高校財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化管理的問題與對(duì)策

高校財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化管理的問題與對(duì)策

自2001年預(yù)算改革開始以來，高校的財(cái)務(wù)管理水平有了很大提高，但預(yù)算管理中仍然存在許多問題，尤其是預(yù)算管理的廣度和廣度。筆者分析了高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理中存在的問題,并提出加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化管理的建議。一、大學(xué)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的粗放性1.收入預(yù)算的不確定性強(qiáng),容易操作盡管《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》對(duì)高校提出了“全口徑”預(yù)算編制的新要求,但是在實(shí)際運(yùn)行中,一是由于“窄口徑”已成慣例且易于操作,二是由于科研收入、社會(huì)捐助收入、技術(shù)服務(wù)收入、聯(lián)合辦學(xué)收入、委托培訓(xùn)收入、利息收入、校辦企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、基建專項(xiàng)撥款收入、銀行貸款收入、其他專項(xiàng)撥款等具有明顯的不確定性,給編制“全口徑”的收入預(yù)算帶來了困難。因此,目前高校收入預(yù)算仍停留在以財(cái)政年初撥款加學(xué)雜費(fèi)(非稅收入)及其他收入的“窄口徑”范圍上,還未形成大收入預(yù)算的狀況。2.然十分盛行基數(shù)增長(zhǎng)法的預(yù)算編制方法雖然在理論上遭到否定,但是由于在實(shí)際工作中簡(jiǎn)單易行,因此仍然十分盛行。導(dǎo)致的后果是:一方面常規(guī)預(yù)算項(xiàng)目金額逐年提高,經(jīng)費(fèi)控制難度不斷增大,另一方面對(duì)基數(shù)不加分析的認(rèn)可,等于承認(rèn)了一些不合理的開支,特別是在經(jīng)費(fèi)開支上使用范圍過寬、禁止項(xiàng)目不明、結(jié)構(gòu)化比例未定的前提下,更加促進(jìn)了不合理甚至是違規(guī)現(xiàn)象的繼續(xù)發(fā)生。3.申報(bào)金額的控制預(yù)算編制之初,盡管高校財(cái)務(wù)部門提出了編制意見并進(jìn)行了布置,高校各部門也申報(bào)了預(yù)算金額,但財(cái)務(wù)部門匯總后一般總是申報(bào)金額遠(yuǎn)大于預(yù)算控制金額,這時(shí)如何協(xié)商、編制平衡預(yù)算就成為財(cái)務(wù)部門必須重視的問題。但由于有些部門故意虛高申報(bào)金額,而且由于協(xié)商的是利益,往往爭(zhēng)議不休,互難說服,久而久之,財(cái)務(wù)部門提出預(yù)算建議數(shù)并經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)同意及高校黨委會(huì)批準(zhǔn)后,即下達(dá)各部門執(zhí)行,未遵循嚴(yán)格的預(yù)算編制程序。4.經(jīng)驗(yàn)評(píng)估法在預(yù)算編制過程中爭(zhēng)論最多的是預(yù)算定額問題。制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的方法一般有統(tǒng)計(jì)方法、經(jīng)驗(yàn)評(píng)估法等,所謂統(tǒng)計(jì)方法,也稱為歷史性標(biāo)準(zhǔn),是以高校前幾年的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、記錄為基礎(chǔ),并依據(jù)同行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)確立的預(yù)算定額。這種預(yù)算定額方法的最大缺陷是預(yù)算提報(bào)者往往指責(zé)預(yù)算編制者對(duì)現(xiàn)實(shí)缺乏了解,預(yù)算定額設(shè)定過低。所謂經(jīng)驗(yàn)評(píng)估法是指根據(jù)專家的經(jīng)驗(yàn)和判斷確定預(yù)算定額的方法。實(shí)際工作中由于有些活動(dòng)沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和資料可以利用,因而只能根據(jù)經(jīng)驗(yàn)分析和判斷制定預(yù)算定額。這種方法的缺點(diǎn)是較為粗略,更容易招致預(yù)算提報(bào)者的批評(píng)。5.業(yè)務(wù)人員對(duì)業(yè)務(wù)工作的知識(shí)缺乏編制人員分為三部分:一是各部門申報(bào)編制者;二是財(cái)務(wù)部門編制者;三是高校審批者。這三部分人員必須具備一定的業(yè)務(wù)(教學(xué)、科研、后勤)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)及金融等方面的知識(shí),這是編制好預(yù)算的前提。但實(shí)際中財(cái)務(wù)人員往往不能全面了解業(yè)務(wù)工作,業(yè)務(wù)人員對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)及金融等方面的知識(shí)知之甚少,審批者中既掌握業(yè)務(wù)知識(shí)又知曉財(cái)務(wù)知識(shí)的則更少。