傳統(tǒng)村落保護項目資金管理存在的問題及解決對策

傳統(tǒng)村落保護項目資金管理存在的問題及解決對策PROBLEMSANDSOLUTIONSINFUNDMANAGEMENTOFTRADITIONALVILLAGEPROTECTIONPROJECT目錄TOC\o"1-3"\h\u摘要 傳統(tǒng)村落保護項目資金管理存在的問題及解決對策摘要：近幾年來，政府和社會各界越來越重視對于傳統(tǒng)村落的保護工作，而傳統(tǒng)村落保護項目的資金管理問題更是關系到這一保護舉措的深入程度和長遠效果。本文立足于社會調(diào)研，通過對部分古村資金管理中存在的問題進行具體分析，從而提出解決對策。一方面，希望能夠推進我們國家目前提出的保護傳統(tǒng)村落工作落到實處，另一方面，對于目前農(nóng)村專項保護資金管理給予一定可實施性建議，促進地方專項資金使用效率最大化。關鍵詞：傳統(tǒng)村落；資金管理；問題；對策ProblemsandSolutionsinFundManagementofTraditionalVillageProtectionProjectAbstract:Inrecentyears,thegovernmentandallwalksoflifehavepaidmoreandmoreattentiontotheprotectionoftraditionalvillages,andthefundmanagementoftraditionalvillageprotectionprojectsisrelatedtothedepthandlong-termeffectofthisprotectionmeasure.Basedonsocialinvestigation,thispapermakesaconcreteanalysisoftheproblemsexistinginthefundmanagementofsomeancientvillages,andputsforwardsomecountermeasures.Ontheonehand,wehopetopromotetheimplementationoftheprotectionoftraditionalvillagesproposedbyourcountry.Ontheotherhand,wewillgivesomeimplementablesuggestionstothecurrentmanagementofruralspecialprotectionfunds,soastomaximizetheefficiencyoftheuseoflocalspecialfunds.Keywords:Traditionalvillages;Fundmanagement;Problems;Countermeasures一、緒論（一）研究背景及意義我國是一個歷史悠久的文化大國，我們的文化不僅在字里行間傳遞，還通過建筑、村落、鄉(xiāng)風習俗展現(xiàn)。在我國，歷史文化遺產(chǎn)豐富的古城古村落，不僅見證著時代傳承而且意味著歷史文化積淀，是特定區(qū)域人民精神、文化、經(jīng)濟集合。在新農(nóng)村建設及城市化推進的過程中，由于缺乏對于村落的保護意識，越來越多的古城古村的整體風貌遭到破壞，為保留傳統(tǒng)村落文化資源，國家開展一系列保護立項，對于相關進入中國傳統(tǒng)村落名錄的村莊進行掛牌保護，也進一步列為中央財政支持范圍。我國在最近幾年對于傳統(tǒng)村落保護引起了極大的重視，2017年，財政部就個別村落下達《關于農(nóng)村環(huán)境整治資金支持傳統(tǒng)村落保護的通知》，其中根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設部等部門關于公布2017年列入中央財政支持范圍和2018年擬列入中央財政支持范圍中國傳統(tǒng)村落名單的通知》，按照每村300萬元左右的標準下達農(nóng)村環(huán)境整治資金，將政府收支類科目劃為“211節(jié)能環(huán)保支出”。并要求各省市廳局合理確定資金分配方案，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和資金管理，切實提高資金使用效率。就目前來看，我國對于傳統(tǒng)村落保護項目資金管理的研究并不多見，一些研究主要是以整個農(nóng)村資金管理而言，不具有針對性；或是以資金管理的某個環(huán)節(jié)為主，缺乏系統(tǒng)性。而對于傳統(tǒng)村落地方政府資金管理的完善程度，更是欠缺研究。在整個實地調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)有的地方立項報告做得不到位，上級財政并不能有輕重緩急的進行撥款，而有的地方政府拿到款項卻沒有將其放到迫在眉睫的古宅修復、特色習俗傳承上來。因此，我們希望通過研究，能為傳統(tǒng)村落保護項目資金管理提出現(xiàn)實指導意見。（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀1、國外研究現(xiàn)狀國外對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的研究主要是從社會公共事業(yè)方面入手，他們強調(diào)福利績效，強調(diào)政府稅收，他們主要是采取扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策性金融機構的措施，而不是撥付專項資金。TakumiHaibara(2009)論述了政府利用污染稅收入或關稅收入資助公共減排的環(huán)境基金的一些特點。他提出當污染稅率與關稅稅率合取最優(yōu)時，最優(yōu)污染稅率高于由關稅收入資助的公共減免下的庇古維亞稅率，而由污染稅收資助的公共減免下的庇古維亞稅率較低［1］。

