二戰(zhàn)后日本反腐敗措施研究

二戰(zhàn)后日本反腐敗措施研究

戰(zhàn)后，日本政府的廉潔形象一直被認(rèn)為是日本經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的支柱因素之一。在“國(guó)際透明組織”最近公布的全球廉潔指數(shù)中,日本位列第17位,在反腐敗方面取得了明顯進(jìn)步。日本成功邁入世界清廉的國(guó)家行列?？v觀二戰(zhàn)后西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)重建的過(guò)程中,國(guó)家干預(yù)一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)增加,政治腐敗繁殖迅速,許多國(guó)家在反腐面前顯得力不從心,而日本一直保持著廉潔高效的政府形象,這得益于日本在二戰(zhàn)后建立起一套有效的反腐措施,特別是加強(qiáng)了公務(wù)員反腐敗法制建設(shè),在相當(dāng)大程度上遏制了日本的腐敗發(fā)生?！秶?guó)家公務(wù)員法》、《國(guó)家公務(wù)員倫理法》等一系列法律的頒布實(shí)施成為規(guī)范公務(wù)員隊(duì)伍、防腐反腐的“盾牌”。一、行政腐敗的原因戰(zhàn)后,日本之所以以“公務(wù)員法”的制定作為防腐反腐的利器,與二戰(zhàn)后日本的腐敗狀況有關(guān)。正如人們所認(rèn)識(shí)到的“腐敗是政治權(quán)力的副產(chǎn)品”,在任何政治體制下,凡有公共權(quán)力和公共關(guān)系的存在,腐敗就有可乘之機(jī)。日本也不例外。二戰(zhàn)以后日本在其政府的主導(dǎo)下,成功地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),同時(shí)日本也經(jīng)歷了政治腐敗高發(fā)多發(fā)時(shí)期,官商勾結(jié)、官僚腐敗丑聞迭出。正是這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)迫使日本完善公務(wù)員制度,強(qiáng)化反腐敗機(jī)制,保證日本能夠“將一個(gè)籮筐里的爛了的桃子挑出來(lái),扔出去,從而保持了整筐桃子的新鮮”。與許多國(guó)家不同,日本的腐敗是在絕大多數(shù)公務(wù)員成日間克勤克儉、兢兢業(yè)業(yè)、拼命工作的情況下出現(xiàn)的,是日本特色的行政腐敗。形成這種“特色腐敗”的主要原因有以下兩個(gè):第一,傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的弊端。日本傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是一種政府導(dǎo)向、官商合作的混合型模式。在這種模式中,政府通過(guò)制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策等多種形式指導(dǎo)管制企業(yè)活動(dòng),企業(yè)提供資金控制政治家的活動(dòng),政治家利用自己的政治影響力影響官僚,政治家、官僚、大企業(yè)相互利用,結(jié)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展中密不可分的“鐵三角”利益共同體。因此這種政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式極容易滋生政商官相勾結(jié)的“金權(quán)政治”。尤其是自20世紀(jì)80年代開(kāi)始,企業(yè)家和政治家相互連帶的“集團(tuán)瀆職”勢(shì)頭猛增,腐敗案件頻頻曝光,從70年代的“洛克希德行賄丑聞”到80年代“利庫(kù)路特股票丑聞”,再到90年代的“佐川快件公司賄賂丑聞”、“金丸信巨額偷稅丑聞”無(wú)不舉世震驚,田中角榮、竹下登、中曾根康弘等多位首相被卷入丑聞,內(nèi)閣大臣、國(guó)會(huì)議員、執(zhí)政黨黨魁卷入腐敗丑聞的更不勝枚舉。