行政訴訟起訴不履行行政糾紛的起訴制度研究

行政訴訟起訴不履行行政糾紛的起訴制度研究

立案權(quán)配置與監(jiān)督的缺失《行政訴訟法》確立了“原告就是被告”的管轄權(quán)原則，但被告所在法院的人、財、物和物質(zhì)都通常受當?shù)卣刂疲半y以提交”的問題十分突出。尤其是對于法院“超過7天”的案件，雙方都很有反應。(1)司法實踐中,當事人以基層法院“超期立案”為由向中級法院起訴,尋求中級法院救濟的情況多發(fā)。大家在探討破解基層法院“立案難”問題時,普遍將《行政案件管轄規(guī)定》(以下簡稱《管轄規(guī)定》)第3條作為加強監(jiān)督的措施之一,冀望中級法院能發(fā)揮對下級法院的立案監(jiān)督作用,但大多僅進行應然性的規(guī)范分析,缺乏對立案權(quán)縱向監(jiān)督具體運作的實證性考察。實質(zhì)上,往往“理想很豐滿,現(xiàn)實很骨感”,立案權(quán)配置和監(jiān)督一直是困擾中基層法院立案部門的現(xiàn)實難題。為此,本文在文本梳理的基礎上,選取中級法院作為研究對象,以《管轄規(guī)定》第3條的適用為視角,對行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制的實際運作進行實證考察,深入探討該機制實際運行中存在的問題、原因和對策,以期對行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制的完善有所裨益。一、文本整理：縱向監(jiān)督和行政文件審查的重要性(一)立案權(quán)縱向監(jiān)督機制《憲法》和《人民法院組織法》明確規(guī)定,上下級法院之間是審判工作方面的監(jiān)督和被監(jiān)督關系。行政立案權(quán)縱向監(jiān)督是上下級法院監(jiān)督關系在行政訴訟立案環(huán)節(jié)的具體表現(xiàn)之一。經(jīng)過梳理和總結(jié)與行政立案權(quán)縱向監(jiān)督有關的法律、最高院的司法解釋和文件規(guī)定等(見表1),筆者將法院內(nèi)部的行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制體系的構(gòu)成歸納為以下三個層次:(1)審判監(jiān)督?！缎姓V訟法》第42條確立了受訴法院“七日內(nèi)審查,立案或裁定”的規(guī)則,這是一種“裁定上訴”的審判監(jiān)督路徑,是法律規(guī)定的理想化監(jiān)督狀態(tài)。(2)管轄監(jiān)督。《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第32條開啟了當事人對于法院“超期立案”而向其上一級法院尋求救濟的途徑;《管轄規(guī)定》則專門規(guī)定了基層法院“超期立案”,當事人向中級法院起訴的,中級法院應作出處理的三種具體方式。這是司法解釋對管轄制度進行改革而確立的現(xiàn)實化監(jiān)督策略。(3)管理監(jiān)督。最高院通過發(fā)布規(guī)定、意見、通知等文件,要求上級法院加強對下級法院立案工作的調(diào)研指導、考核評價和責任追究等。這是司法政策性文件所要求的日?；O(jiān)督手段。筆者認為,審判監(jiān)督、管轄監(jiān)督和管理監(jiān)督共同構(gòu)建起行政立案權(quán)縱向監(jiān)督的機制體系(見圖1)。(二)系統(tǒng)內(nèi)部的分化整合根據(jù)系統(tǒng)論的觀點,行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制本身是一個系統(tǒng),內(nèi)部包含著若干子系統(tǒng),同時又是外部更大系統(tǒng)的子系統(tǒng),總是不斷地與其外在環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用,系統(tǒng)內(nèi)部也相應地在不斷進行分化整合,以達到系統(tǒng)內(nèi)外部的動態(tài)平衡和穩(wěn)定。1.立地條件的缺失導致功能失調(diào)最高院于2007、2008、2009年連續(xù)三年發(fā)布相關文件,密集程度之高,反映了行政訴訟的司法環(huán)境持續(xù)惡化,“立案難”問題日漸嚴重。