MediaOffice(2014)考察了博茨瓦納的社會政策與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略之間的動態(tài)關系對窮人的影響。它一方面探討了再分配、保護和再生產(chǎn)的核心政策作用，另一方面探討了支持對生產(chǎn)活動和人類能力的投資的發(fā)展作用，包括解決農(nóng)村生產(chǎn)者困境的投入支持計劃[2]。Fan,Shenggen,Zhang,Xiaobo,Rao,Neetha(2010)利用1992年、1995年和1999年的區(qū)級數(shù)據(jù)，估算了不同類型政府支出對烏干達農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村貧困的影響。研究結果表明，政府在農(nóng)業(yè)研究和推廣方面的支出大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這類支出是衡量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長回報最大的支出。農(nóng)業(yè)研究和推廣支出對減貧的影響也最大［3］。HongyuTIAN,ZhiyongZhu(2014)對農(nóng)業(yè)財政支持支出的規(guī)模和結構對城鄉(xiāng)居民收入差距的邊際規(guī)模效應和結構效應進行了定量檢驗。并提出，要提高農(nóng)業(yè)財政支持的收入分配調(diào)控效果，必須加大支出規(guī)模，形成長效機制，提高資本整合程度，優(yōu)化支出結構，完善政府績效考核機制［4］。PeterTimmer(2002)分析了農(nóng)業(yè)在促進經(jīng)濟增長中的潛在作用，并為理解和量化這一貢獻制定了框架。該框架指出了可能存在積極聯(lián)系的關鍵領域，而不一定由市場很好地介導，它強調(diào)了在確定其數(shù)量級和影響方向方面的經(jīng)驗困難?；仡櫫宿r(nóng)村教育投資和營養(yǎng)投資對經(jīng)濟增長的影響的證據(jù)。政策討論的重點特別是農(nóng)業(yè)增長在扶貧中的作用，以及刺激這種增長的市場環(huán)境的性質(zhì)［5］。2、國內(nèi)研究現(xiàn)狀傳統(tǒng)村落保護項目資金實際上也是屬于財政支農(nóng)資金的一部分，而與大部分支農(nóng)資金相比，傳統(tǒng)村落保護項目資金不僅注重發(fā)展更要注重修復和傳承，通過資料搜集發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)關于農(nóng)村發(fā)展專項資金管理的文獻較多，而專門針對傳統(tǒng)村落保護資金管理問題研究的文章相對較少，因此，本文將從財政支農(nóng)專項資金中總結國內(nèi)學者研究成果：張鵬飛,李濤（2017）提出傳統(tǒng)村落建設存在著專項資金不足和支出監(jiān)督缺位，因此必須有計劃填補資金缺口，同時構建資金使用監(jiān)督體系［9］。史淑燕（2016）認為推進新農(nóng)村建設必須規(guī)范農(nóng)村項目資金管理，將資金充分利用到農(nóng)村設施建設，環(huán)境整治，主導產(chǎn)業(yè)，歷史文化和自然保護上來。尤其明確專項資金扶持內(nèi)容、扶持標準、申報、驗收及績效,同時加強監(jiān)督管理［10］。王玉祥（2017）從農(nóng)村財務管理方面來談農(nóng)村項目資金管理，他認為管理人員自身的水平，資金管理制度完善程度以及財務資金的公開程度都是制約農(nóng)村項目資金管理水平的重要因素［11］。

楊清源,蔣海勇（2014）認為當前中央支農(nóng)力度在逐漸加強，因此，客觀上要求必須加強財政支農(nóng)項目的績效管理，構建一套科學合理的財政支農(nóng)項目績效評價指標體系,力求使有限的財政資金在更大程度上起到促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、增加農(nóng)民收入的作用［13］。趙向春（2015）隨著國家最新《關于改革財政專項扶貧資金管理機制的意見》文件的下達印發(fā),國務院扶貧辦、財政部等與扶貧資金監(jiān)管運作相關部門開始強調(diào)要求對包括扶貧資金管理過程中的分配、使用和監(jiān)督系統(tǒng)下整個扶貧資金管理機制的全面改革。通過對財政扶貧專項資金的項目管理和資金使用的研究，找出財政扶貧專項資金在項目管理和資金使用中存在的問題，并提出改進財政扶貧專項資金使用的對策和建議，促進科學合理地利用財政專項資金扶貧［14］。孫寧，宋玲玲，程亮（2014）首先提出將財政專項資金的分配放到"規(guī)劃-投資-資金分配-項目實施-績效管理"的總體財政投資管理體系中進行定位的觀點,在此基礎上從設立方向、配置方式、集中支持、績效導向、多方監(jiān)督等方面分析了中央環(huán)境保護專項資金的管理現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。進一步分析了這些變化對項目管理帶來的影響及相關建議，為加強財政環(huán)保項目管理提供參考［15］。姚翠紅（2018）指出，當前農(nóng)村專項資金管理主要存在以下幾個缺陷，首先是預算缺乏控制，然后是項目考察不嚴謹，其次是監(jiān)管不到位，最后是專項資金使用結構不合理。為了完善農(nóng)村專項資金管理，促進農(nóng)村建設事業(yè)的發(fā)展，有必要深入探討和分析農(nóng)村專項資金管理中存在的不足，并針對這些問題提出相應的解決辦法，以確保農(nóng)村專項資金的有效使用以及農(nóng)村健康穩(wěn)定發(fā)展［16］。