論不動(dòng)產(chǎn)登記中損害賠償責(zé)任的配置

論不動(dòng)產(chǎn)登記中損害賠償責(zé)任的配置

一、《基本法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記損害責(zé)任的規(guī)定和法律實(shí)踐(一)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的損害賠償責(zé)任在制定《權(quán)利法》之前，關(guān)于登記錯(cuò)誤的處理規(guī)則主要出現(xiàn)在一些部門規(guī)章中。例如，第71條?！锻恋氐怯浺?guī)則》規(guī)定，土地登記后，如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤或缺失登記，土地管理部門應(yīng)進(jìn)行重新登記?！丁渡趾蜕仲Y源登記管理辦法》第17條規(guī)定，森林所有權(quán)所有人可以要求原森林權(quán)利登記機(jī)關(guān)更正或更正。第22條?！逗ｊP(guān)法》規(guī)定，如果海關(guān)法主體發(fā)現(xiàn)海陸關(guān)法的請(qǐng)求結(jié)果虛假或不完整，可向原登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)更正。經(jīng)審核屬實(shí)的,由原登記機(jī)關(guān)予以更正。海洋行政主管部門因?qū)彶槭韬鰧?dǎo)致錯(cuò)漏登記或者表證不符的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)更正,并將更正結(jié)果書面通知海域使用權(quán)人;給海域使用權(quán)人造成損失的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。從三個(gè)登記辦法規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記程序來看,均采取實(shí)質(zhì)審查的辦法,即登記機(jī)關(guān)保證不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的取得、變更、喪失的真實(shí)性。出現(xiàn)錯(cuò)登或者漏登的情況時(shí),土地登記和林權(quán)登記是“辦理更正登記,利害關(guān)系人也可以申請(qǐng)更正登記”。只有海域使用權(quán)登記規(guī)定在出現(xiàn)錯(cuò)登或者漏登的情況時(shí),權(quán)利人有權(quán)提出賠償?！段餀?quán)法》制定之后,對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的處理作了統(tǒng)一的規(guī)定。其第21條規(guī)定:“當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記,給他人造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯(cuò)誤,給他人造成損害的,登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后,可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。”這里增加了當(dāng)事人的損害賠償責(zé)任,這種責(zé)任可以理解為一種個(gè)人民事責(zé)任。但是,登記機(jī)構(gòu)的損害賠償責(zé)任性質(zhì)如何?是補(bǔ)充責(zé)任還是連帶責(zé)任?是民事責(zé)任還是行政責(zé)任?《物權(quán)法》沒有明確,學(xué)界歷來也有爭(zhēng)議。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記中登記機(jī)關(guān)的損害賠償責(zé)任的認(rèn)識(shí),主要還得從司法實(shí)踐中總結(jié)。在我國司法實(shí)踐中,不動(dòng)產(chǎn)登記行為被視為登記機(jī)構(gòu)的具體行政行為,登記錯(cuò)誤就是具體行政行為發(fā)生錯(cuò)誤,由此對(duì)他人造成損害的,登記機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)的是行政賠償責(zé)任,適用《國家賠償法》的規(guī)定,賠償費(fèi)用由國家財(cái)政支出。下面舉一實(shí)例說明。(二)違法辦理抵押登記的責(zé)任一審原告(被上訴人):中國銀行江西省分行(原中國銀行江西省信托投資咨詢公司權(quán)利義務(wù)承受者)。一審被告(上訴人):江西省南昌市房產(chǎn)管理局。案情簡(jiǎn)介:1995年4月26日,江西省南昌市天龍實(shí)業(yè)集團(tuán)公司(以下簡(jiǎn)稱天龍公司)以假房產(chǎn)證作抵押,騙取中國銀行江西省信托投資咨詢公司(其權(quán)利義務(wù)后來由中國銀行江西省分行承受,以下簡(jiǎn)稱信托公司)貸款700萬元。南昌市房交所在未認(rèn)真審查天龍公司提交的房屋產(chǎn)權(quán)證和相關(guān)檔案記錄的情況下,作出《房屋抵押貸款通知書》,確認(rèn)信托公司與天龍公司的房屋抵押法律關(guān)系有效,造成貸款損失。