戰(zhàn)后日本政要腐敗發(fā)生頻率之高在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中實(shí)為罕見(jiàn)。第二,政黨制度存在缺陷,政治選舉催生腐敗。二戰(zhàn)后的日本雖然實(shí)行多黨制,但長(zhǎng)期以來(lái)一直由自民黨一黨把持政權(quán)。自民黨內(nèi)派系林立,各派系之間為執(zhí)掌政權(quán)展開(kāi)了激烈斗爭(zhēng),像日本前首相小泉上臺(tái)推行政治改革,引發(fā)了自民黨改革派和保守派勢(shì)力的“田中與鈴木之爭(zhēng)”,最后以改革派的田中被迫下臺(tái)而告終,而事后牽扯出保守派“鈴木宗男金錢丑聞”又讓自民黨的保守派亂作一團(tuán)。國(guó)會(huì)中最大的派系同其他小派系通過(guò)密室政治和幕后交易來(lái)達(dá)成協(xié)議,分配內(nèi)閣職位。這種派系政治和密室交易構(gòu)成了日本政治的一大特征,同時(shí)也是產(chǎn)生腐敗交易的重要溫床。日本的政治選舉實(shí)際上就是“金錢政治”游戲,“金錢是政治的血液”,為了在政治選舉中獲勝,各黨派必須籌集競(jìng)選資金,這其中大量的政治獻(xiàn)金不可避免。而在自民黨操縱下通過(guò)的《政治資金法》曾規(guī)定,企業(yè)或個(gè)人均可以直接向政客提供一定限額內(nèi)的捐款,這些捐款不必課稅,這也助長(zhǎng)了企業(yè)購(gòu)買政治影響的囂張氣焰。二、日本公務(wù)員法制建設(shè)戰(zhàn)后日本政府針對(duì)腐敗狀況,著眼全局,以代表國(guó)家政治形象的“公務(wù)員”為基點(diǎn),完善了現(xiàn)代公務(wù)員制度,建立起相對(duì)健全的反腐敗機(jī)制,剛?cè)岵?jì)、雙管齊下,采取了多元化、交錯(cuò)性的反腐敗措施。日本將法律和倫理道德結(jié)合,在公務(wù)員的法制建設(shè)中,制定了具有代表性的《國(guó)家公務(wù)員法》、《國(guó)家公務(wù)員倫理法》。日本通過(guò)立法規(guī)范公務(wù)員的行為,使公務(wù)員對(duì)腐敗保持高度的戒備心,增強(qiáng)抵御腐敗、預(yù)防腐敗的能力,確保做到真正的勤政廉潔。(一)日本的《國(guó)家公務(wù)員倫理法》早在明治維新時(shí)期,日本就仿照歐洲模式建立起了現(xiàn)代文官制度,確立了考試錄用和考績(jī)晉升的功績(jī)制原則。日本強(qiáng)調(diào)“法治主義”和“法治國(guó)家”理念已有近70年的歷史。1947年日本制定了《國(guó)家公務(wù)員法》,這部法律是日本國(guó)家人事行政方面第一部比較系統(tǒng)的法律,是日本有關(guān)國(guó)家公務(wù)員的基本法,它的頒布標(biāo)志著日本現(xiàn)代公務(wù)員制度的形成?！秶?guó)家公務(wù)員法》將公務(wù)員分為一般職公務(wù)員和特殊職公務(wù)員,該法主要約束一般職公務(wù)員,確立了公務(wù)員的一般行為準(zhǔn)則,對(duì)公務(wù)員日常行為包括兼職和離職后再就業(yè)等都作出了非常嚴(yán)格的限制,并提出了相應(yīng)的懲戒措施,嚴(yán)格防止公務(wù)員利益沖突情形的發(fā)生。經(jīng)過(guò)近60年的發(fā)展,《國(guó)家公務(wù)員法》的法治理念已深入民心,日本的公務(wù)員普遍具備了較強(qiáng)的法制意識(shí),這也為高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)提供了思想保證。20世紀(jì)90年代日本制定了《國(guó)家公務(wù)員倫理法》?！秶?guó)家公務(wù)員倫理法》共有六章46條,將特別職公務(wù)員與一般職公務(wù)員的倫理立法相結(jié)合,以確保公務(wù)員執(zhí)法的公正性,增加國(guó)民對(duì)公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的信賴感?！