從系統(tǒng)論角度看,“系統(tǒng)的功能由環(huán)境、結(jié)構(gòu)、要素三者共同決定,任何一方面出現(xiàn)問題都可以導致功能失調(diào)”。(1)由于司法環(huán)境的擠壓,法院立案系統(tǒng)與外在環(huán)境形成緊張關系,對于當事人的起訴,如果“既不立案也不裁定”,沒有“裁定”程序的啟動,就沒有“上訴”后的審判監(jiān)督,由此造成上下級法院之間的審判監(jiān)督關系被掐斷,審判監(jiān)督的作用被虛化。為回應外在環(huán)境的壓力和自身結(jié)構(gòu)的損害,在無法改變外在環(huán)境的情況下,法院自身不斷地通過司法解釋對管轄制度結(jié)構(gòu)進行改革和調(diào)整,使行政立案權(quán)縱向監(jiān)督的重心從“理想化的審判監(jiān)督”向“現(xiàn)實化的管轄監(jiān)督”傾斜。2.司法解釋的結(jié)構(gòu)性調(diào)整根據(jù)系統(tǒng)論觀點可知,在環(huán)境和要素都固定的情況下,系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)改變能引起功能的變化。《行政訴訟法》確立了“原告就被告”的管轄原則,制度設計的初衷是基于當事人和法院“兩便”原則的考量。但在傳統(tǒng)的地域管轄制度面臨著越來越多無法保證司法中立、公正的詰難時,在現(xiàn)有司法體制無法改變的前提下,改革“原告就被告”的管轄制度就成為行政訴訟樹立權(quán)威、贏得公信力的“次優(yōu)選擇”和“突破口”。司法解釋對管轄制度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,使其價值天平向保障司法公正傾斜,在保障公正的前提下,兼顧“兩便”原則。從系統(tǒng)論的觀點看,系統(tǒng)與外在環(huán)境之間隨時在進行著各種信息的傳遞和交換,經(jīng)過“信息輸入——系統(tǒng)處理——輸出結(jié)果——信息再輸入”,循環(huán)往復。在這個過程中,系統(tǒng)不斷自我調(diào)適,從失衡回歸平衡,維持著系統(tǒng)內(nèi)外的動態(tài)平衡和相對穩(wěn)定。關于管轄監(jiān)督的司法解釋既來自于司法實踐,又指導著司法實踐,并不斷根據(jù)實際情況作出調(diào)整。因此,對行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制從其越來越倚重的管轄監(jiān)督視角進行實證考察具有重要意義,考察其真實狀態(tài),檢驗其實際作用,并根據(jù)檢驗結(jié)果作出制度優(yōu)化,實現(xiàn)系統(tǒng)功能效果的最大化。二、行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制運行現(xiàn)狀在矛盾化解在基層和賦予上級法院靈活決定權(quán)的基本原則下,《管轄規(guī)定》第3條給予中級法院樞紐地位,通過其對案件管轄的移轉(zhuǎn)分配,發(fā)揮對基層法院立案權(quán)的縱向監(jiān)督功能,保障當事人訴權(quán)的行使和實現(xiàn)。為對行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制的運行進行實證考察,筆者選取某中級法院2010至2012年期間處理的,因基層法院“超期立案”向該院起訴的案件為樣本,通過統(tǒng)計分析(1)可知:1.從案件數(shù)量上看,2010至2012年,因基層法院“超期立案”向該院起訴的案件數(shù)量分別為89、83、97件,分別約占該院一審行政案件接待數(shù)量的10%、9%、9%,數(shù)量基本保持穩(wěn)定,主要集中在征地、拆遷、公安、勞教等容易引發(fā)群體性事件、含有敏感因素等案件類型。2.從起訴原因上看,三年中,因不符合受理條件,但怕信訪、嫌麻煩等而未出具裁定的占26.8%;因請示、匯報等內(nèi)部程序原因拖延處理的占24.5%;因開展訴前協(xié)調(diào)工作拖延處理的占27.9%;案件有重大敏感等特殊因素,不宜受理也未裁定的占20.8%。3.從處理方式上看,該院全部“要求有管轄權(quán)法院依法處理”,未適用“指定管轄”和“提級審理”;要求基層法院處理的手段主要采用電話直接督促、發(fā)函轉(zhuǎn)辦督促等,未采用最高院《貫徹管轄規(guī)定的通知》要求的“管轄裁定書”形式。