1996年5月7日,信托公司以南昌市房管局為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向其提出行政賠償申請(qǐng)。南昌市房管局在法定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定。同年8月28日,信托公司向法院提起行政賠償訴訟。江西省高級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,南昌市房交所的具體行政行為認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤,其作為南昌市房管局的下屬單位,應(yīng)視為房管局委托行使職權(quán)的行為,南昌市房管局對(duì)此應(yīng)承擔(dān)行政法律責(zé)任。同時(shí),由于信托公司本身在貸前審查工作中存在過失,放貸后又未按規(guī)定進(jìn)行任何監(jiān)督管理。信托公司自身存在明顯過錯(cuò),依法應(yīng)相應(yīng)減輕南昌市房管局的賠償責(zé)任。原告主張的利息損失,因系可得利益,不屬于《國家賠償法》規(guī)定的直接財(cái)產(chǎn)損失范圍,不予支持。據(jù)此,依照《國家賠償法》第4條第4項(xiàng)、第7條第4款、第28條第7項(xiàng)和最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第29條之規(guī)定,判決如下:(1)由南昌市房管局賠償中國銀行江西省分行貸款損失4505000元的60%,即賠償2703000元;(2)駁回中國銀行江西省分行其他訴訟請(qǐng)求。南昌市房管局不服,向最高人民法院提起上訴。最高人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,南昌市房管局對(duì)其違法辦理抵押登記而造成信托公司財(cái)產(chǎn)損失的后果,在天龍公司無法償還貸款的情況下,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的過失賠償責(zé)任。一審判決認(rèn)定南昌市房管局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任不當(dāng),應(yīng)予糾正。南昌市房管局承擔(dān)行政賠償責(zé)任后,有權(quán)就其承擔(dān)的數(shù)額向天龍公司行使追償權(quán)。另外,一審判決認(rèn)為利息損失不屬于直接損失不當(dāng),信托公司提出貸款利息損失屬于直接損失應(yīng)予賠償?shù)闹鲝垜?yīng)予支持。根據(jù)《行政訴訟法》第61條第3項(xiàng)的規(guī)定,判決如下:(1)維持江西省高級(jí)人民法院(2001)贛行初字第01號(hào)行政賠償判決第二項(xiàng);(2)變更江西省高級(jí)人民法院(2001)贛行初字第01號(hào)行政賠償判決第一項(xiàng)為:由南昌市房管局賠償中國銀行江西省分行人民幣2477750元及利息(按中國人民銀行同期活期存款利率計(jì)算,自1995年9月26日起至實(shí)際付款之日止)。從上述案例的處理來看,可以得出以下幾點(diǎn):(1)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)采用實(shí)質(zhì)審查主義,即登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保登記事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性,否則要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。(2)當(dāng)事人(天龍公司)在登記中提供虛假材料,造成他人(信托公司)財(cái)產(chǎn)損失,是直接責(zé)任人,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。(3)登記機(jī)關(guān)(南昌市房管局)的違法辦理登記的行為屬于具體行政行為,對(duì)造成的財(cái)產(chǎn)損失要承擔(dān)相應(yīng)的過失賠償責(zé)任,這種責(zé)任的性質(zhì)為行政賠償責(zé)任。(4)登記機(jī)關(guān)的責(zé)任與當(dāng)事人責(zé)任的關(guān)系不是補(bǔ)充責(zé)任,而是連帶責(zé)任,登記機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任后,可以向有過錯(cuò)的當(dāng)事人追償。但是,案例對(duì)以下幾個(gè)問題并沒有明確:(1)當(dāng)事人責(zé)任和登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任如何區(qū)分,其標(biāo)準(zhǔn)是什么?(2)當(dāng)事人責(zé)任是民事賠償責(zé)任,登記機(jī)關(guān)責(zé)任是行政賠償責(zé)任,其賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)并不一致,如何協(xié)調(diào)?分析一下不動(dòng)產(chǎn)登記中損害賠償責(zé)任的影響因素,可能對(duì)解決這些問題有所幫助。