秶?guó)家公務(wù)員倫理規(guī)程》是內(nèi)閣根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員倫理法》相關(guān)規(guī)定指定的政令,由16條和八個(gè)附則構(gòu)成,其中第1條規(guī)定:第一、公務(wù)員必須要深刻領(lǐng)悟自己是全體國(guó)民的服務(wù)者,并不是一部分人的服務(wù)者,因此,應(yīng)對(duì)國(guó)民一視同仁,不能差別對(duì)待;第二、公務(wù)員要公私分明,決不能因職務(wù)、地位為自己的所屬黨派所左右,決不允許牟取個(gè)人利益;第三、公務(wù)員應(yīng)依法律的授權(quán)行使職權(quán),決不允許從利害當(dāng)事人手中接受贈(zèng)送的物品,避免導(dǎo)致國(guó)民的懷疑或不信任;第四、公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí),要以身作則,時(shí)刻要注意到自己的行為不要給公務(wù)員帶來(lái)不良的影響。上述立法反映出日本在對(duì)特別職公務(wù)員倫理立法的同時(shí),又強(qiáng)調(diào)不可忽視對(duì)一般職公務(wù)員的倫理立法,二者有機(jī)地結(jié)合體現(xiàn)出倫理法律立法的規(guī)范性?！秶?guó)家公務(wù)員倫理法》是對(duì)《國(guó)家公務(wù)員法》的補(bǔ)充?！秶?guó)家公務(wù)員倫理法》對(duì)公務(wù)員違反職業(yè)倫理的九種行為及其懲戒處分措施做了非常翔實(shí)具體的規(guī)定,將如規(guī)定公務(wù)員從利害關(guān)系人那里接受金錢或物品、接受不動(dòng)產(chǎn)、接受未公開(kāi)發(fā)行的股票轉(zhuǎn)讓、接受游玩或打高爾夫球的招待以及接受利害關(guān)系人請(qǐng)求作有報(bào)酬的演講等違反職業(yè)倫理行為給予免職、停職、降薪或警告等處分,這樣使《國(guó)家公務(wù)員法》操作起來(lái)更方便簡(jiǎn)易。倫理法的頒布是日本政府探討如何將法律和道德相結(jié)合的一大舉措,也是日本政府防止國(guó)家公務(wù)員腐敗所采取的一項(xiàng)新措施。除此之外,日本還制定了一些有關(guān)公務(wù)員管理的法律,包括《有關(guān)一般職員的工資等法律》、《國(guó)家公務(wù)員事故補(bǔ)償法》、《國(guó)家公務(wù)員宿舍法》、《國(guó)家公務(wù)員退職津貼法》、《地方公務(wù)員法》、《國(guó)家公務(wù)員共濟(jì)法》、《官吏任免法》等。對(duì)職務(wù)和責(zé)任具有特殊性的一般職公務(wù)員,日本還分別制定了《檢察廳法》、《檢察官祿給法》、《教育公務(wù)員特例法》、《外務(wù)公務(wù)員法》、《外交公務(wù)員祿給法》等。關(guān)于特別職公務(wù)員在倫理方面制定的相關(guān)法律包括《政治倫理確定國(guó)會(huì)議員資產(chǎn)等公開(kāi)的法律》、《政黨協(xié)助完成法》、《禁止利用依據(jù)確立的政治倫理名義從事股票交易》、《處罰利用公職而獲得盈利的斡旋行為的法律》。由此可見(jiàn),日本非常重視公務(wù)員的法制體系的建設(shè)。詳備的公務(wù)員配套法律為日本政府防腐反腐建立起堅(jiān)實(shí)的屏障。(二)刑法典中的賄賄罪罪狀日本反腐敗的法律規(guī)定非常細(xì)密、周詳,可鉆的空子不多。日本刑法典中設(shè)立了反貪污賄賂罪專章,該法先后進(jìn)行過(guò)13次修正。從1881年的明治舊法典到1992年的新刑法,賄賂犯罪的罪名一直根據(jù)時(shí)局變化而增加。