劉春雷（2015）認為，當前農(nóng)村專項資金管理存在的最主要的問題主要是資金撥付渠道不暢通；資金管理信息不公開；資金使用范圍不集中。而對于整個農(nóng)村專項資金管理應該對癥下藥，加大整合力度、強化預算管理、規(guī)范分配使用、完善制度建設、加強督促檢查,從而提高涉農(nóng)資本的利用效率［17］。陳淑女（2015）提出，目前財政支農(nóng)資金管理使用中存在著財務管理不規(guī)范、項目資金不到位、項目管理不規(guī)范等問題,產(chǎn)生這些問題的主要原因是對支農(nóng)資金管理重視程度不夠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力和村級經(jīng)濟薄弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政未有效履行監(jiān)督職責等。應加強財政支農(nóng)資金管理需要加強制度建設、規(guī)范資金管理,強化績效評價,加強隊伍建設［18］。陳飛（2018）系統(tǒng)分析在傳統(tǒng)村落保護中政府方、社會資本、游客、村民、經(jīng)濟與社會、政治與法律等方面的關系，得出了由政府補貼開始展開的五條經(jīng)營反饋回路，由此強調(diào)傳統(tǒng)村落保護資金籌措不僅只有政府補助這個單一來源，而是通過合理利用政府補助盤活資金，吸引多方參與投資［19］。劉榮峰(2012)認為要從以下三個方面確保涉農(nóng)資金高效、安全的運行，確保農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民事業(yè)全方位、可持續(xù)的發(fā)展。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門本身，其次是加強對于項目資金使用情況的審查，最后是強化管理，彌補漏洞［21］。林萬田（2013）指出，當前農(nóng)村專項資金管理使用中存在問題主要是因為預算管理不到位、資金分配不合理、資金使用結構欠優(yōu)化、監(jiān)管力度待加強［22］。朱潔,李海濱,朱美玲(2010)主要針對財政績效評價中的財政支農(nóng)部分做出研究，通過對財政支農(nóng)行為過程和結果進行衡量、比較和綜合評價，由此調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構，從而使政府更有效的管理和使用財政資金［23］。成亞軍（2016）認為當前涉農(nóng)專項資金存在的主要問題就是專項資金的預算編制不規(guī)范以及核算不規(guī)范，除此之外，一些村級項目抽查的過程中發(fā)現(xiàn)各種財務收支混為一體，不能確保資金專項專用［24］。李常全（2009）指出，財政支農(nóng)專項資金對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧具有重要意義，當前支農(nóng)資金在其支出、使用過程中仍存在諸多政策尚待完善、重復浪費普遍，要求配套過高、資金到位緩慢、使用違規(guī)違紀等問題需要進一步強化和規(guī)范［25］。3、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評通過以上文獻綜述，可以看出國內(nèi)外對于農(nóng)村發(fā)展專項資金管理研究越來越深入，尤其是針對相關專項資金績效方面的研究。相比之下，國外學者注重公共資金支出管理，財政福利績效；而我國學者主要從績效和監(jiān)管兩方面深入，提出自己的見解和對策。相較于一般財政支農(nóng)資金，傳統(tǒng)村落專項資金仍具有一定獨特性，而我國對其管理方面的研究還是相對匱乏，沒能形成相對完備的管理體系，針對性不強。比如，國內(nèi)對農(nóng)村專項資金的研究主要從宏觀角度下農(nóng)村資金使用情況出發(fā)，忽略了傳統(tǒng)村落的特殊性；其次，目前的研究主要是從資金下放后的環(huán)節(jié)展開，沒有考慮到資金前期預算和申報標準，整體上欠嚴密；最后，在支農(nóng)資金管理研究中沒有結合具體村莊案例，缺乏實踐性；同時，不能根據(jù)具體村莊中的建筑、土地、特色文化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等具體部分進行量化，資金使用偏于籠統(tǒng)，難以據(jù)實監(jiān)管。因此，本文將對傳統(tǒng)村落的專項保護資金的使用管理做出細化研究，并提出相對應的改進建議。（三）研究方法本文的研究方法主要涉及有：1、文獻查閱法；2、實地調(diào)查法；（四）研究內(nèi)容本文主要對當前傳統(tǒng)村落復原保護中專項資金管理的問題及對策進行分析研究，以實地調(diào)研中浙江省L村、Q村和湖南省B村為研究樣本，從兩省村落專項保護資金的獲得、分配及使用方面進行正反對比分析，并結合實際，以對現(xiàn)行的傳統(tǒng)村落保護資金管理提出適時的建議。本文內(nèi)容分為以下幾個部分：第一部分：緒論；綜合了解國內(nèi)外研究現(xiàn)狀以及相關理論性研究進展，為本文整理行文思路并夯實理論基礎，同時，總結本文研究意義。第二部分：傳統(tǒng)村落保護項目的意義；第三部分：傳統(tǒng)村落保護專項資金現(xiàn)狀；第四部分：傳統(tǒng)村落保護項目資金管理存在的問題；結合具體村落資金管理的實際情況，資金獲得及分配方式，并分析當前存在的明顯制約村落保護資金使用效率的因素。第五部分：促進傳統(tǒng)村落保護項目資金管理的建議；結合當前部分村落保護資金運用管理較為成功的實例，進而對比總結提高傳統(tǒng)村落資金管理優(yōu)化的個人建議，并提出具體措施。