二、影響土地登記損失確認(rèn)責(zé)任的因素(一)登記制度的立法模式物權(quán)變動(dòng),就物權(quán)自身而言,指物權(quán)的發(fā)生、變更與消滅的運(yùn)動(dòng)狀態(tài);就物權(quán)主體而言,則為物權(quán)的取得、喪失和變更。從物權(quán)變動(dòng)的原因來劃分,有基于法律行為的物權(quán)變動(dòng)和基于非法律行為的物權(quán)變動(dòng),前者如因買賣、贈(zèng)與和互易而發(fā)生的物權(quán)變動(dòng),后者如因繼承、強(qiáng)制執(zhí)行、公用征收和法院判決而發(fā)生的物權(quán)變動(dòng)。物權(quán)變動(dòng)模式一般是針對(duì)基于法律行為的物權(quán)變動(dòng)來說的。在當(dāng)今世界上,主要存在三種物權(quán)變動(dòng)的模式:(1)物權(quán)形式主義。以《德國民法典》為代表。按照這種主義,買賣標(biāo)的物的所有權(quán)移轉(zhuǎn),除需要有買賣契約、登記或交付外,還需要當(dāng)事人就標(biāo)的物的所有權(quán)的移轉(zhuǎn)達(dá)成一個(gè)獨(dú)立于買賣契約之外的合意。此合意純以物權(quán)的變動(dòng)為內(nèi)容,故稱物權(quán)合意。(2)意思主義。又稱債權(quán)意思主義,以《法國民法典》為其代表。該主義把物權(quán)變動(dòng)作為債權(quán)行為的結(jié)果加以認(rèn)識(shí),不承認(rèn)有物權(quán)行為。以買賣契約為例,當(dāng)事人就標(biāo)的物及其價(jià)金相互同意時(shí),即使標(biāo)的物尚未交付,價(jià)金尚未支付,買賣也告成立,標(biāo)的物的所有權(quán)也于此時(shí)在法律上由出賣人移轉(zhuǎn)給買受人。所有權(quán)的移轉(zhuǎn)以買賣合同為根據(jù),既不需要另有物權(quán)行為,也不需要以交付或登記作為所有權(quán)移轉(zhuǎn)的生效要件。日本也采納此主義。(3)債權(quán)形式主義。也稱意思主義與登記或交付的結(jié)合,這種主義因以《奧地利民法典》為代表,故又稱典國主義。物權(quán)因法律行為而發(fā)生變動(dòng)時(shí),除了需要當(dāng)事人有債權(quán)合意外,還需要踐行登記或交付的形式,才發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力。物權(quán)變動(dòng)的模式?jīng)Q定登記制度的選擇。在實(shí)行債權(quán)意思主義的法國,采用契據(jù)登記制,又稱登記對(duì)抗主義。日本、意大利、比利時(shí)和西班牙等均采用這一制度。契據(jù)登記制具有以下特點(diǎn):第一,不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng),以登記為對(duì)抗要件,而非生效要件。第二,登記采形式審查主義。至于合同所載的權(quán)利事項(xiàng),在實(shí)質(zhì)上是否真實(shí),有無瑕疵,則不追問。第三,登記無公信力,已登記的事項(xiàng),實(shí)體法上如有無效或撤銷的原因時(shí),可以推翻。第四,登記簿的編制,采人的編成主義。以不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人登記的先后為標(biāo)準(zhǔn)予以編成。第五,登記不動(dòng)產(chǎn)的動(dòng)的狀態(tài)。不僅登記不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的現(xiàn)在的狀態(tài),而且也登記物權(quán)的變動(dòng)事項(xiàng)。在實(shí)行物權(quán)形式主義的德國,采用權(quán)利登記制,又稱登記要件主義。指不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng),僅有當(dāng)事人的意思表示一致還不能產(chǎn)生效力,尚須經(jīng)登記機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)審查確定,并踐行法定登記的形式后,才有效力。瑞士、奧地利、匈牙利等國也采用這種制度。其特點(diǎn)是:第一,不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)以登記為生效要件。即不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得、喪失與變更,除當(dāng)事人意思表示一致外,非經(jīng)登記,不生效力。第二,登記采實(shí)質(zhì)審查主義。即登記機(jī)關(guān)對(duì)于登記的申請(qǐng),除須審查登記書件是否完備外,對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的原因和事實(shí)是否相符、有無瑕疵,也須詳加審查,經(jīng)確定后方予以登記。第三,登記具有公信力。登記簿上所載權(quán)利事項(xiàng),即便在實(shí)體法上因登記原因的不成立,或者有無效或者可撤銷的原因,也可以對(duì)抗第三人。第四,登記簿的編成,采物的編成主義。