宅基地的立法問題

宅基地的立法問題

——兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”

韓世遠清華大學法學院副教授

上傳時間:2006-9-30【內(nèi)容提要】物權(quán)法草案為了解決農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)與宅基地使用權(quán)不得隨便流轉(zhuǎn)的矛盾，開出了“房屋只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”的藥方。這劑藥方并不高明，可以設置土地租賃權(quán)，以解決農(nóng)村宅基地大范圍流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地使用權(quán)不穩(wěn)定問題?！娟P(guān)鍵詞】宅基地/法定租賃權(quán)/房屋買賣/物權(quán)法【正文】一、問題所在宅基地關(guān)系到中國八億農(nóng)民安身立命之所，實屬重要，立法時應充分討論。討論有兩個前提框架，先予明確。其一，在我國，房屋和土地是兩個所有權(quán)的客體，是兩個分別存在的“物”，物權(quán)法草案繼續(xù)肯定了這一立場。其二，關(guān)于地與房這兩類物的流轉(zhuǎn)，宅基地屬集體所有（參照《中華人民共和國憲法》第10條第2款后段），任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓（參照《憲法》第10條第4款）。房屋可以由個人所有，也可以由法人、集體、國家所有，房屋原則上可以流轉(zhuǎn)。本文所要討論的是，針對農(nóng)村的宅基地與房屋，在其各自的“歸屬”明晰的前提下，可否流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)的問題。筆者注意到，歷次物權(quán)法草案一直將傳統(tǒng)民法中的“地上權(quán)”區(qū)分為兩種不同的類型，即建設用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，分別對應于國有土地和集體所有的土地。這種二元構(gòu)成的選定有其背后的無奈，即建設用地使用權(quán)是我國房地產(chǎn)市場的要素，而宅基地使用權(quán)游離于市場之外，無多少自由可言，卻負載于沉重的使命和負擔。問題在于，房屋要流轉(zhuǎn)，而土地所有權(quán)以及作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)卻不可以隨便流轉(zhuǎn)，就會出現(xiàn)“房走地不走”的局面，這一矛盾如何解決？物權(quán)法草案第162條所開出的“藥方”是：房屋只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)與房屋一并轉(zhuǎn)讓；禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。這是一劑不甚高明的“藥方”。二、農(nóng)村房屋的買賣及其困境（一）農(nóng)村房屋買賣的法律可能性在我國現(xiàn)行法上，房屋屬于公民的個人財產(chǎn)范疇（《民法通則》第75條第1款），公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)（憲法第13條第1款和第2款）。公民個人（包括農(nóng)民在內(nèi)）對于其房屋既然有受法律保護的財產(chǎn)所有權(quán)，自然有依法對自己的財產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權(quán)利（參照《民法通則》第71條）。其中的處分，包括出賣、互易、贈與等方式。另檢索現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，并無禁止農(nóng)民處分其房屋的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條第4款也只是規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準；并沒有禁止農(nóng)村房屋的出賣。因而，農(nóng)民原則上可以出賣自己的房屋。（二）農(nóng)村房屋買賣的現(xiàn)實必要性其一，融資手段。對于農(nóng)民來說，不到萬不得已通常是不會出賣自己的房屋的，現(xiàn)實中的“萬不得已”卻是時常存在著的，比如為了治病救人急需用錢，或者因為生產(chǎn)經(jīng)營而又無有效的籌資渠道場合。其二，多余房產(chǎn)的處置。因房產(chǎn)繼承等合法原因形成的多處住宅，原則上并不作為違反“一戶一宅”處理，農(nóng)村村民可以出賣等方式處理，也可以維護原狀，但不得翻建。②另外，繼承人未必就是農(nóng)村村民，城市居民也可以包括在內(nèi)，他們合法取得房產(chǎn)，卻無法實際利用，出賣房屋可能就是一個很有必要的現(xiàn)實選擇。另外，村民子女考取大學，在城里購買商品房而舉家搬遷，脫離農(nóng)村，也已普遍。