行政執(zhí)法的功能與作用

行政執(zhí)法的功效與作用內(nèi)容提綱：行政執(zhí)法是行政法治系統(tǒng)工程的重要構(gòu)成部分。加強(qiáng)、改善和完善行政執(zhí)法是貫徹依法行政原則，貫徹執(zhí)政為民思想，建設(shè)社會主義法治國家的需要。而要加強(qiáng)、改善和完善行政執(zhí)法，首先必須明了行政執(zhí)法的功效和作用。只有對行政執(zhí)法的功效和作用有全方面、對的的認(rèn)識，才干形成加強(qiáng)、改善和完善行政執(zhí)法的自覺，并找到和確立加強(qiáng)、改善和完善行政執(zhí)法的對的途徑。本文重要從三個方面探討和敘述了行政執(zhí)法的功效和作用：其一，行政執(zhí)法將法從文本規(guī)定化為人們實際行為規(guī)范的作用，即實現(xiàn)法的作用；其二，行政執(zhí)法將公民權(quán)利從“應(yīng)然”變成“實然”的作用，即保障和實現(xiàn)人權(quán)的作用；其三，行政執(zhí)法將國家的社會、經(jīng)濟(jì)秩序從靜態(tài)設(shè)計轉(zhuǎn)化為動態(tài)建構(gòu)的作用，即確立、維護(hù)和保障秩序的作用。文章對這三方面作用的具體內(nèi)容和實現(xiàn)途徑進(jìn)行了較具體地闡釋。核心詞：行政法治、行政執(zhí)法、行政解決、行政主體、行政相對人行政執(zhí)法的功效與作用是多方面的。我們能夠重要從下列三個方面來分析：第一，從執(zhí)法與立法的關(guān)系來分析。立法是執(zhí)法的前提，是執(zhí)法的基礎(chǔ)，沒有立法，無法可執(zhí)，無從談執(zhí)法。執(zhí)法則是立法實現(xiàn)的途徑和保障，沒有執(zhí)法，立法在很大程度上只能等于廢紙一堆，立法調(diào)控社會關(guān)系的目的無從實現(xiàn)。第二，從執(zhí)法與公民權(quán)利、自由的關(guān)系來分析。實現(xiàn)、保障和維護(hù)公民權(quán)利、自由是執(zhí)法的目的，離開了公民權(quán)利、自由，執(zhí)法就失去了意義，而執(zhí)法是公民權(quán)利、自由實現(xiàn)的手段，沒有執(zhí)法，公民權(quán)利、自由在諸多狀況下就可能成為“畫餅”，并且隨時可能被侵犯，被蠶食，被踐踏。第三，從執(zhí)法與社會秩序和市場經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)系來分析，保障和維護(hù)社會秩序、市場經(jīng)濟(jì)秩序是執(zhí)法的重要任務(wù)，離開了保障和維護(hù)社會秩序、市場經(jīng)濟(jì)秩序的任務(wù)，執(zhí)法在很大程度上就失去了社會需要和存在的理由，而執(zhí)法則是保障和維護(hù)社會秩序、市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要條件，沒有執(zhí)法，社會秩序和市場經(jīng)濟(jì)秩序?qū)⒉豢杀苊獾貢霈F(xiàn)混亂，人們將可能不得不恐懼地生活于某種“無序狀態(tài)”中。另外，我們還能夠從執(zhí)法與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的關(guān)系來分析行政執(zhí)法的作用。物質(zhì)文明、政治文明、精神文明是執(zhí)法追求的抱負(fù)目的，不講物質(zhì)文明、政治文明、精神文明，執(zhí)法將失去靈魂，失去方向，而執(zhí)法是建設(shè)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的保障，沒有執(zhí)法，文明不僅不可能推動，并且還可能向野蠻倒退，回歸野蠻。固然，執(zhí)法本身亦應(yīng)是文明執(zhí)法。一、執(zhí)法：使法從文本規(guī)定化為人們的實際行為規(guī)范立法和執(zhí)法均是法治的基本要素：立法解決有法可依的問題，為執(zhí)法提供前提，提供準(zhǔn)則，提供根據(jù)，為執(zhí)法主體和執(zhí)法相對人的行為提供規(guī)范，為社會關(guān)系的調(diào)節(jié)提供基準(zhǔn)、規(guī)則；執(zhí)法解決法的實施問題，即將立法確立的準(zhǔn)則、規(guī)范、基準(zhǔn)、規(guī)則合用于人們的實際社會生活，合用于實際的社會關(guān)系調(diào)節(jié)，使法律文本的規(guī)定在人們的實際行為中得到恪守、執(zhí)行，在多個對應(yīng)社會關(guān)系的發(fā)生、進(jìn)行、變更和消亡的過程中得到貫徹、實現(xiàn)。執(zhí)法將法律文本規(guī)定轉(zhuǎn)化為人們的實際行為規(guī)范是通過多個途徑實現(xiàn)的。這些途徑重要涉及：制訂行政規(guī)范性文獻(xiàn)、進(jìn)行法律解釋、實施行政解決（解決形式重要有行政許可、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)和裁決）、進(jìn)行行政監(jiān)督檢查、實施行政強(qiáng)制和科處行政處分。