二、傳統(tǒng)村落保護項目的意義傳統(tǒng)村落是指一批具有良好的自然環(huán)境，保存著大量的歷史文化古跡，蘊含著獨特地域人文風情的古村古鎮(zhèn)，傳統(tǒng)村落的存在在人類文明演進中具有重要意義。當前，由于城市化的推進以及對傳統(tǒng)村落保護的認識和整治規(guī)劃的實踐上存在諸多誤區(qū)，一批批歷史文化遺產(chǎn)豐富的傳統(tǒng)村落正在隕壞消失，因此，國家提出對傳統(tǒng)村落開展相關拯救性活動，傳統(tǒng)村落保護項目的開展具有重要意義：有利于保護歷史文化遺產(chǎn)傳統(tǒng)村落是農(nóng)耕社會的基本生活單元，承載著我國幾千年的農(nóng)耕文明和歷史智慧結晶。傳統(tǒng)村落的形成有其特定的歷史背景和地理背景，不僅反映著某一特定時期的人文環(huán)境和地域環(huán)境，也記錄著不同文明社會的形成、發(fā)展和演進過程。而傳統(tǒng)村落中的建筑、繪畫、雕塑、鄉(xiāng)風、習俗、宗族禮制、民間藝術等堪稱為人類文明的“活化石”，為考古學、歷史學、建筑學、社會學等提供了鮮活的研究樣本。傳統(tǒng)村落的特定性質(zhì)決定了開展傳統(tǒng)村落保護項目的必要性，而相關保護舉措的實施就是在集中人力物力保護我國珍貴的歷史文化遺產(chǎn)。（二）有利于弘揚傳統(tǒng)文化，建設精神文明傳統(tǒng)村落有著豐富的文化底蘊，它的宗教思想、倫理道德、家族禮制等是傳統(tǒng)文化的載體，也是當前建設社會主義精神文明，提升文化自信的依托。保護好傳統(tǒng)村落，深入開展傳統(tǒng)村落保護項目，就是保護好宗族文化一脈傳承的基石，它以能激發(fā)海外華僑、港澳臺同胞的文化認同感、增強民族自尊心和自信心、增強民族凝聚力的特殊效果，彰顯了此舉的必行之意。由此可見，開展傳統(tǒng)村落保護項目，不僅有利于繼承傳統(tǒng)文化，還有利于培養(yǎng)愛國主義熱情，從而推動社會主義精神文明建設工作的開展。（三）有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進共同富裕傳統(tǒng)村落一定程度上也代表著我國農(nóng)村建設發(fā)展的進程，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹執(zhí)行的力度。傳統(tǒng)村落保護項目的開展，將有利于化解農(nóng)村保護和發(fā)展的矛盾，進一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，除此之外，有利于改善農(nóng)村基礎設施狀況和提升農(nóng)村居民生活水平，促進農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。站在宏觀發(fā)展的角度，開展傳統(tǒng)村落保護項目，也是習近平總書記推進新農(nóng)村建設，貫徹鄉(xiāng)村振興重要舉措的一部分，有利于實現(xiàn)共同富裕。三、傳統(tǒng)村落保護項目資金現(xiàn)狀從本質(zhì)上來說，傳統(tǒng)村落保護項目資金最開始主要由中央下達的傳統(tǒng)村落保護專項資金構成，而傳統(tǒng)村落保護專項資金其實是屬于農(nóng)村專項資金的一種。在我國，農(nóng)村專項資金是指國家或有關部門下?lián)苻r(nóng)村的用于農(nóng)村建設或發(fā)展的具有指定用途的資金。這一類資金在規(guī)定上具有專門用途，且需進行單獨核算，不能任意挪作他用。而我們所提到的傳統(tǒng)村落保護專項資金是指列為《國家傳統(tǒng)村落保護名錄》的古村古鎮(zhèn)，根據(jù)實際情況編制預算工作表，并按照相關審批標準遞交項目申報材料，經(jīng)國家文物局、財政部等審核，對于符合認定標準的古村每年下?lián)艿挠糜谥С謧鹘y(tǒng)村落保護工作的資金。近幾年，國家對于傳統(tǒng)村落保護的投入逐漸增大，在中央財政支持下的古村古鎮(zhèn)數(shù)量也逐漸增多，各基層部門資金來源渠道也漸趨多元?？偨Y起來，可以歸結為以下幾點：（一）資金投入力度越來越大1、支持的村落越來越多據(jù)中國傳統(tǒng)村落網(wǎng)統(tǒng)計，自2012年以來，住建部等多部聯(lián)合組織完善村落信息檔案，并開展建立地方傳統(tǒng)村落名錄。直至今天，先后于2012年、2013年、2014年、2016年、2018年建立了五批傳統(tǒng)村落保護名錄，劃進中央財政支持范圍。具體情況見下圖：圖1支持村落數(shù)量變化圖Figure1Supportsachangechartforthenumberofprojects由上圖可見，專項資金支持的村落在逐漸增多，數(shù)量上由2012年第一批僅支持646個村子增加到2018年第五批2646個村子，由于當前全社會范圍內(nèi)對于保護傳統(tǒng)村落的意識進一步加強，在這六年的時間里，專項資金支持的村落總量實現(xiàn)了近十倍的增加。2、投入金額越來越大據(jù)了解，包括已啟動的第五輪傳統(tǒng)村落調(diào)查評估，預計將有超過5000個具有重要價值的村落納入其中。據(jù)不完全統(tǒng)計，在近五年的時間內(nèi)，相關部門對2012年首批實施的傳統(tǒng)村落保護利用項目中的50處村落投入專項保護資金達12.5758億元，41處古村落下放地方配套資金10.3453億元。具體金額每年投放金額見下圖：圖2投入金額數(shù)量變化圖Figure2VariationChartofInputAmount由上圖可以看出，專項資金投入金額越來越大。