這些場合，都可能使其農(nóng)村的房產(chǎn)成為多余，需要處置，而買賣房屋成為最佳的處置方式。其三，現(xiàn)實存在著買方需求。村民生老病死，成員構(gòu)成變動不居，而居住需求也隨之變化不定，宅基地的調(diào)整并不是總能實現(xiàn)，現(xiàn)實的住房需要卻持續(xù)存在?？傊?，有需有供，買賣之勢，日趨上升，農(nóng)村房屋買賣實有其必要性。（三）困境：城市居民可否當買主物權(quán)法草案第162條第1款規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！贝饲暗牟莅福?004年10月15日委員長會議審議稿）并未作這樣的限定，而是規(guī)定宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓。建造在該宅基地上的住房轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓（第163條）。本集體以外的人通過轉(zhuǎn)讓取得宅基地使用權(quán)的，應當交納宅基地使用費（第165條后段）。經(jīng)查，新草案的上述規(guī)定，似源自《國務院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)[1999]39號），該“通知”規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”城市居民可否當買主呢？首先，從解釋論的立場出發(fā)，上述國務院“通知”的效力如何？城市居民違反其規(guī)定而購買農(nóng)民房屋，其合同效力如何呢？根據(jù)《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第3條第1款前段，“行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法?！雹垡蚨鲜觥巴ㄖ彪m然是以國務院辦公廳的名義發(fā)布，但尚不屬于“行政法規(guī)”。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》（法釋[1999]19號）第4條，“合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)””因而，上述“通知”的規(guī)則，尚不得據(jù)以決定農(nóng)村房屋買賣合同的效力”惟其規(guī)定“有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”，無疑會在實踐中給上述買賣帶來障礙，導致“黑市”交易，并埋下產(chǎn)權(quán)糾紛的隱患”④其次，從立法論的立場出發(fā)，我認為禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅的規(guī)則是值得進一步探討的”（1）房屋是農(nóng)民合法的私有財產(chǎn)，原則上可以自由處分；城鎮(zhèn)居民原則上也可以自由購買他人合法的財產(chǎn)”如果不允許他們之間的買賣，屬于違反“原則”而確立“例外”，應當有充分的理由，而這種理由或許只存在于立法者心中，我們是看不到的”其心中的理由是否成立、能否服人，外人無法判斷”（2）人為地限制農(nóng)民進入統(tǒng)一的大市場，依身份限制其財產(chǎn)自由，尚屬“從身份到契約”之前的階段，有待改進”（3）以農(nóng)民為“弱者”，而由立法者充當其“監(jiān)護人”，未必真正維護了其利益，“弱者”并非“弱智”，農(nóng)民自有農(nóng)民的智慧，立法者不必杞人憂天。（4）如果是為了保護農(nóng)民的利益，真正的癥結(jié)不在于防范城市居民對于集體土地的“侵入”，而在于防范國家和行政機構(gòu)對于集體土地的“侵入”和肆意剝奪，后者才是真正的農(nóng)民利益的威脅所在。（5）僅在農(nóng)民所在集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，無法形成有效的市場，無法體現(xiàn)房屋的實際價值，會損害出賣人的利、人益。毫無疑問，是否允許城市居民購買農(nóng)民房屋，是一件重大抉擇，并有深遠的影響。立法者徘徊于“守成”與“革新”之間，進行立法政策的選擇，理應作全面的考量。中國改革的經(jīng)驗是，當我們無法確切知道抉擇的后果時，不妨“摸著石頭過河”，在一些地方進行試點，積累經(jīng)驗。我認為，這一經(jīng)驗也應當適用于我們所要討論的問題?；谶@一基本認識，在物權(quán)法立法時，即使不確立“革新”的立場，也大可不必一下子走到“守成”的道路上去。特別是，物權(quán)法是財產(chǎn)關(guān)系的基本法，一旦定位，影響深遠，將來再改，實屬困難，莫不如保持開放的立場，這一問題暫不規(guī)定死，具體如何規(guī)定，后文再具體分析。三、房屋可以買賣了，“地”怎么辦？農(nóng)村的土地所有權(quán)是集體所有的，不允許買賣；宅基地的所有權(quán)是集體的，不允許流轉(zhuǎn)?？梢粤鬓D(zhuǎn)的是土地使用權(quán)，是宅基地使用權(quán)。