4.從處理結(jié)果上看,三年中,共計245件案件得到妥善處理,約占因基層法院“超期立案”向該院起訴的269件案件的91.1%。但仍有24件,約8.9%的案件,未能得到基層法院及時、妥善處理,當事人多次到該院重復提起訴訟。通過數(shù)據(jù)分析可知,行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制確實起到了監(jiān)督基層法院立案、保護當事人訴權(quán)的作用,一定程度上緩解了“立案難”。但我們也能發(fā)現(xiàn),該機制在運行中還存在以下諸多問題:1.《管轄規(guī)定》未能全面落實。部分存在地方行政干擾、長期拖延立案等情況的案件沒有指定管轄或者提級審理?！敦瀼毓茌犚?guī)定的通知》中所要求的“立審協(xié)同配合”、“出具管轄裁定書”等沒有得到落實。2.法官與當事人對司法解釋的適用分歧大。當事人認為中級法院應該按照《若干解釋》第32條的規(guī)定先于受理,再指定審理或自己審理;法官認為“同位階的規(guī)定,后法優(yōu)于前法”,法官適用《管轄規(guī)定》第3條,按照“要求有管轄權(quán)法院依法處理”的方式處理并不違法。但重復起訴案件的當事人并不認同法官“一刀切”的處理。3.中級法院為中心的案件分配權(quán)空置?！豆茌犚?guī)定》第3條賦予了中級法院靈活決定權(quán),但該院全部“要求有管轄權(quán)法院依法處理”,雖然表面上并不違法,但實質(zhì)上有違司法解釋的目的,有選擇性的消極適用導致中級法院的案件分配決定權(quán)空置。4.中級法院在“要求有管轄權(quán)法院依法處理”上缺乏有效制約措施。在不適用指定管轄和提級審理情況下,如果基層法院被督促后仍然拖延處理,導致當事人重復向中級法院起訴,奔波于中、基層法院之間,形成法院互相推諉的局面,損害法院司法公信、公正的形象。5.特定情況下,中級法院的立案監(jiān)督功能失靈。比如,面對政治敏感類、司法政策明確要求法院暫不宜受理的案件等,中級法院陷入無法處理的困境,對下監(jiān)督功能失靈。通過對司法實踐的考察,可知行政立案權(quán)縱向監(jiān)督有重要的實踐意義,但尚存在諸多問題。這在全國率先探索管轄改革的浙江省也能得到部分印證:“部分中級法院對管轄司法解釋在排除不當干擾、保證法院依法獨立公正辦案方面的重要意義認識不足,貫徹執(zhí)行不力。如2010年全省有五個地區(qū)全年指定管轄的案件數(shù)在10件以內(nèi)”、(1)“雖然2008年2月開始實施的《管轄規(guī)定》第3條規(guī)定,有管轄權(quán)的基層法院在當事人起訴時不立案也不作裁定,中院可提級管轄,自己審理,但在司法實踐中,幾乎很少會有這種情況發(fā)生”。(2)因此,制約行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制作用發(fā)揮的原因何在,值得探討。三、種處理方式導致適用難題前文說,系統(tǒng)的功能主要由“環(huán)境、結(jié)構(gòu)、要素”三方面共同決定。因此,從系統(tǒng)論的角度出發(fā),“環(huán)境、結(jié)構(gòu)、要素”中的任何一方面都可能制約行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制的功能發(fā)揮。1.制度環(huán)境的因素:法律之外諸多因素的泛化考量。司法體制除固有的司法功能外,還要承擔社會功能和政治功能,當作為子系統(tǒng)的立案權(quán)縱向監(jiān)督機制與作為大系統(tǒng)的司法體制發(fā)生沖突時,子系統(tǒng)無法對抗,必然被同質(zhì)化吸收。目前,立案問題早已超出了單純的法律問題,要服從于特定的政治、經(jīng)濟以及長期的社會發(fā)展需要,外化為社會問題和政治問題?！胺ㄔ簳鶕?jù)司法政策在審理起訴階段將不能裁決或者暫時不方便作出裁決的案件拒于門外,以免造成以后裁判的不能”。(3)即:“相比其他審判庭,立案庭法官需要更多考量法律之外的因素,還包括法院自身的需要”。(4)中級法院在行使立案監(jiān)督權(quán)時,確需考量諸多法外因素,如重大敏感因素、社會穩(wěn)定因素、輿論關注因素、行政干預因素、信訪考核因素、情面照顧因素等。法外因素的泛化考量,導致中級法院制度性地選擇趨利避害。2.法律規(guī)定的因素:《管轄規(guī)定》第3條缺乏可操作性。