（一）制訂行政規(guī)范性文獻(xiàn)制訂行政規(guī)范性文獻(xiàn)，將文本規(guī)定的原則性條款具體化，然后通過直接實施行政規(guī)范性文獻(xiàn)而使法律文本的規(guī)定得到實際貫徹、執(zhí)行，這是執(zhí)法的第一途徑。廣義的行政規(guī)范性文獻(xiàn)涉及行政法規(guī)、規(guī)章和其它含有普遍約束力的規(guī)范性文獻(xiàn)，其形式有決策、決定、規(guī)定、規(guī)程、公示、通告、布告、命令、方法等。行政法規(guī)和規(guī)章相對于法律來說是執(zhí)行性的，是為執(zhí)行法律而將法律的原則性條款具體化。因此，制訂行政法規(guī)和規(guī)章的行為屬于廣義執(zhí)法的范疇。但是，行政法規(guī)和規(guī)章相對于其它規(guī)范性文獻(xiàn)和具體行政行為，乃是立法性的，是為其它規(guī)范性文獻(xiàn)和具體行政行為確立準(zhǔn)則、規(guī)范、基準(zhǔn)、規(guī)則。因此，制訂行政法規(guī)和規(guī)章的行為又屬于廣義立法的范疇，謂之“行政立法”。其它規(guī)范性文獻(xiàn)則是為執(zhí)行法規(guī)（涉及行政法規(guī)和地方性法規(guī)）、規(guī)章和最后執(zhí)行法律而將法規(guī)、規(guī)章，或直接將法律的原則性條款具體化，具體行政行為則是直接執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文獻(xiàn)所確立的準(zhǔn)則、規(guī)范、基準(zhǔn)、規(guī)則，使這些準(zhǔn)則、規(guī)范、基準(zhǔn)、規(guī)則在實際社會生活中得到實現(xiàn)。因此，制訂其它規(guī)范性文獻(xiàn)的行為和具體行政行為均屬于普通行政執(zhí)法的范疇，具體行政行為則屬于較狹義的行政執(zhí)法范疇。立法是有位階的，執(zhí)法是有層級的。要將含有高度普遍性、抽象性、原則性的法律規(guī)范合用于特定時間、特定場合的特定人、特定事，必須有一種將法律規(guī)范具體化、特定化的過程。這個過程可能是在實施具體行政行為的過程中直接進(jìn)行的，沒有任何中間環(huán)節(jié)，即執(zhí)法人員根據(jù)自己對法律規(guī)范的理解，憑借自己對法律規(guī)范的解釋，直接執(zhí)行法律。這種狀況是極少的，即使是這種狀況，執(zhí)法的上述過程，即將法律規(guī)范具體化、特定化的過程仍然是存在的，只是該過程的行為是由直接執(zhí)法人員通過自己內(nèi)心理解、口頭表述和書面闡明理由等解釋法律的非嚴(yán)格程序完畢的。在大多數(shù)狀況下，將法律規(guī)范具體化、特定化的過程是通過制訂多層級的規(guī)范性文獻(xiàn)實現(xiàn)的：一種法律出臺后，國務(wù)院可能制訂實施條例；國務(wù)院的部委、直屬機(jī)構(gòu)可能根據(jù)國務(wù)院的實施條例和法律本身，以及本部門的實際狀況制訂實施細(xì)則；省級人民政府及其工作部門可能根據(jù)國務(wù)院的實施條例和省級人大根據(jù)本地實際狀況制訂的實施條例制訂實施細(xì)則；市級、縣級人民政府及其工作部門，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都可能根據(jù)上級政府和本級人大的規(guī)范性文獻(xiàn)以及本地、本部門的實際狀況制訂多個實施性、解釋性的規(guī)范性文獻(xiàn)。固然，為執(zhí)行某一種法律，各級政府和各對應(yīng)部門都制訂規(guī)范性文獻(xiàn)是不可能的。對于下級行政機(jī)關(guān)來說，如果上級的規(guī)范性文獻(xiàn)已經(jīng)很具體，本地、本部門又沒有什么特殊的問題要加以特別的規(guī)定，就沒有必要另制訂新的規(guī)范性文獻(xiàn)。否則，規(guī)范性文獻(xiàn)過多、過濫，不僅不能使法律規(guī)范具體化、明確化，反而可能使某些原來有比較清晰涵義，比較明確界限的問題復(fù)雜化、含糊化了，使直接執(zhí)法人員合使用方法律時感到困惑，無所適從，甚至使法律規(guī)范在層層批轉(zhuǎn)過程中被曲解，被變化立法原意，造成執(zhí)法違法和執(zhí)違法之法。（二）進(jìn)行法律解釋進(jìn)行法律解釋作為執(zhí)法途徑之一，與制訂行政規(guī)范性文獻(xiàn)現(xiàn)有聯(lián)系，又有區(qū)別。法律解釋雖能夠通過制訂行政規(guī)范性文獻(xiàn)進(jìn)行，但實際執(zhí)法過程中的法律解釋大多是通過個案，以執(zhí)法行為闡明理由（書面或口頭）形式進(jìn)行的；至于行政規(guī)范性文獻(xiàn)，其雖有法律解釋的功效，但亦有保障法律實現(xiàn)的許多其它功效，如公布行政命令，制訂行政規(guī)范，規(guī)定行政方法等。因此，進(jìn)行法律解釋是執(zhí)法的一項獨立的手段和途徑，不能與制訂行政規(guī)范性文獻(xiàn)混為一談。作為行政執(zhí)法手段與途徑的法律解釋不同于《立法法》規(guī)定的“法律解釋”?！读⒎ǚā芬?guī)定的“法律解釋”含有立法性質(zhì)，它只合用于下述兩種情形：其一，法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；其二，法律制訂后出現(xiàn)新的狀況，需要明確合使用方法律根據(jù)的。