而現(xiàn)行的規(guī)則是，宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，“肥水不流外人田”。這樣做的立法目的何在呢？按照《擔保法》第37條第2項的規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。立法機關(guān)人士所作的釋義謂：宅基地是農(nóng)民生活的必需和賴以生存的所在，如果允許對宅基地設定抵押權(quán)，一旦實現(xiàn)抵押權(quán)，就會出現(xiàn)農(nóng)民無住所的嚴重情況，帶來社會不安定因素，因此禁止以宅基地占用范圍的土地使用權(quán)抵押。⑤如果說宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，其發(fā)生和享有要求具有集體經(jīng)濟組織成員的特殊身份，不是集體經(jīng)濟組織的成員，就不能夠取得宅基地使用權(quán)，那么，為了保持這種與身份緊密相連的特殊用益物權(quán)不至于淪落外人之手，是否就必須限定只能由集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員購買呢？其實，這里有一個誤區(qū)，誤以為房屋必須和宅基地使用權(quán)聯(lián)系在一起。從物理角度看，房屋是建在宅基地之上的，房屋離不開宅基地。正因為如此，人們很容易接受“房隨地走”和“地隨房走”的說法，因為在人們的心目中，房和地是不能分開的，盡管它們在法律上是可以分開歸屬的。但是，房“走”了，地的所有權(quán)并非一定要跟“走”，地的使用權(quán)也不一定要跟“走”。至此，人們很容易產(chǎn)生一個疑惑：房走了，地不走，房和地不就分開了嗎？麻煩不就來了嗎？物權(quán)法不是要解決所有問題的，物權(quán)法解決物的歸屬問題，并解決一定范圍的財產(chǎn)流轉(zhuǎn)問題。但財產(chǎn)流轉(zhuǎn)問題主要是要依靠債權(quán)法解決的。物權(quán)法不能解決的問題，就留給債權(quán)法解決。房走了，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)，作為物權(quán)，都不跟著走；房屋的新主人不必非得依靠物權(quán)保障自己的房屋所有權(quán)，這時依靠債權(quán)解決問題，沒有任何障礙，這時最佳的方案，就是成立“法定租賃權(quán)”。應當在觀念上明確區(qū)分三個概念：宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和宅基地租賃權(quán)。這涉及宅基地用益的物權(quán)法構(gòu)成與債權(quán)法構(gòu)成。四、宅基地用益的物權(quán)法構(gòu)成與債權(quán)法構(gòu)成宅基地的使用，有幾種可能的情形：其一，基于宅基地所有權(quán)，比如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自己的辦公用房使用的就是集體的土地所有權(quán)。其二，基于宅基地使用權(quán)，對于農(nóng)村村民而言，其住宅占用的土地，所有權(quán)屬于集體，村民僅有宅基地使用權(quán)。其二，基于宅基地租賃權(quán)，具體內(nèi)容在后文論述。宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)與宅基地租賃權(quán)，這三個概念的差異在于，一個是自物權(quán)，一個是他物權(quán)中的用益物權(quán)，還有一個是債權(quán)。由此，我們可以看出，關(guān)于宅基地的使用收益（用益），可以有物權(quán)法的構(gòu)成和債權(quán)法的構(gòu)成兩種不同的模式。就宅基地用益的債權(quán)法構(gòu)成而言，可以是有償?shù)?，也可以是無償?shù)?。前者場合成立租賃關(guān)系，后者場合成立借用關(guān)系（或稱使用借貸合同）。⑥以下重點分析債權(quán)模式中的租賃關(guān)系。（一） 土地的租賃中國的土地可以租賃嗎？1982年12月4日《中華人民共和國憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！憋@然，當時是禁止土地租賃的。及至1988年4月12日《憲法修正案》第2條，將上述規(guī)定修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！碧匾馊サ袅送恋夭坏贸鲎獾南拗啤Ｖ孕拚@一規(guī)定，是因為“隨著改革不斷深化，允許合法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的問題日益迫切地提上日程，需要改變不得出租土地的規(guī)定?！雹摺半S著改革開放和經(jīng)濟建設事業(yè)的不斷推進，改革土地使用制度，合理利用土地，有償轉(zhuǎn)讓土地，已經(jīng)是調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進資源優(yōu)化組合的客觀需要?！?988年《憲法修正案》目的之一，就是要實現(xiàn)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離，實現(xiàn)土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)。