即登記簿的編制,以不動(dòng)產(chǎn)(土地的建號(hào)、建筑物的建號(hào))為準(zhǔn),依其登記的先后而編成。第五,登記不動(dòng)產(chǎn)的靜的狀態(tài)。即登記不動(dòng)產(chǎn)的現(xiàn)在的狀態(tài)。在澳大利亞、英國、愛爾蘭、加拿大、菲律賓、美國一部分州等大多數(shù)英語國家和地區(qū),采用托倫斯登記制。由澳大利亞托倫斯爵士于1858年在南澳大利亞州創(chuàng)立。托倫斯登記制與權(quán)利登記制的之區(qū)別在于:第一,采任意登記制。托倫斯登記制,不強(qiáng)制一切土地必須申請(qǐng)所有權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利登記,即采任意登記主義;第二,交付產(chǎn)權(quán)證書。按照托倫斯登記制,在對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行所有權(quán)第一次登記時(shí),登記機(jī)關(guān)除應(yīng)將登記事宜記入登記簿外,并應(yīng)發(fā)給土地所有權(quán)人產(chǎn)權(quán)證書,以作為享有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利確定憑證;第三,設(shè)立賠償基金。托倫斯登記制規(guī)定,因登記具有不可推翻的效力(公信力),所以登記如有錯(cuò)誤、虛偽或者遺漏而致真正權(quán)利人受損害時(shí),登記機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)損害賠償責(zé)任。正因?yàn)槿绱?登記機(jī)關(guān)往往設(shè)有賠償基金,以供將來賠償之用。由上述可知,權(quán)利登記制和托倫斯登記制都實(shí)行登記的實(shí)質(zhì)審查主義,并承認(rèn)登記的公信力,所以,登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保登記的真實(shí)性和合法性,因登記錯(cuò)誤給當(dāng)事人造成損失的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。而契據(jù)登記制實(shí)行的是形式審查主義,登記不具有公信力,登記機(jī)關(guān)對(duì)于錯(cuò)誤的登記所負(fù)責(zé)任很小,甚至不負(fù)責(zé)任。比如在法國,登記發(fā)生錯(cuò)誤是由登記員承擔(dān)賠償責(zé)任,是一種個(gè)人責(zé)任,而不是國家責(zé)任,因?yàn)榈怯泦T的薪金完全來自于申請(qǐng)人支付的費(fèi)用。在我國,登記具有自己的特點(diǎn):第一,不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)原則上采用登記要件主義,《物權(quán)法》第9條第1款規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外。”由此可見,登記原則上是物權(quán)變動(dòng)的生效要件,但允許法律規(guī)定例外。第二,對(duì)登記申請(qǐng)實(shí)行實(shí)質(zhì)審查主義?！段餀?quán)法》第12條規(guī)定:“登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé):(一)查驗(yàn)申請(qǐng)人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料;(二)就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問申請(qǐng)人;(三)如實(shí)、及時(shí)登記有關(guān)事項(xiàng);(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)的有關(guān)情況需要進(jìn)一步證明的,登記機(jī)構(gòu)可以要求申請(qǐng)人補(bǔ)充材料,必要時(shí)可以實(shí)地查看?！钡谌?登記具有物權(quán)公示的設(shè)權(quán)效力和公信效力。物權(quán)公示的設(shè)權(quán)效力主要體現(xiàn)在《物權(quán)法》第6、9、14條和第23條。公信效力主要體現(xiàn)在《物權(quán)法》第106條規(guī)定的善意取得制度上。第四,登記頒發(fā)書面書狀。《物權(quán)法》第17條規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記簿一致;記載不一致的,除有證據(jù)證明不動(dòng)產(chǎn)登記簿確有錯(cuò)誤外,以不動(dòng)產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)?！钡谖?不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤,由登記機(jī)關(guān)承擔(dān)損害賠償責(zé)任?！