從各批次上來看，2018年第五批投入金額比2012年第一批投入金額多約60億元，而各相鄰批次之間的增長也十分明顯，其中第五批投入金額較上一批增長率達66%。（二）資金來源渠道日趨多元化當前，各省份大部分的古村落保護資金主要來源為中央財政下?lián)艿膫鹘y(tǒng)村落保護專項資金。近幾年由于保護力度加強，修繕整治范圍擴大、任務緊迫，資金缺口也逐漸增大，部分地區(qū)也開始謀求新的、以實現(xiàn)長遠發(fā)展的籌資方式，而不再僅僅局限于上級專項資金撥付。為實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟長遠性發(fā)展，部分古村在依靠中央財政支持的同時進行自主性融資，即招商引資。通過招商引資的方式，一方面實現(xiàn)古宅修復的原定目標，一方面推動政府、企業(yè)、居民的三方合作，良性互動，以謀求經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，細水長流。以浙江省X村為例，X村當前全村居民以中老年為主，閑散房子很多，于是政府與村民簽訂協(xié)議將自家閑置的民居租給鄉(xiāng)鎮(zhèn)府，再由政府出面與企業(yè)洽談，政府強調(diào)，在不改變原有建筑的基礎上，對老宅進行合理利用，凡是有破損的瓦片墻裙，必須用專門的材料進行修復，不得擅自更改。以2013年為起點，X村先后辦了3家酒店，隨著酒店開辦，X村客流逐漸增多，居民紛紛開始效仿創(chuàng)辦特色民宿。三方合作步入正軌后，當?shù)芈糜纹放埔矟u有名氣，經(jīng)濟效益逐漸凸顯而吸引了其他企業(yè)進駐，在X村開設了秘境和雲(yún)夕兩家咖啡館的南京先鋒就是其中一家。企業(yè)的加入，一定程度上起到了經(jīng)濟引領的作用，另外，相關產(chǎn)業(yè)也為當?shù)靥峁┝诵碌木蜆I(yè)選擇。目前全國范圍內(nèi)，經(jīng)過近幾年的主動作為和集中搶救，部分傳統(tǒng)村落整體風貌得到改善，文物保存質(zhì)量顯著提高。除此之外，相關管理部門在文物修繕、創(chuàng)新利用、產(chǎn)業(yè)激活、社會參與等方面做出了新的積極的探索。同時，在進行古跡保護中實現(xiàn)了當?shù)鼐用裆钏降奶岣撸?0%村落的旅游收入實現(xiàn)了近40%的增長。四、傳統(tǒng)村落保護項目資金管理存在的問題（一）立項報批和前期預算工作不到位傳統(tǒng)村落的立項申報是各縣（市、區(qū)）住房城鄉(xiāng)建設局根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設部文化部國家文物局財政部關于開展傳統(tǒng)村落調(diào)查的通知》(建村〔2012〕58號)、《住房城鄉(xiāng)建設部文化部財政部關于加強傳統(tǒng)村落保護發(fā)展工作的實施意見》(建村〔2012〕184號)等相關文件通知，據(jù)實于全國傳統(tǒng)村落管理信息系統(tǒng)進行信息登記，按時進行電子信息錄入并及時進行資料報送審查，經(jīng)中央七部審核批準通過列入傳統(tǒng)村落名錄的過程。各部門申報程序按如下簡易程序（圖3）.相關部門對于傳統(tǒng)村落的保護立項程序做了明確的規(guī)定，但是仍然存在部分村落未按要求落實，立項報批工作浮于表面，既耽誤了時間，也造成了資源浪費，極大程度上影響了整體保護工作的效率。根據(jù)對浙江省L村的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存在以下問題：1、遞交材料不全面不及時L村整個立項審批過程拉得很長，首先在提交申報材料方面存在推諉扯皮，各基層政府要么專業(yè)性不夠，要么積極性不強，遞交相關材料不及時準確，一再駁回重交浪費大量時間，導致相關資金不能及時具體落實到相關政策實施主體和個人，從而導致民眾意見橫生，以致放棄項目或者是阻礙工作開展的現(xiàn)象。例如L村2015年開始申報700多戶老宅遷出居民安置費相關配套資金，因報批材料遞交零散，目前仍處在待批準的狀態(tài)。2、編制預算敷衍塞責L村在預算編制過程中，缺乏整體規(guī)劃，提交預算敷衍了事。不是根據(jù)實際情況進行前期預算、整體申請，而是先任意拿到某一部分錢投入某一項目，之后再哪里需要批哪里?？傮w上就是一項一項報，一項一項批，這樣就會存在很多遺留問題待處理。例如，L村在主要申報程序走完后發(fā)現(xiàn)還需要進行新居建設、老宅修復、土地征用、荒山開墾、寺廟重建等項目的申報，于是，后期又對這幾個項目進行部分報批，不僅每一項目都要重走程序，效率低下，更耽誤整體修復工作，部分緊迫性項目并不能得到及時搶修。這種沒有計劃性的報批，沒有預算方案的修復，使得整個村落保護工作處于被動的狀態(tài)，大部分時間在等資金，L村的保護工作大打折扣。圖3簡易立項程序圖Figure3Projectprogramsummary（二）資金管理使用欠規(guī)范資金下放不及時目前，我國傳統(tǒng)村落保護資金由農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金和農(nóng)村環(huán)境保護專項資金構成。農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金是經(jīng)農(nóng)業(yè)司執(zhí)行《中央財政農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》下達，各地方程序上參照“一事一議”操作后將項目建設資金下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；而農(nóng)村環(huán)境保護專項資金是由經(jīng)建司執(zhí)行《中央農(nóng)村環(huán)境保護專項資金管理暫行辦法》下放的?？?