而且，這種土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，在當時的立法者思想中，主要是通過租賃關(guān)系來實現(xiàn)的。至于說創(chuàng)設用益物權(quán)性質(zhì)的“土地使用權(quán)”，以有別于債權(quán)性質(zhì)的土地承租人的土地使用權(quán)，恐怕當時的立法者還沒有想那么多。時至今日，在起草物權(quán)法時，立法者所考慮的是作為用益物權(quán)的土地使用權(quán)，包括“建設用地使用權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”，比起當年的認識來說，當然有了相當大的進步。同時也必須指出，在取得進步的同時，切不可學“熊瞎子掰苞米”，抓住了用益物權(quán)，卻忽視當年立法者就已經(jīng)考慮到了的土地租賃權(quán)。1988年《憲法》修正以后，土地可以租賃了，《憲法》沒有區(qū)別國有土地與集體所有的土地而作不同的對待，因而，國有土地可以租賃，集體所有的土地也應當可以租賃。（二） 意定租賃與法定租賃租賃作為一種債之關(guān)系，主要是由當事人簽訂租賃合同的方式發(fā)生，我國《合同法》第十三章所規(guī)定的“租賃合同”，主要規(guī)范這一問題。值得引起我們注意的是，租賃權(quán)除了基于合同發(fā)生之外（意定租賃），還可以基于法律規(guī)定發(fā)生（法定租賃）。對于前者，無待多說；對于后者，很多人陌生，我們先從比較法看起。比較法之一，日本《假登記擔保契約法》第10條（法定借地權(quán)）：“土地及其上建筑物屬于同一人所有場合，就其土地為擔保假登記時，于基于該暫登記為本登記場合，視為以其建筑物所有為目的而為土地的租賃。于此場合，其存續(xù)期間及租金，因當事人的請求，由法院定之?！北容^法之二，臺灣地區(qū)“民法”債編1999年修訂后，增訂第425條之一，⑧規(guī)定：“土地及其土地上之房屋同屬一人所有，而僅將土地或僅將房屋所有權(quán)讓與他人，或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r或先后讓與相異之人時，土地受讓人或房屋受讓人與讓與人間或房屋受讓人與土地受讓人間，推定在房屋得使用期限內(nèi)，有租賃關(guān)系。其期限不受第449條第一項規(guī)定之限制”（租賃期限不得愈20年之限制）?！扒绊椙樾?，其租金數(shù)額當事人不能協(xié)議時，得請求法院定之”。上述規(guī)定，便是所謂“土地及其土地上之房屋所有人相異時租賃關(guān)系之推定”，或者稱為法定租賃關(guān)系，在土地與建筑物并非一體的不動產(chǎn)而是各自獨立的不動產(chǎn)的框架下，實屬解決“房”“地”關(guān)系的一個可行的方案。我認為，我國物權(quán)立法可以參考上述做法，處理農(nóng)村房屋買賣等相關(guān)問題。五、宅基地“法定租賃權(quán)”的作用及其理論構(gòu)成（一）宅基地“法定租賃權(quán)”的作用第一，上述困境的形成，完全是由于“宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓”觀念在作祟。其實，“地隨房走”中的“地”，可以有多種法理構(gòu)成，用來指稱上文特意區(qū)分的三個概念，即宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和宅基地租賃權(quán)，都是可能的。只不過是由于步入了“不是宅基地所有權(quán)，就是宅基地使用權(quán)”的誤區(qū)，才陷于“畫地為牢”、“山窮水盡”的困境。一旦思路再放寬一些，意識到還可以通過成立“法定租賃權(quán)”解決問題，就會展現(xiàn)“柳暗花明又一村”的場景。這樣，我們可以允許城市居民購買農(nóng)民的房屋，但不讓宅基地使用權(quán)一并移轉(zhuǎn)。因為作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)是一種具有身份色彩的專有權(quán)利，只能夠由具有集體組織成員身份的人享有，所謂“肥水不流外人田”。而在法律上視為成立租賃關(guān)系，即房屋買受人與土地所有人之間成立宅基地租賃關(guān)系，由房屋買受人定期支付地租。第二，宅基地“法定租賃權(quán)”構(gòu)想可以用來化解村民超占宅基地的難題。由于目前村民取得的宅基地使用權(quán)是無償?shù)?，滋生了“不占白不占”的念頭，導致現(xiàn)實當中存在大量的超標準占用宅基地的現(xiàn)象。針對農(nóng)村超占宅基地問題，實踐中已經(jīng)有了有償使用的嘗試?！?004年10月15日《物權(quán)法（草案）》第161條規(guī)定：“村民經(jīng)本集體分配取得宅基地使用權(quán)。一戶只能分配一處宅基地。