因此,在預(yù)算編制過程中,由于這三部分人員本身的局限性與他們之間的協(xié)調(diào)不夠,所以缺乏共同認(rèn)可的預(yù)算方案。6.為求“收”目前,一些高校即使不考慮基建支出,日常事業(yè)也是收不抵支。預(yù)算中為求得“收支平衡”,往往將利息支出列入基建支出。這種預(yù)算虛假平衡的實(shí)質(zhì)是“赤字預(yù)算”,必然走向惡性循環(huán),導(dǎo)致財(cái)務(wù)危機(jī)。7.高校預(yù)算軟約束三大制度成因一些學(xué)者研究了高校預(yù)算軟約束問題,并建立了高校預(yù)算軟約束模型,認(rèn)為高校預(yù)算軟約束的特殊制度根源、所有權(quán)制度與政治制度的協(xié)致作用、組織制度中的管理者激勵(lì)機(jī)制是高校預(yù)算軟約束的三大制度成因。預(yù)算軟約束不僅表現(xiàn)在代表國(guó)家行使管理權(quán)的財(cái)政與教育主管部門對(duì)高校的無奈上,甚至還體現(xiàn)在高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各部門發(fā)展欲望的無奈上,而且只要銀校之間“你要我貸”,預(yù)算就只能是軟約束。8.預(yù)算定額不落實(shí)按細(xì)化預(yù)算管理的要求,各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的核定應(yīng)落實(shí)到具體的科目上,至少應(yīng)落實(shí)到“節(jié)”級(jí)或更細(xì)的項(xiàng)目上,但目前大部分預(yù)算定額僅按“項(xiàng)”級(jí)科目進(jìn)行。9.預(yù)算的目標(biāo)是不連續(xù)的。預(yù)算僅限于年度支出，通常只考慮年度收支，不能有效與短期和長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃一致10.監(jiān)視考核缺失權(quán)威性在高校預(yù)算管理過程中,呈現(xiàn)出了重視編制、輕視執(zhí)行、忽視考核的現(xiàn)象。輕視執(zhí)行使預(yù)算缺乏剛性約束,喪失權(quán)威性;忽視考核使預(yù)算缺乏問責(zé)效果,優(yōu)差一樣,失去了獎(jiǎng)優(yōu)懲差的導(dǎo)向作用。二、大學(xué)財(cái)務(wù)預(yù)算的精細(xì)管理1.全面反映收入水平隨著以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)為輔的高等教育經(jīng)費(fèi)體制的建立,我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來源多元化的格局已經(jīng)形成?？陀^上要求在編制預(yù)算時(shí)必須全面反映收支狀況,特別是收入項(xiàng)目要全,不僅要反映傳統(tǒng)的收入項(xiàng)目,而且要反映科研收入、社會(huì)捐助收入、技術(shù)服務(wù)收入、聯(lián)合辦學(xué)收入、委托培訓(xùn)收入、利息收入、校辦企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、基建專項(xiàng)撥款收入、銀行貸款收入、其他專項(xiàng)撥款等方面的收入。在實(shí)踐中,在編制預(yù)算時(shí)一方面可以參考?xì)v史數(shù)據(jù),另一方面可根據(jù)謹(jǐn)慎性原則合理計(jì)算這些項(xiàng)目的收入。將學(xué)校的一切收支全部納入預(yù)算中進(jìn)行編制,以全面反映學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)狀況。2.預(yù)算支出歸零管理和費(fèi)用預(yù)算分配預(yù)算編制有基數(shù)預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、零基預(yù)算、復(fù)式預(yù)算等方法。在高校內(nèi)部,應(yīng)當(dāng)實(shí)行以零基預(yù)算為主、滾動(dòng)預(yù)算為輔的預(yù)算編制方法。以零基預(yù)算為主是要求編制預(yù)算時(shí),將過去所有的支出歸零,以“零”為基數(shù),從零開始,從需要與發(fā)展的角度研究分析和判斷每項(xiàng)預(yù)算支出大小及其必要性,并估算各項(xiàng)業(yè)務(wù)需要的人力、物力和財(cái)力,按照輕重緩急分配預(yù)算經(jīng)費(fèi)和編制費(fèi)用預(yù)算。以滾動(dòng)預(yù)算為輔是要求執(zhí)行預(yù)算時(shí),使預(yù)算期永遠(yuǎn)保持在一年,凡預(yù)算超過一定時(shí)間即根據(jù)運(yùn)行結(jié)果及發(fā)生的變化,對(duì)余下的時(shí)間加以修訂,并自動(dòng)后續(xù)一定時(shí)間,重新編制新一年的預(yù)算,使總預(yù)算永遠(yuǎn)保持1年的預(yù)算期。它的要點(diǎn)是“長(zhǎng)計(jì)劃,短安排”,及時(shí)調(diào)整和修正預(yù)算,使預(yù)算更加切合實(shí)際和更加科學(xué)。3.規(guī)范高?；鶎狱h組織編制重大公用支出預(yù)算預(yù)算編制不僅要有項(xiàng)目,而且要有使用范圍與支出結(jié)構(gòu);不僅要有總額指標(biāo),而且要有分項(xiàng)指標(biāo),不能大而全。