二戰(zhàn)后,1958年以“昭和電工疑獄事件”為契機(jī),新增了“翰旋受賄罪”,1980年,以“洛克希德事件”為契機(jī),提高了除加重受賄罪、事后加重受賄罪、事后加重向第三者之外的其他受賄的犯罪的法定刑?？梢哉f(shuō)日本反腐敗的法律規(guī)定非常細(xì)密,刑法典中僅賄賂罪就分為單純收賄罪(収賄)、受托收賄罪(受託収賄)、事前收賄罪(事前収賄)、第三者供賄罪(第三者供賄)、加重收賄罪(加重収賄)、事后收賄罪(事後収賄)、斡旋收賄罪(あっせん収賄)、贈(zèng)賄罪(贈(zèng)賄),不同類型的賄賂罪規(guī)定了不盡相同的刑事處罰。據(jù)此,將要任職的人約定任職后謀取利益接受賄賂,任職時(shí)為行賄人謀利,卸職后收取錢財(cái),以及通過(guò)他人職務(wù)收取賄賂等,均為賄賂犯罪行為;除要求或收受賄賂的行為外,約定賄賂的行為,盡管未實(shí)際交付,也構(gòu)成本罪;除獲取財(cái)產(chǎn)利益外,其它基于職權(quán)而獲得的各種利益,包括性服務(wù)等,均為賄賂的行為對(duì)象。為了補(bǔ)充刑法典中關(guān)于賄賂犯罪的規(guī)定,日本還制定了《關(guān)于整頓經(jīng)濟(jì)關(guān)系罪責(zé)的法律》,用以專門懲治賄賂犯罪。同時(shí)還在《公司更生法》等其他部門法中設(shè)置了懲治貪污賄賂的條款,以便于打擊各個(gè)領(lǐng)域的腐敗犯罪。作為選舉制度的配套改革成果之一的《防止腐敗法》規(guī)定,企業(yè)或其他團(tuán)體向政治家提供的資金于未來(lái)五年,每年不得超過(guò)五十萬(wàn)日元,五年之后企業(yè)或其他團(tuán)體的政治資金只能捐給政黨,單項(xiàng)收取政治資金達(dá)到五萬(wàn)日元以上或籌措政治資金的宴會(huì)入場(chǎng)券收入每次超過(guò)二十萬(wàn)日元者,必須公開(kāi)賬目。同時(shí)在《律師法》、《賽馬法》、《商法》、《保險(xiǎn)業(yè)法》等非刑事法規(guī)中也設(shè)置了預(yù)防賄賂的條款。法律規(guī)定的細(xì)密、周詳,堵塞了行賄受賄的法律漏洞。(三)日本法院系統(tǒng)法院的設(shè)置日本的反腐敗機(jī)構(gòu)包括:國(guó)會(huì)法官?gòu)椲婪ㄔ汉头ü僮吩V委員會(huì)、內(nèi)閣行政監(jiān)察局、會(huì)計(jì)檢查院、最高檢察廳及其下屬機(jī)關(guān)、法院系統(tǒng)等。法官?gòu)椲婪ㄔ汉头ü僮吩V委員會(huì)直屬于國(guó)會(huì),負(fù)責(zé)審判和起訴有違法行為的法官。內(nèi)閣行政監(jiān)察局和郵政監(jiān)察、人事行政監(jiān)察、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)察機(jī)構(gòu),直屬于日本內(nèi)閣或有關(guān)部委,負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)文官系統(tǒng)進(jìn)行行政監(jiān)察。會(huì)計(jì)檢查院依據(jù)憲法獨(dú)立設(shè)置,根據(jù)《會(huì)計(jì)檢查院法》,專門負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家的收入和支出進(jìn)行檢查和對(duì)國(guó)家會(huì)計(jì)進(jìn)行監(jiān)督。日本的檢察機(jī)關(guān)雖然在內(nèi)閣法務(wù)省領(lǐng)導(dǎo)之下,但有著相對(duì)的獨(dú)立性,屬于法務(wù)省的特殊組織機(jī)構(gòu),在司法過(guò)程中負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)逮捕、審查決定起訴和出席法庭支持公訴。對(duì)于東京霞關(guān)各官?gòu)d而言,身著黑色西裝的檢察人員,搬運(yùn)紙箱子的場(chǎng)景常讓他們不寒而栗。從20世紀(jì)40年代末的“昭和電工”起,檢察廳就在日本反腐敗機(jī)制中,扮演最重要的角色。