該條規(guī)定的用語模糊,詞義不清,三種處理方式的適用條件和程序不明確,導致引發(fā)新的適用難題。比如,對于“中級法院應根據(jù)不同情況在7日內(nèi)分別作出處理”,“不同情況”應如何劃分?對于“指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄”,此處“管轄”如何理解?是否等同于“受理”或“審理”?由中級法院還是由被指定法院做是否符合受理條件的審查?對于“要求有管轄權(quán)法院依法處理”,中級法院要求之后,有管轄權(quán)法院的處理期限是多久?如逾期不處理的怎么辦?等等。法官之間、法官與當事人之間存在理解分歧,增加適用的難度,難逃被虛化、弱化,甚至部分規(guī)定遭受被束之高閣的命運。3.配套措施的因素:缺乏貫徹落實的具體措施和操作細則。最高院在《貫徹管轄規(guī)定的通知》中要求,各地高、中級法院加強調(diào)研和指導監(jiān)督,制定符合實際的配套措施。經(jīng)筆者考察,當?shù)馗咴杭霸撛憾嘉闯雠_相關的操作規(guī)定,“管轄裁定書”和“立審協(xié)同配合”等規(guī)定流于形式。雖然司法解釋的效力不需各地的配套落實,但配套措施不到位,實實在在地影響了司法解釋在司法實踐中的具體適用。4.思維觀念的因素:“刻板效應”(5)產(chǎn)生的實踐偏差。長期以來,“立案難”問題困擾著中基層法院的立案法官,法官容易形成一種固定印象和僵化思維,將到處反映下級法院“超期立案”的當事人簡單歸類為上訪者。部分法官對此類當事人在內(nèi)心深處比較抵觸,不重視當事人的訴求,機械地要求當事人回有管轄權(quán)法院去處理,缺乏對當事人訴權(quán)保護的程序觀念。這種處理方式可以總結(jié)為一句俗話就是“誰的孩子,誰抱走”。即使這樣的樣本不具有隨機性、代表性和廣泛性,但至少也說明一種傾向:在立案監(jiān)督方式的選擇上,簡單歸類,慣性處理,輕易不適用“指定管轄”和“提級審理”。5.權(quán)力監(jiān)督的因素:缺乏法律責任體系和責任追究力度?！缎姓V訟法》對于“超期立案”缺乏法律責任規(guī)定,實踐中,“超期立案”也不會被視為程序違法而對相關責任人作出制裁。由于《管轄規(guī)定》第3條的規(guī)定不明確,中級法院采取何種處理方式行使立案監(jiān)督的自由裁量權(quán)如何監(jiān)督,也沒有責任性規(guī)定。盡管最高院早在1998年就頒布《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》,但實踐中追責與否,很大程度上取決于是否造成嚴重后果,甚至上級或某位領導的態(tài)度,即使追責,也往往“高高舉起,輕輕放下”。中級法院的立案監(jiān)督權(quán)對基層法院缺乏強制性和約束力,且中級法院自身的自由裁量權(quán)也處在沒有控制的境地,導致行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制的功能被實質(zhì)性削弱。6.現(xiàn)實掣肘的因素:“軟落實”下的“硬著陸”。受上述因素的影響,立案監(jiān)督機制在運行中遭遇到現(xiàn)實的反彈,處在尷尬境地:第一,要求有管轄權(quán)法院依法處理方面。上下級法院的監(jiān)督關系難抵人、財、物大權(quán)的“緊箍咒”。如果基層法院非得在上級法院與當?shù)卣啾车囊笾g“二選一”的話,往往聽命于地方政府。第二,指定其他基層法院管轄方面。基層法院“超期立案”的,大多是重大敏感、疑難復雜或群體性案件,被指定基層法院往往也不愿管轄。(1)第三,中級法院提級審理方面。如果中級法院大量提級審理,一方面容易導致案件量分布“頭重腳輕”,大量矛盾糾紛上移,與中央提出的“矛盾化解在基層”精神相背離;另一方面,容易導致基層法院怠于履行立案審查職責,依賴中級法院作決定?，F(xiàn)實困境也一定程度上致使立案權(quán)縱向監(jiān)督只得原地踏步,中級法院繼續(xù)因循“誰的孩子,誰抱走”的規(guī)則去處理。四、以較低的司法責任取向保護當事人的訴權(quán)從系統(tǒng)論的角度看,在外在環(huán)境無法改變時,只能優(yōu)化系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和要素。因此,在目前無法改變司法體制的情況下,筆者立足現(xiàn)有制度框架,就如何完善行政立案權(quán)縱向監(jiān)督機制提出如下建議:1.