例如:對(duì)人員支出預(yù)算實(shí)行定編定員定額管理,按國(guó)家政策、單位分配制度據(jù)實(shí)編制;對(duì)日常公用支出預(yù)算應(yīng)結(jié)合省財(cái)政預(yù)算編制手冊(cè)規(guī)定的定額標(biāo)準(zhǔn)、參考同類高校的水平、根據(jù)本校過去的實(shí)際狀況與今后的發(fā)展重點(diǎn),制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)并編制日常公用支出預(yù)算。對(duì)招生費(fèi)要首先根據(jù)招生計(jì)劃與上繳標(biāo)準(zhǔn)來確定固定招生費(fèi),其次要協(xié)商確定招生費(fèi)中的變動(dòng)費(fèi)用。4.高校應(yīng)完善預(yù)算建議數(shù)的審核制度高校財(cái)務(wù)預(yù)算的編制程序是:首先是由財(cái)務(wù)部門對(duì)各系(部)、各職能部門進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算布置;其次是采用“二上二下”的預(yù)算編制程序。預(yù)算編制的“一上”是指高職院校各系(部)、各職能部門根據(jù)省教育廳、省財(cái)政廳審核確認(rèn)的基本信息表的有關(guān)數(shù)據(jù)、分類歸檔定額和專項(xiàng)支出申報(bào)的有關(guān)規(guī)定,編制本系(部)、部門當(dāng)年的預(yù)算建議數(shù)報(bào)送財(cái)務(wù)部門;“一下”是指高校財(cái)務(wù)部門根據(jù)各系(部)、各職能部門編制內(nèi)的實(shí)有人數(shù)、工作量等數(shù)字審核支出預(yù)算建議數(shù),結(jié)合當(dāng)年的財(cái)務(wù)情況測(cè)算并向各系(部)、各職能部門下達(dá)收入、支出等各項(xiàng)預(yù)算控制數(shù),由高校財(cái)務(wù)部門向各系(部)、各職能部門通報(bào)預(yù)算控制數(shù);“二上”是指高校各系(部)、各職能部門進(jìn)一步討論并向高校提出預(yù)算修改意見報(bào)送財(cái)務(wù)部門;“二下”是指調(diào)整后的預(yù)算方案經(jīng)高校預(yù)算編制委員會(huì)批復(fù)后,向全校公布正式預(yù)算,以便提高預(yù)算的透明度,全校教職工接受預(yù)算的執(zhí)行,增強(qiáng)預(yù)算的外部監(jiān)督力量。5.財(cái)務(wù)部門審批及報(bào)銷高校全年財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)可以通過月度預(yù)算加以控制,按照“以月保季,以季保年”的原則,編制月度滾動(dòng)預(yù)算。各系(部)、各職能部門應(yīng)于每月25日前根據(jù)年度預(yù)算編制月度預(yù)算草案報(bào)送財(cái)務(wù)部門審查并匯總后,報(bào)校長(zhǎng)決定,形成下月全校的財(cái)務(wù)預(yù)算。這里財(cái)務(wù)部門審批的標(biāo)準(zhǔn)主要是年度預(yù)算,對(duì)于超出年度預(yù)算的項(xiàng)目,首先要考慮有無正式批準(zhǔn)的文件,其次是資金充裕程度。這里有兩層含義:一是財(cái)務(wù)部門審批后直接下達(dá),同時(shí)報(bào)送校長(zhǎng)備案;二是財(cái)務(wù)部門審批后再報(bào)送校長(zhǎng)批準(zhǔn)后下達(dá),但校長(zhǎng)批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)是月度預(yù)算是否在年度預(yù)算范圍內(nèi)。月度預(yù)算批準(zhǔn)后要下達(dá)兩份:一份給執(zhí)行部門,作為其活動(dòng)的依據(jù);另一份作為財(cái)務(wù)部門監(jiān)督執(zhí)行部門的依據(jù)。各系(部)、各職能部門在管理過程中,涉及財(cái)務(wù)支出的需要到財(cái)務(wù)部門報(bào)銷,財(cái)務(wù)部門根據(jù)預(yù)算審核各系(部)、各職能部門的報(bào)銷憑證,符合預(yù)算的通過,不符合預(yù)算則予以拒絕。財(cái)務(wù)部門每旬向校長(zhǎng)反饋預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和結(jié)果,最終形成循環(huán)。6.信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建立以財(cái)務(wù)部門為中心,上至學(xué)校決策層、下到各系(部門)的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)。既對(duì)整個(gè)學(xué)校及下屬各系(部門)的預(yù)算計(jì)劃及執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,發(fā)現(xiàn)問題立刻預(yù)警或禁止,也可將整個(gè)學(xué)校和各系(部門)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和情況傳遞給學(xué)校決策者和各責(zé)任單位,使他們能及時(shí)了解相關(guān)信息,作出相應(yīng)決策,保證預(yù)算計(jì)劃的順利完成。7.高校及各系部、職能部門預(yù)算考評(píng)的比較預(yù)算確定后就具有了權(quán)威效力,必須嚴(yán)格執(zhí)行,以保證預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算編制目標(biāo)的一致性。為此,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建高校預(yù)算考