日本政界、財(cái)界和新聞界的一批實(shí)權(quán)人物,在檢察廳、在野黨和民眾的聯(lián)合追擊下,紛紛落馬。在日本涉及政治家的案件,特別是貪污受賄案,偵查工作一般都由檢察官擔(dān)當(dāng),而不是由警察擔(dān)當(dāng)。檢察官較高的素質(zhì)和自律能力,受到社會(huì)的普遍認(rèn)同。享有司法獨(dú)立權(quán)的法院系統(tǒng)則負(fù)責(zé)審理貪污賄賂案件。日本這套反腐敗體制在國(guó)會(huì)監(jiān)察、行政監(jiān)察、會(huì)計(jì)檢查、司法調(diào)查和審判等方面,編織了一張嚴(yán)密的監(jiān)察法網(wǎng),對(duì)于遏制公務(wù)員隊(duì)伍中的腐敗發(fā)揮了重要作用。(四)內(nèi)閣成員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)日本的新聞媒體和在野黨在揭露腐敗丑聞推動(dòng)政治改革方面,發(fā)揮著不可替代的重要作用。日本的新聞媒體在揭露政府高官的腐敗丑聞方面可與美國(guó)媒體相媲美。前述幾起涉及日本首相的腐敗大案,都是在媒體進(jìn)行深入的調(diào)查報(bào)道和在野黨在國(guó)會(huì)中的窮追猛打下才取得突破性進(jìn)展的。日本的內(nèi)閣成員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度得到媒體的嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。1974年田中角榮因金錢來(lái)源問(wèn)題下臺(tái)后,繼任者一上臺(tái)即公布自己的資產(chǎn),以此獲取國(guó)民的信賴。中曾根內(nèi)閣進(jìn)一步要求將全體內(nèi)閣成員的資產(chǎn)都公布于眾,內(nèi)閣成員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)遂成慣例。公開(kāi)資產(chǎn)的范圍包括:土地、建筑物等不動(dòng)產(chǎn)及其收益;銀行存款及其類別,存款要分別寫(xiě)明定期存款和郵政儲(chǔ)蓄等數(shù)額,有價(jià)證券要寫(xiě)明國(guó)債、公司債、股票和其他證券的票面額,超過(guò)500萬(wàn)日元的股票還要寫(xiě)明發(fā)行者和股份數(shù);借出和借入的款項(xiàng)及其數(shù)額;高爾夫球會(huì)員權(quán)、汽車、字畫(huà)、古董及其它工藝品等。所公開(kāi)的資產(chǎn)是否真實(shí),將受到核實(shí)和媒體跟蹤,媒體及時(shí)揭露,也使那些貪欲膨脹的政要不得不有所收斂。所以說(shuō)日本的新聞媒體客觀上承擔(dān)了日本反腐敗的“警犬”角色,利用其靈敏的嗅覺(jué)和專業(yè)特殊性,推動(dòng)了反腐敗的深入。三、政府各職能部門法律監(jiān)控的缺失,是日本國(guó)家公務(wù)員制度法制化的根日本的反腐敗措施法律嚴(yán)密,具有強(qiáng)有力的監(jiān)控能力。一系列的法律法規(guī)目的就是把國(guó)家政府機(jī)關(guān)的組織規(guī)模、職權(quán)范圍、活動(dòng)原則、管理制度等納入法律規(guī)范之內(nèi),突出“以法制吏”的基本精神,使國(guó)家公務(wù)員制度法律化,這一措施使國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中所產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系成為嚴(yán)格意義上的法律關(guān)系。政府各職能部門不僅是法律規(guī)定上的執(zhí)法機(jī)關(guān),而且也是置于法律之下的當(dāng)事人。國(guó)家公務(wù)員的權(quán)力不僅受到法律的保護(hù),也必須受到法律的制約。