《立法法》規(guī)定的“法律解釋”權(quán)僅屬于全國人大常委會。在其它國家機(jī)關(guān)中，只有國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會以及省級人大常委會有權(quán)提出法律解釋的規(guī)定。普通行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，別說能直接進(jìn)行法律解釋，就是提出法律解釋規(guī)定的權(quán)力也是不存在的。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中進(jìn)行的所謂“法律解釋”，只是合使用方法律的個案解釋，即在將法律條文合用于個案的具體事實時對對應(yīng)法律條文的含義和合用范疇（合用于何人、何事、何時、何地、何種情形及可能的例外）的闡釋。這是一種廣義的法律解釋，這種法律解釋幾乎存在于全部行政執(zhí)法行為之中。任何行政機(jī)關(guān)，只要實施行政執(zhí)法行為，就必須進(jìn)行一定的法律解釋。任何行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員，只要實施行政執(zhí)法行為，就必然享有一定的法律解釋權(quán)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中進(jìn)行的法律解釋不只是對狹義法律的解釋，而是涉及對全部其所執(zhí)行的規(guī)范性文獻(xiàn)――法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，以及規(guī)章下列的規(guī)范性文獻(xiàn)――的解釋。執(zhí)法者在執(zhí)法時合用什么法律文獻(xiàn)，就必須解釋什么法律文獻(xiàn)。這種解釋可能是書面的，以行政決定法律文書作為其載體，但更多狀況下是口頭的：在告知相對人執(zhí)法行為法律根據(jù)的同時，向其闡明和解釋對應(yīng)法律規(guī)定的含意和合用對應(yīng)行為的理由。執(zhí)法者進(jìn)行的這種法律解釋事實上是在做一種“說服”工作：首先說服行政相對人，使相對人相信對應(yīng)法律規(guī)定是適應(yīng)于其實施的行政執(zhí)法行為所解決的事實的，對應(yīng)事實是應(yīng)受該法律規(guī)定調(diào)節(jié)的；另首先也是在說服執(zhí)法者自己，使自己確信自己在依法行政，自己在按立法者的意志解決對應(yīng)事務(wù)，立法意圖在自己的執(zhí)法行為中得到了實現(xiàn)。執(zhí)法者進(jìn)行這種解釋或說服工作是非常必要的，由于法律無論如何周密，如何具體，它總會與事實有差距。產(chǎn)生這種差距重要有兩方面的因素：其一，立法含有普遍性，法是針對某一領(lǐng)域、某一類別的普遍現(xiàn)象，而不是針對特定事實而制訂的。普遍性是對多個特定事實的抽象，但卻不能涉及多個特定事實的多個特定情形；其二，立法含有持續(xù)性、穩(wěn)定性，是能長時間多次和重復(fù)合用的，而不是一時一事一法，不是一法一對象一場合一次性合用。法的持續(xù)性、穩(wěn)定性是建立在對事物將來發(fā)展充足的研究和預(yù)測的基礎(chǔ)上，但事物將來的發(fā)展不可能完全根據(jù)立法者在立法時的構(gòu)想和設(shè)計展開。正是由于這兩個方面的因素，使執(zhí)法者合使用方法律必須以解釋法律為前提。他們不能簡樸地照單下菜或?qū)μ柸胂?。他們在合使用方法律前必須研究法律的普遍性是什么，該普遍性有多大的空間，他們現(xiàn)在所解決的特定事項與否能為該普遍性所包容，他們必須發(fā)現(xiàn)立法者做出某項規(guī)定的原意是什么，其原意有多久遠(yuǎn)的考慮，他們現(xiàn)在要采用的方法與否屬立法原意的范疇。合使用方法律實際是一種復(fù)雜的發(fā)現(xiàn)法律的過程：首先要尋找文字形式的法律條文，然后要發(fā)掘解決執(zhí)法者所面臨的實際問題的法律條文所蘊涵的原則、精神，這種發(fā)掘即是通過法律解釋實現(xiàn)的。執(zhí)法者對法律的解釋，即發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘法律，是必要的，同時又是有限制的。之因此必要，是由于法律在文字規(guī)定的背面有一種空間和時間的范疇，且這個范疇不是特別擬定的，它往往會有一定的張力。之因此有限制，是由于其張力是有程度的，超出了其程度，就是對法律的修改（如果不是篡改的話）。至于法律規(guī)定空間和時間范疇的張力，則取決于多個因素，重要涉及立法目的、法律語言在文字解釋上可能的包容度、立法者立法時考慮到的空間和時間范疇、立法者立法時未能考慮到但能為立法目的所包容的空間和時間范疇等。例如，法律制訂后，由于某種新事物的出現(xiàn)，對原法律條文必須作某種限制性或擴(kuò)張性解釋，而這種限制性或擴(kuò)張性解釋乃是實現(xiàn)原法律擬定的目的和任務(wù)所必須的，則屬立法者未能考慮到但能為立法目的所包容的時間范疇。