段餀?quán)法》第21條規(guī)定:“當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記,給他人造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯(cuò)誤,給他人造成損害的,登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后,可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償?！睆囊陨咸攸c(diǎn)可以看出,我國采用的是介于權(quán)利登記制和托倫斯登記制之間的一種登記制度。在不動(dòng)產(chǎn)變動(dòng)的生效要件方面和實(shí)質(zhì)審查主義上,與權(quán)利登記制相同;在登記發(fā)證方面,與托倫斯登記制相同。筆者認(rèn)為,這是一種比較符合我國實(shí)際情況的登記制度,應(yīng)當(dāng)予以堅(jiān)持。(二)微觀因素1.新《破產(chǎn)法》對(duì)我國的影響不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)直接決定損害賠償責(zé)任的性質(zhì)。對(duì)于登記行為的性質(zhì),學(xué)界爭(zhēng)議較大。主要有私法行為說、公法行為說(也稱行政行為說)、司法行為說、證明行為說、事實(shí)行為說等。筆者認(rèn)為,行政行為說更符合我國的實(shí)際情況。第一,從法制史的角度來看,不管是在我國古代還是新中國成立以后,我國一直是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行登記發(fā)證工作,對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的登記一直以來都被視為行政管理工作的一項(xiàng)內(nèi)容。行政行為說符合我國的不動(dòng)產(chǎn)登記傳統(tǒng)。第二,從司法實(shí)踐來看,如前所述,我國的法院把不動(dòng)產(chǎn)登記作為登記機(jī)關(guān)的具體行政行為來看待,因登記錯(cuò)誤而承擔(dān)的是行政賠償責(zé)任。因此,行政行為說與我國的司法實(shí)踐一致。第三,從世界范圍來看,大多數(shù)國家和地區(qū)是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)的登記工作,行政行為說應(yīng)該是符合世界潮流的。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒德國的經(jīng)驗(yàn),將登記工作交由法院處理,應(yīng)把登記行為視為司法行為。筆者不贊同這種意見,對(duì)于我國的法院的地位和作用應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地看待,不能過高估計(jì)其能力。當(dāng)前法官素質(zhì)有待提高,法院本身的工作特別繁重,再賦予法院更多的職能,其作用可能走向反面?！镀飘a(chǎn)法》的制定就是一個(gè)很好的例子。新《破產(chǎn)法》賦予了法院在破產(chǎn)中的主導(dǎo)地位,“從破產(chǎn)案件的受理、破產(chǎn)管理法的制定、破產(chǎn)管理人的任職資格、權(quán)利和責(zé)任、報(bào)酬的確定、辭職的批準(zhǔn)等事項(xiàng),處處活躍著法院的身影”。但是,新《破產(chǎn)法》雖然擺脫了行政之手,卻賦予了法院過多的權(quán)力,這將使司法權(quán)力過大的破產(chǎn)領(lǐng)域,極易成為司法腐敗的高發(fā)區(qū)。從“長遠(yuǎn)來看,法院終將回歸中立、獨(dú)立的裁判者角色,債權(quán)人自治才是根本方向”。筆者認(rèn)為,不動(dòng)產(chǎn)登記不能重蹈破產(chǎn)法覆轍。2.縣級(jí)以上部門法關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān),世界上主要有兩類:一是由司法機(jī)關(guān)主辦,比如德國法律規(guī)定各基層法院下設(shè)的土地登記局負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記。韓國、瑞士也是由地方法院負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)的登記。二是由行政機(jī)關(guān)主辦,如日本的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)為法務(wù)局、地方法務(wù)局、支局及派出所,英國的登記機(jī)構(gòu)是政府土地登記局,我國臺(tái)灣地區(qū)由地政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記,法國和美國也是由行政機(jī)關(guān)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。在我國,《物權(quán)法》制定之前,不動(dòng)產(chǎn)登記主要由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)以上人民政府的相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)。涉及的部門主要有:(1)土地管理部門。比如《土地登記規(guī)則》第7條規(guī)定,國家土地管理局主管全國的土地登記工作?？h級(jí)以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地登記工作。