嚴(yán)格的法律監(jiān)控排除了“以政代法”、“以人代法”的弊端,取締了任何法律意義上的“特權(quán)階層”,對(duì)戰(zhàn)后日本國(guó)家公務(wù)員制度的健康發(fā)展起到了決定性作用。特別是日本《國(guó)家公務(wù)員倫理法》將法治理念與職業(yè)倫理道德有益結(jié)合,使日本的法律更顯達(dá)理嚴(yán)謹(jǐn),在很大程度上加大了日本反腐敗的力度。日本的反腐敗措施對(duì)中國(guó)的啟示主要有以下幾點(diǎn):(一)公務(wù)員隊(duì)伍法制觀念和倫理道德觀念有待加強(qiáng)一個(gè)國(guó)家政府是貪腐還是清廉,關(guān)鍵要看這個(gè)國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔情況。從中國(guó)最近幾年來(lái)看,國(guó)家公務(wù)員的腐敗沒(méi)有得到有效遏制,商業(yè)賄賂中大案要案頻發(fā),涉案人員中公務(wù)員的比例一直居高不下。如何建設(shè)一支高效廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍,成為法治國(guó)家建設(shè)的重要課題。近年來(lái)我國(guó)先后頒布實(shí)施了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法(試行)》、《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《公務(wù)員暫行條例》及2005年5月的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》,加大了公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的力度,對(duì)國(guó)家公務(wù)員制度作出了管理方面的法律規(guī)范,以保障建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍,促進(jìn)勤政,提高工作效率。然而我國(guó)尚沒(méi)有一部法律來(lái)全面約束公務(wù)員職業(yè)道德,公務(wù)員的法制觀念和倫理道德觀念都有待于加強(qiáng)。日本《國(guó)家公務(wù)員倫理法》在這些方面對(duì)我國(guó)倫理道德的法治建設(shè)具有一定的借鑒意義。(二)從妨害關(guān)系人者接我國(guó)目前的刑法規(guī)定行賄和受賄的中介范圍僅限于財(cái)物,不包括非法利益。公務(wù)人員接受非財(cái)物利益是否違反法律規(guī)定不是很明確。而日本《國(guó)家公務(wù)員倫理規(guī)程》則詳細(xì)規(guī)定了從利害關(guān)系人那里接受非物質(zhì)利益的行為的具體劃分以及法律后果。像招待具體包括:從利害關(guān)系人那里接受無(wú)償?shù)姆?wù);接受游玩或打高爾夫球的招待;接受國(guó)內(nèi)旅游的招待或接受海外旅游的招待;同利害關(guān)系人一起飲酒作樂(lè)等,這些行為分別要承擔(dān)警告、降薪、停職、甚至免職的制裁。日本的刑法中將賄賂罪詳細(xì)劃分為多種類型,這種明確的規(guī)定提高了懲戒腐敗行為的法律的可操作性,也為我國(guó)完善刑法中的賄賂犯罪提供了重要經(jīng)驗(yàn)。(三)設(shè)置反腐敗專職機(jī)構(gòu)日本在政府內(nèi)部設(shè)置了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu),對(duì)政府的決策進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)政府本身而言是內(nèi)部監(jiān)察,對(duì)政府各個(gè)部門而言是外部監(jiān)察,監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、偵查權(quán)