如果不屬這種狀況：由于新事物的出現(xiàn)，原法律擬定的目的和任務(wù)已顯出不適宜，需要重新擬定立法的目的和任務(wù)，就不是執(zhí)法者進(jìn)行法律解釋所能解決的問題，而是必須由立法者修改法律方能解決的問題了。（三）實施行政解決行政執(zhí)法的重要方式和基本途徑之一是實施行政解決。沒有行政解決，僅僅制訂行政規(guī)范性文獻(xiàn)或進(jìn)行法律解釋，法律規(guī)定不可能在人們的現(xiàn)實社會生活中得到實現(xiàn)。沒有行政解決，行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處分在諸多狀況（不是全部狀況）下會失去前提，失去目的和意義，由于行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處分在諸多狀況（不是全部狀況）下是行政解決實現(xiàn)的直接保障，而行政解決乃是立法實現(xiàn)的直接保障。行政解決的重要形式有行政許可、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)和行政裁決。行政許可是立法者為了保障人民生命安全和健康，保障社會經(jīng)濟(jì)的正常秩序和人民生活的正常秩序，保障國家安全和利益，為自然人、法人和其它組織進(jìn)入一定行業(yè)，從事一定職業(yè)，生產(chǎn)、經(jīng)營一定產(chǎn)品或提供一定服務(wù)等擬定一定條件（涉及實體條件和程序條件），規(guī)定只有符合條件者才干進(jìn)入對應(yīng)行業(yè)，從事對應(yīng)職業(yè)，生產(chǎn)、經(jīng)營對應(yīng)產(chǎn)品或提供對應(yīng)服務(wù)，不符合條件者則不被準(zhǔn)入的制度。如何確保立法確立的準(zhǔn)入條件的實現(xiàn)呢？顯然必須通過行政執(zhí)法者的審批行為（即行政許可行為）。對于立法確立的實體條件，必須通過行政執(zhí)法者的審查、審核、考試、考核等方式核算、認(rèn)定；對于立法確立的程序條件，必須通過行政執(zhí)法者的審批過程、環(huán)節(jié)和次序?qū)崿F(xiàn)。由此可見，行政許可執(zhí)法行為是實現(xiàn)立法的安全、秩序、權(quán)利、自由的目的、價值的保障。但是，行政許可行為對于實現(xiàn)立法的這些目的、價值也存在著風(fēng)險：如果行政許可權(quán)被執(zhí)法者濫用，不僅不能保障立法的上述目的、價值的實現(xiàn)，并且可能危及人民生命安全、健康和國家利益，破壞社會經(jīng)濟(jì)的正常秩序和人民生活的正常秩序，妨礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，加強(qiáng)法律對行政許可行為的規(guī)范是非常必要的。行政征收是立法者為了維系國家的存在和發(fā)展，向國民提供“公共物品”，或為了保障應(yīng)對社會公共利益的某種特別需要，而規(guī)定自然人、法人和其它組織免費向國家繳納一定數(shù)額金錢（稅或費）或者一定數(shù)量財產(chǎn)（動產(chǎn)或不動產(chǎn)）的制度。行政征收立法與行政許可立法同樣，不可能自動實現(xiàn)，而必須通過行政執(zhí)法機(jī)關(guān)（如稅收征收機(jī)關(guān)等）的行政征收執(zhí)法行為實現(xiàn)。行政征收重要是指征收稅款，除了稅收以外，還涉及多個規(guī)費和多個相稱于稅的費的征收（如道路保養(yǎng)費、教育附加費等）、以及土地、房屋等多個不動產(chǎn)或動產(chǎn)的征收。事實上，后一種征收―－土地、房屋等財產(chǎn)的征收，在大多數(shù)狀況下是有償?shù)?，在法律上稱為“征用”。由于征用是強(qiáng)制性的，且賠償往往不是按市場價格，而是低于市場價格賠償，從而，這種征用并非購置，而是含有征收的性質(zhì)。在我國，全部土地都屬國家全部或集體全部，任何私人都沒有土地全部權(quán)。因此，土地征用僅指國家征用集體土地，在都市，國家“征用”市民或單位使用的國有土地只是收回土地使用權(quán)而非真正法律意義上的征用。固然，收回土地使用權(quán)也可理解為是一種征用，現(xiàn)在將之作為“收回”解決，事實上是很不利于保護(hù)相對人基本權(quán)利的。行政給付是立法者為了保障社會公正，增進(jìn)國民福利所設(shè)立的對社會上的困難群體、弱勢群體提供救助、協(xié)助和予以普通公民以生育、年老、疾病、死亡等補貼、補貼的制度。如對因戰(zhàn)、因公死亡和傷殘人員撫恤的制度、都市最低生活保障制度、流浪乞討人員救助制度、失業(yè)人員救助制度、農(nóng)村災(zāi)害救助和困難救助制度、國家對老、少、邊、窮地區(qū)的補貼制度，等等。行政給付不同于行政征收：行政征收對于行政機(jī)關(guān)是職權(quán)，對于相對人是義務(wù)；而行政給付對于行政機(jī)關(guān)是職責(zé)，對于相對人是權(quán)利。行政給付也不同于行政許可：行政許可是行政機(jī)關(guān)對相對人的行為進(jìn)行規(guī)制，以維護(hù)秩序；行政給付是行政機(jī)關(guān)對相對人的困難予以救助和為相對人提供福利，以保障公平。