村民占用的宅基地面積超過規(guī)定標準的，應當交納宅基地使用費。”第165條規(guī)定：“本集體的村民通過轉(zhuǎn)讓取得兩處以上宅基地的，應當交納多占部分的宅基地使用費。本集體以外的人通過轉(zhuǎn)讓取得宅基地使用權(quán)的。應當交納宅基地使用費?！痹谏鲜龇ǘㄗ赓U權(quán)的構(gòu)想下，這兩條中的“宅基地使用費”，其實質(zhì)就是宅基地的租金，而其收取人當然是作為出租人的村集體，其交納的方法，自然可以按照租金的相關(guān)規(guī)則處理。除了上述兩點外，宅基地“法定租賃權(quán)”的構(gòu)想及實踐經(jīng)驗，也可以擴展運用于國有土地的使用問題上，意義將更進一步，此處暫不深入分析。（二）宅基地“法定租賃權(quán)”的理論構(gòu)成如果借鑒法定租賃權(quán)構(gòu)想，農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權(quán)的同時，對于房屋的宅基地并非取得作為物權(quán)的村民的“宅基地使用權(quán)”，而是取得作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”，基于該債權(quán)房屋買受人可以占有使用宅基地，達到對宅基地“用益”的目的。這一結(jié)果并非出于農(nóng)村房屋買賣雙方的自由意思，而是出于法律的直接規(guī)定，是基于法律規(guī)定而當然發(fā)生的結(jié)果。租賃的標的物是“宅基地”，而非“宅基地使用權(quán)”。由此可知，租賃關(guān)系的當事人并非房屋買賣的當事人，出租人不是作為房屋出賣人的村民，而是作為宅基地所有人的村集體組織?！罢刈赓U權(quán)”成立的同時，原房屋所有人（出賣人）的宅基地使用權(quán)怎么辦呢？一種方案是繼續(xù)存在，但不可以用來向房屋買受人主張；另外一種方案是同時歸于消滅，因為它僅有其名，已無其實。我個人傾向于采第一種理論構(gòu)成，理由在于，出賣了房屋的村民所擁有的“宅基地使用權(quán)”，未必就真的名存實亡。比如，在立法政策上，可以讓其權(quán)利人主張相應的收益，即房屋買受人定期支付的租金。該租金恰恰可以成為失房農(nóng)民的基本生存保障。對于宅基地的租賃期限，宜規(guī)定不受《合同法》第214條“租賃期限不得超過二十年”的限制，而是像臺灣地區(qū)“民法”那樣推定，在房屋的使用期限內(nèi)有租賃關(guān)系。對于租金，可先由當事人協(xié)商，如當事人達不成協(xié)議，則可請求法院確定。對于房屋買賣場合的法定租賃關(guān)系，集體組織收取租金后，出賣房屋的村民可以憑其仍然享有的宅基地使用權(quán)，主張收益歸其所有。甚至立法時為了簡便，也可以直接規(guī)定租金歸宅基地使用權(quán)人收取。對于超標占用宅基地場合的法定租賃關(guān)系，租金應由集體組織收取和支配使用。六、試擬條文（代結(jié)論）在《物權(quán)法（草案）》基礎上，試擬條文，以供參考。其中，修改條文為：第一百五十八條宅基地使用權(quán)人依法享有對集體所有的土地占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)自主利用該土地建造住房及其附屬設施。第一百六十二條宅基地使用權(quán)人可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給他人，其宅基地使用權(quán)并不一并轉(zhuǎn)讓，也不喪失，但不得對抗住房買受人。在住房買受人與集體經(jīng)濟組織之間，推定在房屋的使用期限內(nèi)，有租賃關(guān)系。其期限不受《中華人民共和國合同法》第二百一十四條第一款規(guī)定的限制。前款情形，租金數(shù)額可由當事人協(xié)商；不能達成協(xié)議的，可以請求人民法院確定。本條第一款的宅基地使用權(quán)人享有租金的收益。轉(zhuǎn)讓住房的農(nóng)戶，除其宅基地面積未達標外，不得再申請宅基地。新增條文為：第XX條村民占用的宅基地面積超過規(guī)定標準的，超過部分視為成立租賃關(guān)系，參照第一百六十二條第一款和第二款的規(guī)定?；谇翱钏米饨饸w集體所有。注釋：如無特別說明，在本文中均指2005年7月10日《中華人民共和國物權(quán)法（草案）》。卞耀武主編：《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社1998年12月版，第175頁。自2002年1月1日起，《行政法規(guī)制定程序暫行條例》被《行政法規(guī)制定程序條例》所取代。由于此處要分析的“通知”是1999年5月6日發(fā)布，故仍應依當時的《暫行條例》。據(jù)實務部門人士反映，農(nóng)房交易的事實客觀存在，且呈上升勢頭。有的地方一個村，有三分之一的農(nóng)房已經(jīng)發(fā)生了交易，因受現(xiàn)行法律和政策的限制，大部分沒有辦理轉(zhuǎn)移登記，特別在城鄉(xiāng)結(jié)合部，這種現(xiàn)象更多。呼吁對于這種想禁止卻又禁止不了的現(xiàn)象，應該正視它、規(guī)范它、允許它存在和發(fā)展。參見劉守君：