(2)房產(chǎn)管理部門。比如《城市房地產(chǎn)管理法》第60條規(guī)定,在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的,應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書向縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請(qǐng)登記。房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或者變更時(shí),應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請(qǐng)房產(chǎn)變更登記,并憑變更后的房屋所有權(quán)證書向同級(jí)人民政府土地管理部門申請(qǐng)土地使用權(quán)變更登記。(3)草原主管部門?！恫菰ā返?1條規(guī)定,依法確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟(jì)組織等使用的國家所有的草原,由縣級(jí)以上人民政府登記,核發(fā)使用權(quán)證,確認(rèn)草原使用權(quán)。未確定使用權(quán)的國家所有的草原,由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè),并負(fù)責(zé)保護(hù)管理。集體所有的草原,由縣級(jí)人民政府登記,核發(fā)所有權(quán)證,確認(rèn)草原所有權(quán)。(4)林業(yè)主管部門?！渡址ā返?條規(guī)定,國家所有和集體所有的森林、林木、林地,個(gè)人所有的林木和使用的林地,由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè),發(fā)放證書,確認(rèn)所有權(quán)或者使用權(quán)。國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門,對(duì)國務(wù)院確定的國家所有的重點(diǎn)林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊(cè),發(fā)放證書,并通知有關(guān)地方人民政府。(5)海洋行政主管部門?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?9條規(guī)定,海域使用申請(qǐng)經(jīng)依法批準(zhǔn)后,國務(wù)院批準(zhǔn)用海的,由國務(wù)院海洋行政主管部門登記造冊(cè),向海域使用申請(qǐng)人頒發(fā)海域使用權(quán)證書;地方人民政府批準(zhǔn)用海的,由地方人民政府登記造冊(cè),向海域使用申請(qǐng)人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。(6)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門?！兜V產(chǎn)資源法》第12條規(guī)定,國家對(duì)礦產(chǎn)資源勘查實(shí)行統(tǒng)一的區(qū)塊登記管理制度。礦產(chǎn)資源勘查工作,由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)部門負(fù)責(zé);特定礦種的礦產(chǎn)資源勘查登記工作,可以由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)。礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法由國務(wù)院制定。另外根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》,開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當(dāng)由相關(guān)的地質(zhì)礦產(chǎn)部門頒發(fā)采礦許可證。這種多頭登記的制度受到絕大多數(shù)學(xué)者的批評(píng)。多數(shù)人主張要統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)的登記機(jī)構(gòu)?！段餀?quán)法》順應(yīng)了學(xué)者們的要求,在第10條規(guī)定:“不動(dòng)產(chǎn)登記,由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”不過,在相關(guān)的法律、行政法規(guī)出臺(tái)之前,登記的多頭管理現(xiàn)狀還得持續(xù)一段時(shí)間。3.不動(dòng)產(chǎn)登記制度在《物權(quán)法》制定之前,根據(jù)《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)登記暫行辦法》和《城市房產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》的規(guī)定,我國的房屋產(chǎn)權(quán)登記類型主要包括初始登記和房屋產(chǎn)權(quán)變更過程的登記兩大類,具體形式有新建登記、移轉(zhuǎn)登記、變更登記、消滅登記、他項(xiàng)權(quán)利登記以及特殊情況下的延期登記。