行政給付立法目的的實現(xiàn)首先取決于立法本身的公允和平衡：給付對象和給付范疇與否相似狀況相似看待，不同狀況不同看待，給付原則與否與國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)等；另首先取決于執(zhí)法的正當(dāng)與合理：執(zhí)法者與否嚴(yán)格按立法擬定的給付對象、給付范疇和給付原則實施給付，在行使法定自由裁量權(quán)的狀況下，與否考慮有關(guān)因素和不考慮不有關(guān)因素，與否堅持公開、公正、公平的原則等。行政確認(rèn)和行政裁決同樣屬于行政解決的范疇，同樣是確保立法實現(xiàn)的重要執(zhí)法手段。在法律機(jī)制中，立法者通過授予和擬定多個社會主體、市場主體的權(quán)利、義務(wù)，調(diào)節(jié)和規(guī)范多個社會關(guān)系與市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系。從理論上講，只要立法授予和擬定多個不同利益團(tuán)體和個人的權(quán)利、義務(wù)是合理的、平衡的、明確的，人們又都能自覺依法行使法定權(quán)利和推行法定義務(wù)，對應(yīng)社會關(guān)系和市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系就會處在順暢、有序的進(jìn)行狀態(tài)。然而，在實踐中，理論上的假設(shè)條件是很難全部存在的，且不要說人人并非都是君子，都會自覺地依法行使法定權(quán)利和推行法定義務(wù)，就是立法者，也并非都是圣賢，能將多個不同利益團(tuán)體和個人的權(quán)利、義務(wù)都規(guī)定得那么合理、平衡和明確。正由于如此，人們在現(xiàn)實生活中經(jīng)常會互相就其權(quán)利、義務(wù)歸屬或界限發(fā)生爭議和糾紛，從而使對應(yīng)法律關(guān)系處在不穩(wěn)定或失序狀態(tài)。為了明確爭議、糾紛各方的權(quán)利義務(wù)，使對應(yīng)法律關(guān)系恢復(fù)到立法者所欲設(shè)定的狀態(tài)，國家除了建立司法機(jī)關(guān)，為爭議、糾紛各方提供司法裁判機(jī)制以外，另一重要方法就是建立行政確認(rèn)和行政裁決制度，為相對人提供較司法便宜的、程序簡便的解紛機(jī)制。作為準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政確認(rèn)和行政裁決，相對于司法的另一種重要優(yōu)勢是其專業(yè)知識和專門經(jīng)驗，以及由此形成的高效率。由于行政確認(rèn)和行政裁決的這些優(yōu)勢，故其在當(dāng)代法律機(jī)制中是不可替代的。（四）進(jìn)行行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處分行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處分是立法者為了確保法律的實現(xiàn)而設(shè)定的保障機(jī)制。在諸多狀況下，這種保障機(jī)制是通過直接保障行政機(jī)關(guān)依法實施的執(zhí)法行為而確保立法目的的實現(xiàn)的。例如，行政許可領(lǐng)域的監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處分首先是保障行政機(jī)關(guān)依法實施的行政許可行為為被許可人確立的條件、規(guī)定及對應(yīng)權(quán)利、義務(wù)的實現(xiàn)。其通過保障被許可人在實施被許可行為過程中對行政許可機(jī)關(guān)確立的條件、規(guī)定及對應(yīng)義務(wù)的執(zhí)行，從而保障行政許可法的對應(yīng)立法目的得以實現(xiàn)。在這種情形下，沒有對依法執(zhí)法行為的保障，也就談不上法律實現(xiàn)的保障，由于執(zhí)法行為是法律實現(xiàn)的中介。固然，行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處分也是執(zhí)法，但是這種作為法律保障機(jī)制的執(zhí)法與行政許可、行政征收等作為行政解決機(jī)制的執(zhí)法是不同的，作為行政解決機(jī)制的執(zhí)法處在立法與作為法律保障機(jī)制的執(zhí)法的中間環(huán)節(jié)。但是，在某些狀況下，行政解決這個中間環(huán)節(jié)是不存在的：法律直接設(shè)定相對人的行為規(guī)范，相對人進(jìn)行對應(yīng)活動直接依法而為，而不是先通過行政機(jī)關(guān)審批或其它某種行政程序后再為。例如，市容衛(wèi)生法規(guī)規(guī)定人們在公共場合不得隨處吐痰，交通法規(guī)規(guī)定人們出行不得在非人行道處橫穿公路。顯然，人們?nèi)ス矆龊匣蛟诠愤呅凶卟槐叵韧ㄟ^行政許可或先推行其它某種行政程序，其實施對應(yīng)行為應(yīng)直接恪守有關(guān)法律規(guī)定，而不是恪守通過行政執(zhí)法行為將有關(guān)法律規(guī)定具體化、特定化的行政行為規(guī)定。