明確司法解釋的相關內(nèi)容,增強實踐可操作性。進一步明確《管轄規(guī)定》第3條規(guī)定模糊之處,厘清中級法院根據(jù)不同情況處理的標準,以及每種處理方式的條件和程序。筆者認為中級法院應主要考慮以下三個問題:一是案件本身情況,包括基本案情、法律關系、在當?shù)氐挠绊懗潭鹊?二是法院“超期立案”的原因,是否存在干擾司法公正的因素等;三是原告自身的態(tài)度,中級法院應聽取原告的意見,保障其參與案件管轄權(quán)決定的程序性權(quán)利。中級法院除決定提級審理外,不應該審查案件是否符合受理條件,應由有管轄權(quán)法院和被指定管轄的法院審查并作出是否受理的決定。在處理方式上,該條規(guī)定中三種方式的排列次序,筆者認為已經(jīng)暗含了司法解釋的價值取向和優(yōu)先傾向。因此,在矛盾化解在基層和賦予上級法院靈活決定權(quán)的基本原則下,處理方式以要求有管轄權(quán)法院依法處理為主,指定管轄為輔,提級審理為補充,以保持管轄的常態(tài)。中級法院綜合考量上述情況后,在公正優(yōu)先的前提下,應盡量遵循傳統(tǒng)地域管轄的“兩便”原則:對于案情簡單又不存在干預因素的案件,要求有管轄權(quán)法院依法處理;對于案情簡單,僅存在干預因素的,征詢原告意見后,指定管轄;對于案情重大、復雜疑難的,可以提級審理,原告同意的,也可指定管轄。要杜絕基層法院挑管轄,如果有管轄權(quán)法院在接到中級法院要求依法處理的督促后,7日內(nèi)仍拖延不處理的,由中級法院指定管轄或提級審理,并將該情況納入對該基層法院的考核評價。2.制定符合實際的配套措施和操作細則。建議地方高院嚴格按照最高院《貫徹管轄規(guī)定的通知》的要求,統(tǒng)一使用管轄裁定文書;由高院牽頭落實“立審協(xié)同配合”的工作要求,統(tǒng)一制定立、審部門溝通配合的啟動、程序和工作銜接等工作規(guī)程。通過配套措施落實司法解釋在司法實踐中的具體適用,為保護當事人的訴權(quán)提供保障和支撐。3.強化當事人訴權(quán)保護的程序觀念。法官要扭轉(zhuǎn)僵化固定的思維觀念,克服“刻板效應”對當事人的簡單歸類和機械處理,避免以所謂的“合法”理由對當事人亟需保護的訴權(quán)進行二次傷害。法官應秉持當事人訴權(quán)保障的程序觀念,認真對待當事人合法、合理的訴求,根據(jù)實際情況依法予以處理,符合條件的,堅決指定管轄或提級審理。4.限縮法律之外因素的考量范圍。第一,調(diào)整司法政策,明確敏感案件范圍、標準和類型,避免敏感因素的濫用。法院應依法保障當事人訴權(quán),“能立則立,不立裁定”,盡可能在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)確保當事人的訴求得到司法的裁判。第二,改革信訪考核體制。將信訪納入法治化軌道,改革完善信訪登記、掛賬、終結(jié)等制度,糾正因顧慮信訪因素基層法院不愿受理案件、不敢出具裁定,中級法院不愿指定管轄和提級審理的傾向,掐斷無理信訪對正常立案工作的干擾。第三,杜絕情面因素。擯棄顧慮法院間關系、照顧基層法院情面,不敢、不愿、不想監(jiān)督的做法,積極履行職責。5.建立健全法律責任體系,加大責任追究力度。第一,建立健全法律責任體系?！胺傻纳谟谪熑?責任是法律制度的核心所在”。(1)筆者認為,在修改《行政訴訟法》時,應明確規(guī)定違反訴訟法規(guī)定的法律責任,將“超期立案”等行為納入違法制裁的范圍。第二,構(gòu)建立案違法責任追究機制。明確追責對象、范圍、內(nèi)容、程序和結(jié)果,并以制度保障責任追究得到切實執(zhí)行。第三,引入外部監(jiān)督。針對中級法院濫用或怠于行使立案權(quán)監(jiān)督的自由裁量權(quán)時,當事人可以向同級檢察院申請檢察監(jiān)督。第四,修改完善法院、法官的考核評價辦法和標準。將基層法院“超期立案”和中級法院立案監(jiān)督權(quán)行使等都納入考核范圍。同時,通過個人業(yè)績考評和錯案責任追究來加強對法官的個體監(jiān)督。6.規(guī)范上下級法院審判關系,將行政立案權(quán)監(jiān)督納入審判監(jiān)督路徑。第一,中級法院尊重基層法院依法、獨立行使立案權(quán),一般不主動介入干擾下級法院工作,在基層法院遇到行政干預或其他影響公正因素時,通過指定管轄或提級審理,支持基層法院的