根據(jù)《土地登記規(guī)則》,土地登記的類型主要包括初始登記和變更土地登記兩大類,變更登記包括他項(xiàng)權(quán)利移轉(zhuǎn)登記、土地抵押權(quán)登記、注銷土地登記和更正登記。但缺少預(yù)告登記、異議登記、順位登記等制度,不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！段餀?quán)法》順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,規(guī)定了異議登記和預(yù)告登記制度。從而完善了不動(dòng)產(chǎn)登記的類型,明確了登記的損害賠償責(zé)任。比如,異議登記不當(dāng),給權(quán)利人造成損害的,權(quán)利人可以向申請(qǐng)異議登記的人請(qǐng)求損害賠償,而不是向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)賠償。4.錯(cuò)誤的分類根據(jù)因果關(guān)系的原理,損害賠償責(zé)任的承擔(dān)是以登記錯(cuò)誤為前提的。登記錯(cuò)誤不同,承擔(dān)的責(zé)任也不同。以登記錯(cuò)誤的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn),可以分為事實(shí)錯(cuò)誤和權(quán)利錯(cuò)誤;按照錯(cuò)誤發(fā)生的時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn),可以分為初始錯(cuò)誤和嗣后錯(cuò)誤;以登記錯(cuò)誤的程度為標(biāo)準(zhǔn),可以分為完全錯(cuò)誤和部分錯(cuò)誤;依照錯(cuò)誤的原因,可以分為因登記機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤、因當(dāng)事人的錯(cuò)誤和因混合過錯(cuò)的錯(cuò)誤。本文前述案例中的登記錯(cuò)誤就是一種混合過錯(cuò)的錯(cuò)誤,即登記審查登記材料沒有盡注意義務(wù),當(dāng)事人提供了虛假的產(chǎn)權(quán)證書,結(jié)果導(dǎo)致了登記錯(cuò)誤。三、擴(kuò)大國家賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)1.在物權(quán)變動(dòng)模式和登記制度的選擇上,要確立法律真實(shí)觀念的主導(dǎo)地位,加快對(duì)《物權(quán)法》不動(dòng)產(chǎn)登記配套制度的建設(shè),構(gòu)建科學(xué)、合理、統(tǒng)一的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》。應(yīng)該說,《物權(quán)法》關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定克服了我國舊登記制度的許多弊端,順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,并借鑒吸收了其他國家和地區(qū)良好的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),大方向是正確的。但正如江平先生所說,不能指望《物權(quán)法》解決所有的問題。不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善,需要進(jìn)行許多配套制度的改革,比如公證制度、登記員資格制度、不動(dòng)產(chǎn)信息公開制度的建立和完善。其他國家和地區(qū)的做法往往是制定統(tǒng)一的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》,比如:德國有《土地登記法》;日本、韓國有《不動(dòng)產(chǎn)登記法》;瑞士有《土地登記條例》;我國香港特別行政區(qū)有《土地注冊(cè)條例》、《土地注冊(cè)規(guī)例》、《土地注冊(cè)費(fèi)用規(guī)例》;我國臺(tái)灣地區(qū)有“土地登記規(guī)則”。當(dāng)前,制定統(tǒng)一的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》呼聲很高。筆者認(rèn)為,我國應(yīng)盡快制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》,落實(shí)《物權(quán)法》第10條的規(guī)定,實(shí)行統(tǒng)一的登記制度,統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記中的損害賠償責(zé)任作出統(tǒng)一的規(guī)定。2.以《國家賠償法》的修改為契機(jī),協(xié)調(diào)好民事賠償責(zé)任和行政賠償責(zé)任的關(guān)系。本文第一部分引用的案例中就存在民事賠償責(zé)任和行政賠償責(zé)任的協(xié)調(diào)問題。眾所周知,我國對(duì)這兩種賠償責(zé)任的法律規(guī)定是不一樣的,民事賠償責(zé)任主要由民事法律來規(guī)范,屬于私法的范