，其要求是縣級報賬、專款專用。傳統(tǒng)村落保護資金所涉及的這兩項資金在資金性質(zhì)、下達口徑、資金到達時間、管理辦法均不同，同時該項資金的管理在各級財政部門涉及到鄉(xiāng)財、農(nóng)財、經(jīng)建等部門，項目建設管理又涉及到建設、環(huán)保、文化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)主等多個單位，這種管理方式給資金的使用管理帶來了困難和障礙，一定程度上有多頭審批、分散撥付的嫌疑，從而導致了資金下?lián)懿患皶r，項目建設進度慢的問題產(chǎn)生。2、資金閑置嚴重近幾年，由于對傳統(tǒng)村落的保護力度加強，中央財政資金下?lián)艿臄?shù)量也逐漸增多，為摸清資金績效和項目進程，H省審計部門在對17個縣（市、區(qū)）傳統(tǒng)村落保護補助資金審計發(fā)現(xiàn)，截至2018年5月底，2016年中央和省級安排的35個村落54個保護項目，仍有12個項目未開工，已開工的42個項目僅有16個項目完工。上級下達財政補助資金1.05億元，項目支出僅完成3420萬元，占比僅32.73%。由此可見相關資金盤活不到位，保護項目進程緩慢。3、資金擠占、挪用現(xiàn)象普遍傳統(tǒng)村落保護資金是專門針對古村落進行修復整治的專項資金，按規(guī)定，任何單位和個人不能挪作他用。在調(diào)研過程中，據(jù)浙江省L村村委會工作人員反映，L村作為寧波市十大歷史文化名村，同時已經(jīng)列入中國傳統(tǒng)村落保護名錄，但實際上空有一塊牌子，整個村子沒錢沒設施，項目雖申報成功了，但無法落實，實際到達村里的資金更是少之又少。除此之外，縣里不重視，將其中50萬撥款用于修建辦公樓，而忽略了迫在眉睫的古宅修復，“錢未用在刀刃上”。（三）資金使用缺乏整體規(guī)劃，資金效率低存在部分村落未對保護資金進行針對性整合，資金使用沒有計劃性，缺乏科學性、目標性。如L村最初獲得的300萬保護專項資金，其中150萬用在綠化基礎設施上，另外150萬用來搶修古宅，在整個村落100多戶中只能搶修4個點，而且修理費用還包括由居民自己承擔的30%的部分，保護工作效果不容樂觀。另外，L村計劃開發(fā)新的住宅和工業(yè)用地，目前已花費約370萬征用農(nóng)民田地60多畝，但開發(fā)計劃一直未上級部門獲批準，現(xiàn)階段仍處在停滯狀態(tài)。前期資金已經(jīng)投入，后期工程又不能及時跟上，往往造成“半拉子工程”。這反映了傳統(tǒng)村落保護資金并未得到最大的優(yōu)化使用，原有資金使用效率低甚至存在浪費現(xiàn)象。（四）多元化融資執(zhí)行不到位，資金缺口大一個列為傳統(tǒng)村落名錄的古村，居民一般在100-800戶之間，尚且不提部分村落還有意識形態(tài)層面的鄉(xiāng)風民俗的保護，光古宅修復工作就耗費巨大，除此之外還有后期經(jīng)濟發(fā)展，以及居民安置問題。資金量小，項目多而散，絕不是僅僅靠中央財政的專項資金就能解決的。以調(diào)研過程中浙江省Q村為例，該村當前面臨的最大問題就是資金缺乏，去年中央財政到賬300萬，目前已經(jīng)花掉250萬，但整體修復效果甚微，預計全部修復工作完成大約需要2000萬。面對此類問題，大部分村子的解決方案為招商引資，項目招標聯(lián)合企業(yè)開發(fā)。但在實際操作過程中，仍有一部分傳統(tǒng)村落由于當?shù)卣谫Y經(jīng)驗不足，發(fā)展目標不明確，缺乏特色品牌定位，以至于企業(yè)一時看不到發(fā)展前景，不愿出資。或者是毫無計劃、盲目招標，造成大量資源浪費。除此之外，招商計劃沒有惠農(nóng)傾向，村民就會帶有排斥性，更傾向于傳統(tǒng)的一畝三分地，而不愿配合當?shù)卣ぷ鳌Ｓ捎谡w上欠缺因地制宜的規(guī)劃，細節(jié)上沒有各項配套方案，執(zhí)行上缺少制度化的保護，存在一直在談開發(fā)，一直沒人開發(fā)的尷尬局面，多元化融資并未得到深入貫徹。傳統(tǒng)村落保護專項資金投放標準偏固化自2012年開展傳統(tǒng)村落項目保護以來，被列入傳統(tǒng)村落保護的鄉(xiāng)村為每年300萬專項資金，該標準一直延續(xù)至今。而實際中存在以下兩方面不得不考慮，首先，各地區(qū)的古村落確有其自身發(fā)展特殊性和保護緊迫性，不能一以貫之；除此之外，隨著時代的發(fā)展，對于傳統(tǒng)村落的保護也必然面臨新的發(fā)展要求和挑戰(zhàn)，而這時候?qū)ｍ椯Y金的投放標準并沒有根據(jù)現(xiàn)實情況進行調(diào)整，那么，300萬的固定下放標準實際上的作用有多大呢，恐怕也就要視情況而定了。就目前全國大部分村落情況總結來看，專項資金量小，項目多而散，這種“撒胡椒面”的資金下放方式，導致各村無法對傳統(tǒng)村落進行有針對性的深度保護，大部分只能將其用于一些基礎設施改善，保護工作也只能停留在表面。另外，所有村落一個標準在一定程度上也縱容了部分基層對于傳統(tǒng)村落保護的盲目、隨意和片面，導致資金使用效益不高，無法達到預期的保護效果。五、加強傳統(tǒng)村落保護項目資金管理的建議由于各地區(qū)傳統(tǒng)村落地理、歷史、人文風情不盡相同，對于相關保護項目資金的優(yōu)化管理自然也各有側(cè)重?？傮w來說，保護項目要做好前期報批和預算，后期監(jiān)督和管理；另外，基層要因地進行規(guī)劃，政策上要因時進行調(diào)整。