在這種狀況下，行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處分就是直接保障法律規(guī)范的實現(xiàn)，而不通過任何中間環(huán)節(jié)，實施行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處分的行政機(jī)關(guān)即直接合使用方法律規(guī)定，對相對人作出對應(yīng)的行政行為。行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處分作為法律實現(xiàn)的保障機(jī)制，其功效、作用既互相聯(lián)系，又互相區(qū)別。行政監(jiān)督檢查是行政主體對行政相對人推行法律規(guī)定的義務(wù)和恪守行政行為擬定的規(guī)定的狀況的理解、掌握；行政強(qiáng)制是行政主體對不推行法律規(guī)定的義務(wù)和恪守行政行為擬定的規(guī)定的行政相對人采用某種方法，迫使其推行法律規(guī)定的義務(wù)和恪守行政行為擬定的規(guī)定或達(dá)成與其推行法律規(guī)定的義務(wù)和恪守行政行為擬定的規(guī)定相似或基本相似的狀態(tài)；行政處分則是行政主體對違反法律規(guī)定的義務(wù)和行政行為擬定的規(guī)定的行政相對人予以法律制裁，使之此后不再違反，也使其它有對應(yīng)違法意向的相對人以此為誡，不致再實施對應(yīng)違法行為。行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處分即使具體功效、作用不同，但其基本功效和作用是相似的，三者均是保障法律實現(xiàn)，使法從文本規(guī)定化為人們實際行為規(guī)范的手段和途徑。二、執(zhí)法：使權(quán)利從“應(yīng)然”變成“實然”法的根本目的（最少是根本目的之一）是保障和實現(xiàn)人的權(quán)利。立法是確認(rèn)人的權(quán)利，界定、明確處在不同利益集團(tuán)、不同社會階層的不同人們的權(quán)利的性質(zhì)、類別、范疇和實現(xiàn)途徑；執(zhí)法則是使立法所確立的人的權(quán)利，或雖未為立法所確立，但屬于人作為人，或作為社會組員所自然應(yīng)含有的權(quán)利得以實現(xiàn)，涉及提供權(quán)利實現(xiàn)的途徑、條件，排除權(quán)利實現(xiàn)的障礙，避免權(quán)利濫用和制止侵權(quán)，追究侵權(quán)者的責(zé)任和予以被侵權(quán)者以救助等?？梢?，權(quán)利是執(zhí)法的核心。一切執(zhí)法行為，如果離開了對相對人權(quán)利的識別、尊重和保障，就會異化成權(quán)力濫用，其所執(zhí)之“法”在形式上可能是“法”，但此種“法”的靈魂已被其扭曲或偷換。在行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法所涉及的相對人的權(quán)利是多個各樣的，有法定實體權(quán)利，有法定程序權(quán)利，也有非法定的實體與程序權(quán)利（人的自然權(quán)利），如生命、自由、財產(chǎn)權(quán)和正當(dāng)程序權(quán)，既能夠是法定的，也能夠是非法定的。在特定狀況下，即使沒有法律的明文規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)對人作為人，或作為社會組員所自然應(yīng)含有的這些權(quán)利，也不能予以否認(rèn)和回絕予以保護(hù)。（一）執(zhí)法與相對人的法定實體權(quán)利行政執(zhí)法涉及行政相對人法定實體權(quán)利是多個多樣的，如人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)、自主管理權(quán)、接受救助權(quán)、領(lǐng)取撫恤金權(quán)、獲得資助權(quán)、申請許可證權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)，等等。這些權(quán)利的性質(zhì)、內(nèi)容和范疇都是很不相似的：有些權(quán)利含有政治性，有些權(quán)利含有經(jīng)濟(jì)性，有些權(quán)利含有物質(zhì)內(nèi)涵，有些權(quán)利含有精神內(nèi)涵，有些權(quán)利是概括性的，涉及諸多具體權(quán)利，如人身權(quán)可涉及人身自由權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)、肖像權(quán)¼¼，財產(chǎn)權(quán)涉及物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)¼¼，而物權(quán)又涉及全部權(quán)（又可細(xì)分為占有、使用、收益、處分等項權(quán)利）、用益物權(quán)（又可細(xì)分為地上權(quán)、地役權(quán)、典權(quán)等）、擔(dān)保物權(quán)（又可細(xì)分為抵押權(quán)、留置權(quán)、質(zhì)權(quán)），等等，有些權(quán)利則是很具體的，如領(lǐng)取撫恤金權(quán)、申請許可證權(quán)、因權(quán)利被侵犯而獲得賠償權(quán)，等等。