礎(chǔ)上,以聘任合同的形式明確崗位設(shè)置、任職條件、招聘過程、作用管理、爭議處理等雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,從而形成契約關(guān)系的教師聘任制度。在民辦高校中存在著大量的、各高校自己聘任的所謂的“正式工”和臨時兼課的外聘教師(流動教師),對于這些教師一般情況下都會在意思自治和平等互利原則的基礎(chǔ)上,采用合同形式明確雙方權(quán)利義務(wù)。教師的權(quán)利義務(wù)在我國的《教師法》中已有明確的規(guī)定。教師聘任制對保證民辦高校的用人自主權(quán)、合理配置資源、提高教師整體素質(zhì)都將起著十分重要的作用。按照教育行政部門的有關(guān)文件規(guī)定,這種用人方式將是我國高等教育體制改革的重要內(nèi)容。我國教師職務(wù)聘任制始于1986年,中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于改革職稱評定、實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的報告》首次提出了實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度。1999年實施的《高等教育法》明確規(guī)定高等學(xué)校實行教師聘任制,同時指出,教師經(jīng)評定具備任職條件的,由高等學(xué)校按照教師的職責(zé)、條件和任期聘