針對前文所分析的我國傳統(tǒng)村落保護資金的現(xiàn)狀以及存在的問題，本文提出以下建議：做好立項報批和前期預算立項報批和前期預算是開展傳統(tǒng)村落保護工作的第一步，首步工作的細致程度決定著后期項目的開展進度和保護效果，為避免整個保護工作雜亂無序、成效甚微，高效的立項報批和細致的前期預算必不可少，下面我將以湖南省B村為例：為做好相關村落保護工作，B縣市政府擬定了多項保護規(guī)劃文件，并督促規(guī)劃單位及時修改、補充、完善規(guī)劃方案，及時按法定程序上報湖南省文物局審批，并主動搭建溝通平臺與上級各部門形成良性互動，及時溝通和反饋，提高立項報批效率。保護規(guī)劃方案主要涉及“誰來保護，保護什么，怎么保護”等一系列問題，強調(diào)突出重點、分層次、分階段，堅持逐步整治、改善和更新的原則，做到整體保護和分類保護相結合。古建筑修繕注重修舊如舊，新宅選址給未來留足發(fā)展空間。其中，B村為古建筑群落項目經(jīng)費申報做出了經(jīng)費估算，估算方案見下表：表1經(jīng)費申報預算表Table1BudgetStatementforFundsDeclaration經(jīng)費估算：（萬元）經(jīng)費類別工作內(nèi)容及估算經(jīng)費合計前期經(jīng)費概算工程方案設計費用（含實地調(diào)查、現(xiàn)場測繪、方案編制等）480萬工程經(jīng)費估算工程實施費用（含設備及施工輔材的采購、施工和管理費、工程監(jiān)理費、稅金等）8500萬工程總估算8980萬其中擬申請國家重點文物保護專項補助經(jīng)費擬申請歷史文化名村保護專項補助前期經(jīng)費100萬元擬申請國家重點文物保護專項補助工程經(jīng)費5000萬元，其余經(jīng)費自籌。從表中可以看出，B村根據(jù)實際情況制定了預算方案，合理安排資金比例，確?？茖W地評估分析，從而解決了預算模糊造成的重復立項或重復調(diào)整工作方案的問題，變保護工作的被動為主動，一定程度上避免了預算方面造成的時間損失和效益損失。（二）規(guī)范資金管理使用1、統(tǒng)一資金下達口徑，確保資金下放及時由于涉及的單位、部門較多，一定程度上阻礙了傳統(tǒng)村落保護項目資金的正常撥付。因此，有必要明確財政內(nèi)部責任司，制定專門的傳統(tǒng)村落保護資金管理辦法和項目管理辦法，明確資金使用主體責任單位、資金使用程序以及資金監(jiān)督管理責任部門等，使得相關工作有章可循；并對項目管理牽頭單位、項目建設主體責任單位、項目建設內(nèi)容、項目建設程序等加以明確，落實部門和人員責任，防止由于多部門管理產(chǎn)生的“人人都管又個個都不管”的現(xiàn)象。2、加強資金監(jiān)管，避免資金閑置、擠占和挪用傳統(tǒng)村落保護項目涉及面較廣，由上至下的流程線較長，因此，更應該堅持相關資金從項目立項，到審批施工，再到完結驗收全過程的事前、事中、事后監(jiān)管。同時，各村應確保財務公開透明，讓各項資金的使用能接受群眾和社會的廣泛監(jiān)督。除此之外，各地區(qū)有必要結合實際建立相關監(jiān)督考核辦法，督促項目承擔單位嚴格按照規(guī)定使用專項資金，確保項目建設的進度和質(zhì)量，充分發(fā)揮資金的使用效益。同時，市、區(qū)級財政、審計、傳統(tǒng)村落保護主管部門要及時對項目實施情況、資金使用情況進行監(jiān)督檢查并反饋。要督促相關主管部門實施具體項目績效評價，并對相關行為做出必要的獎懲或責任追究。（三）加強資金使用整體規(guī)劃，提高資金使用效率要實現(xiàn)資金效益最大化，必離不開資金的統(tǒng)籌整合和整體規(guī)劃，以湖南省B村為例：為切實提高資金使用效率，B村依托現(xiàn)有資金進行了一定程度的資金整合工作。將各項資金分門別類，有針對性地，類似貼標簽的方法進行投放。如將設立“B村歷史文化名村保護專項基金”，用于支付保護、宣傳、研究等費用，并用于前期相關啟動工作；同時嚴格控制好國家財政性撥款、地方財政撥款、集體單位和社會贊助等資金，將其投放到房屋單體建設、基礎設施建設和周邊環(huán)境保護等重點領域。具體投放標準見下表：表2B村項目投資明細Table2DetailedinvestmentofvillageBproject序號項目名稱項目內(nèi)容實施進度項目規(guī)模項目投資（萬）1道路整治村組公路擴寬2014年實施1.5公里擴寬90村內(nèi)石板路修復2015年實施1.5公里33生態(tài)停車場擴建2013年實施0.5公頃652市政工程改造供水管道、高位水池建設2013年實施2.7公里32排水管道、截洪溝、化糞池建設2013年實施4.0公里80序號項目名稱項目內(nèi)容實施進度項目規(guī)模續(xù)表2項目投資（萬）續(xù)表22市政工程改造電力線路改造2014年實施8.0公里72電信線路改造2014年實施8.0公里243消防設施建設消防栓等設施配建2013年實施8個14景觀環(huán)境整治村內(nèi)綠化建設2013年實施2.72公頃218廣場改造2013年實施1.2公頃1805建筑整治修繕文保單位的修繕2015年實施147棟1470現(xiàn)代建筑的整治2013年實施70棟2106環(huán)衛(wèi)設施建設垃圾收集點的新建2013年實施20個3封閉式垃圾站改造2013年實施4個607環(huán)境保護象嶺植被培育2013年實施28公頃560九山河（B村段）治理2014年實施2公里800合計3898從表中可以看出，2013年B村投資1409萬元用于古村內(nèi)停車場、給排水、消防、環(huán)境景觀、環(huán)衛(wèi)等基礎設施的改造工程，2014年投資986萬元用于古村內(nèi)的村組公路擴寬、電力電信工程改造及九山河的治理，2015年投資1503萬元用于古村內(nèi)的石板路修復及文保單位的修繕。不僅資金劃分使用明確，保護工作也依此能按部就班，逐漸推進。（四）拓寬保護資金來源渠道，彌補資金缺口總的來說，專項資金量小，而整體修復工作量大，多元化融資在保護工作中是必行之路。