在行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法者首先應(yīng)根據(jù)實際案情，分清相對人享有的是什么性質(zhì)、何種內(nèi)容和何種范疇的權(quán)利，然后再決定采用什么行政執(zhí)法行為以因應(yīng)之。西方學(xué)者往往根據(jù)相對人權(quán)利的來源，將權(quán)利分為自然權(quán)利（“天賦人權(quán)”）和政府特授權(quán)利，前者如生命、自由、財產(chǎn)等權(quán)利，謂之Right,后者如獲得撫恤金、養(yǎng)老金、失業(yè)補貼、最低生活補貼等權(quán)利，謂之Privilege。對于自然權(quán)利，政府的職責(zé)重要是加以保護(hù)，避免其被侵犯，排除其行使障礙，以確保其有效實現(xiàn)；對于政府特授權(quán)利，政府的職責(zé)重要是根據(jù)國民的需要和國家的社會、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，主動和適宜地創(chuàng)設(shè)（政府特授權(quán)利除了能夠以法律創(chuàng)設(shè)外，也能夠以行政法規(guī)，甚至規(guī)章和其它規(guī)范性文獻(xiàn)創(chuàng)設(shè)）、授予（授予的形式能夠是行政許可、行政給付、行政確認(rèn)等）和保護(hù)（與保護(hù)自然權(quán)利同樣，要避免其被侵犯，排除其行使障礙和確保其有效實現(xiàn)）。將權(quán)利分為Right和Privilege，在理論上可能比較明確，但在實踐中有時是很難分辨的，例如，對于一種人通過生產(chǎn)、經(jīng)營、受贈、繼承等獲得的財產(chǎn)與通過行政給付從政府獲得的撫恤金、救助金、失業(yè)補貼等財產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)有時就很難分辨，也難于對兩者截然區(qū)別看待：對于前者往往不只是一種消極保護(hù)問題，諸多時候也需要審查、許可、登記、確認(rèn)等行政執(zhí)法行為介入；對于后者，對應(yīng)權(quán)利即使是政府授予，但卻不是政府的恩賜。在當(dāng)代社會，Privilege與人的生命、自由、財產(chǎn)等自然權(quán)利緊密相聯(lián)系，如依靠撫恤金、救助金、失業(yè)補貼等生活的人，失去此種生活來源，其生命、自由即難以維系。因此，政府不能任意決定賦予或取消相對人的Privilege。在美國，自上世紀(jì)中期后來，取消或剝奪相對人的Privilege猶如剝奪公民的生命、自由、財產(chǎn)等Right同樣，要合用DueProcessofLaw(正當(dāng)法律程序)，從而在行政執(zhí)法中，行政主體看待Privilege與看待Right就沒有太多的分辨了，盡管某些必要的分辨仍然存在。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中即使不能對相對人的權(quán)利做絕對化的分辨，但是進(jìn)行相對的分辨則是必要的。由于法律規(guī)定對不同的權(quán)利提供不同的保護(hù)度，在兩種或兩種以上權(quán)利互相發(fā)生沖突時，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同權(quán)利的性質(zhì)，協(xié)調(diào)各個方面的不同利益，使不同權(quán)利均得到公正的、平衡的，與其權(quán)利性質(zhì)相適應(yīng)的保護(hù)。實踐中對相對人權(quán)利的大致可作下列四種重要分類：（1）特定相對人的權(quán)利與普通相對人（即社會公眾）的權(quán)利。例如，在環(huán)保執(zhí)法中，作為特定相對人的公司有生產(chǎn)的權(quán)利，作為普通相對人的社會公眾有享有優(yōu)質(zhì)環(huán)境的權(quán)利。這兩種權(quán)利即使不是對立的，但卻可能存在一定的潛在沖突。由于生產(chǎn)往往不可避免地會產(chǎn)生一定的廢物、廢氣、噪音等污染。即使我們能夠規(guī)定公司治理污染，將污染降到最低程度，但是在諸多狀況下我們不可能規(guī)定公司完全消除污染。規(guī)定公司完全消除污染可能等于規(guī)定其停止生產(chǎn)。在這種狀況下，就必須根據(jù)這兩種權(quán)利的性質(zhì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，對的地選擇和擬定兩者的適宜的保護(hù)度：環(huán)境權(quán)普通應(yīng)優(yōu)于生產(chǎn)權(quán)，但優(yōu)于的度可能要根據(jù)個案的具體狀況擬定。（2）直接相對人的權(quán)利與間接相對人的權(quán)利。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實施執(zhí)法行為，往往不僅涉及直接相對人的權(quán)利，同時也涉及間接相對人的權(quán)利。