要拓寬資金來源渠道，就是進一步將多元化融資執(zhí)行到位，首先，要做好古村的特色品牌定位，確定發(fā)展目標；其次，要設計明確的招標方案，吸引社會資本；最后，還要將村民致富囊括到發(fā)展目標中來，帶動村民積極性。以湖南省B村為例：湖南省B村在吸引社會第三方力量參與投資時第一件事就是做好市場定位，設計特色品牌?？h政府依托當?shù)仫L光秀美的丹霞山水、豐富的湘南人文、天下一絕的冷熱鴛鴦泉、古樸淳厚的古民居、紅色旅游等六大顯著特色打造中國歷史文化名村——溫泉精品度假村。同時迎合當前國內(nèi)旅游業(yè)迅速發(fā)展的態(tài)勢，簽約承包企業(yè)，著力打造休閑民宿，一定程度上解決旅游產(chǎn)品單一的問題。在做好品牌定位的基礎上，B村進行了細致的規(guī)劃和預算。B村項目投資分為古村項目和溫泉改造項目，合計83328.46萬元。其中古村項目總投資23328.46萬元，溫泉提質(zhì)改造60000萬元：總投資中建筑工程費用古村20101.64萬元，溫泉提質(zhì)改造工程52000萬元；工程建設其他費用古村2011.37萬元，溫泉提質(zhì)改造工程4900萬元；預備費古村1215.45萬元，溫泉提質(zhì)改造工程3900萬元。具體預算構成見下表：表3中國歷史文化名村——B古村保護與開發(fā)項目投資估算表Table3AnEstimationTableofInvestmentinProtectionandDevelopmentProjectsofBAncientVillages序號項目技術經(jīng)濟指標合計(萬元)單位數(shù)量造價(元/㎡)一工程費用20101.641地上部分m2113302.2618092.811.1新建建筑m260791.34761.94626.221.2保護修繕建筑m235462.00220078001.3展示利用工程m219301.4環(huán)境整治﹙含保留建筑立面攺造﹚m22011.341.5消防工程10801.6安防工程5251.7新建配套設施m2464.0018.651.8新建景觀設施m2580.60101.62室外工程2008.83二工程其他費用2011.37三預備費629.21四建設期貸款利息586.24五總投資23328.46以上資金來源為：古村項目政府投入（國家文物保護單位集中成片傳統(tǒng)村落整體保護利用中央補助資金、縣本級財政自籌配套保護資金）和招商引資資金組成。其中政府投入資金40﹪，招商引入資金60﹪；溫泉提質(zhì)改造項目招商引入資金100%。通過上述有計劃透明地招標，B村在實現(xiàn)村落保護目的的同時也為當?shù)亻L足發(fā)展注入了新的資金流，彌補了發(fā)展資金不足的缺口，除此之外，工商資本的加入，還培育出了當?shù)匦聵I(yè)態(tài)和帶動當?shù)鼐用裨鍪罩赂?。（五）制定靈活的村落保護專項資金投放標準在近幾年的保護工作中，我們可以感受到，平均的統(tǒng)一標準的資金下放對于部分村落保護工作的效果提升不大，因此，建議財政部及相關參與部門盡快出臺相關工作指引，明確傳統(tǒng)村落保護的原則和內(nèi)容，并根據(jù)村落內(nèi)傳統(tǒng)建筑的數(shù)量和保護價值、傳統(tǒng)文化的保有程度、當?shù)刂匾暢潭鹊葘鹘y(tǒng)村落作出相應等級劃分，按照等級劃分標準再結合一定的因素分配形式，將資金有計劃的用于更迫切需要的村落和更具有保護意識和保護動力的村落。如，對一些古建筑密集、歷史價值高、交通便利、知名度高的村落，進行重點投入，相應提高專項資金投放標準；而對于那些村內(nèi)古建筑零星、文化氛圍不濃厚、保護意識和意向不高的村落，可適當降低標準或據(jù)實采取退出機制，從而讓有限的資金發(fā)揮更大的效益。六、結束語傳統(tǒng)村落保護項目是國家立足于弘揚傳統(tǒng)文化，保護文化遺產(chǎn)和建設美麗鄉(xiāng)村而開展的全國性的古村古鎮(zhèn)修復和維護工作，國家通過下?lián)軅鹘y(tǒng)村落保護專項資金，對古村保護進行財政支持。各地方也自發(fā)進行工商資本引入，旨在謀求長遠發(fā)展。當前，我國傳統(tǒng)村落保護項目開展時間較短，整個保護體系還不夠完善，除此之外，各地保護工作進展受區(qū)域性差異影響，發(fā)展程度不一。另外，各村居民作為分散個體，很難將保護工作真正落到實處，所以，要堅持從各地實際情況出發(fā)，注重保護和發(fā)展并重，將產(chǎn)業(yè)增值與居民增收提上日程。根據(jù)本文研究，提出了相關促進傳統(tǒng)村落保護資金管理的建議，在相關工作開展中要堅持從立項到審批再到工作實施的全程高效率的事前事后工作，加大資金整合力度，提高資金使用效率，同時要保證嚴格的監(jiān)管，促進財務過程透明化。另外，地方政府要有計劃、有定位地進行招標，給予村民一定的經(jīng)濟實惠。除此之外，還要制定更靈活的保護專項資金投放標準，提高專項資金使用效益。本文通過以上問題和建議的分析研究，希望能為傳統(tǒng)村落可持續(xù)發(fā)展提供參考。參考文獻[1]TakumiHaibara.EnvironmentalFunds,PublicAbatement,andWelfare[J].Environmental&ResourceEconomics,2009(2):191-222.[2]OnalennaSelolwane.Welfare,SocialProtectionandPovertyReduction[A].PovertyReductionandChangingPolicyRegimesinBotswana,2012.[3]Fan,Shenggen,Zhang,Xiaobo,Rao,Neetha.Publicexpenditure,growth,andpovertyreductioninrur