間接相對人涉及相鄰人、競爭人、合作人、監(jiān)護(hù)人、被監(jiān)護(hù)人，等等。例如，在治安管理執(zhí)法中，公安機(jī)關(guān)拘留一位違法行為人，該被拘留人有一依賴其生活的未成年小孩，該小孩即享有間接相對人的權(quán)利：公安機(jī)關(guān)在拘留對應(yīng)違法行為人后，應(yīng)告知小孩其它親屬（如小孩有其它親屬的話）或有關(guān)組織（如小孩沒有其它親屬的話）照顧他（她），以保護(hù)其生命和健康權(quán)，以避免其因無人照顧而餓死、凍死或發(fā)生其它事故。又如，在城建、規(guī)劃管理執(zhí)法中，城建、規(guī)劃行政機(jī)關(guān)同意申請人建筑高層樓房，可能影響與其相鄰的居民的采光權(quán)。對于這種間接相對人的權(quán)利，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中顯然應(yīng)加以考慮、協(xié)調(diào)。（3）相對人的消極權(quán)利與主動權(quán)利。行政相對人的這兩種權(quán)利事實上是依法律對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不同規(guī)定而加以分辨的：對于相對人的某種權(quán)利，法律僅規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以保護(hù)、自己不得侵犯和避免別人對之加以侵犯，此種權(quán)利謂之“消極權(quán)利”；對于相對人另外某些權(quán)利，法律不僅規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)加以保護(hù)和不得侵犯，并且規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動實施對應(yīng)行為，促成其實現(xiàn)，此種權(quán)利即謂之“主動權(quán)利”。例如，相對人在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對其實施行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制、行政處分時，其享有的人身、財產(chǎn)不受非法侵犯的權(quán)利即是消極權(quán)利；而相對人申請行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實施行政許可、行政給付的權(quán)利即屬主動權(quán)利。固然，這里的“消極”和“主動”只是相對而不是絕對的：對于“消極”權(quán)利，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有時也需要采用主動方法排除障礙，保障其權(quán)利得以實現(xiàn)，如相對人獲得土地使用權(quán)后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動采用方法，保障其交通和水電供應(yīng)；對于“主動”權(quán)利，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)更是不僅含有主動行為，促其實現(xiàn)的義務(wù)，并且含有消極不予侵犯和加以保護(hù)的義務(wù)。（4）相對人的人身、財產(chǎn)權(quán)利與非人身、財產(chǎn)權(quán)利。在行政執(zhí)法中，對相對人權(quán)利作這種分辨也是含有重要意義的。由于許多法律規(guī)定對人的權(quán)利的保護(hù)首先是對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。例如《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》都把對相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)放在首要的位置。即使相對人的其它權(quán)利也非常重要，例如受教育權(quán)、勞動權(quán)、選舉和被選舉權(quán)、出版、結(jié)社、集會、游行、示威等政治權(quán)利對于國民均是必不可少的，某些法律對之未予以足夠重視并不適宜，但是，這不能否認(rèn)對人身、財產(chǎn)權(quán)利與非人身、財產(chǎn)權(quán)利分辨的意義，由于這兩類權(quán)利即使都同樣重要，但其性質(zhì)和內(nèi)容畢竟存在區(qū)別，因此，在行政執(zhí)法中對其保護(hù)的方式和途徑無疑也應(yīng)有所區(qū)別。（二）執(zhí)法與相對人的法定程序權(quán)利行政主體在行政執(zhí)法中尊重和保障行政相對人的程序權(quán)利，使法律規(guī)定的相對人的程序權(quán)利得以實現(xiàn)現(xiàn)有著與保障相對人實體權(quán)利實現(xiàn)的同樣重要的意義，同時尚有著與保障相對人實體權(quán)利實現(xiàn)不同的特別意義。這是由于相對人的程序權(quán)利含有雙重價值：一是保障實體權(quán)利實現(xiàn)的價值；一是程序權(quán)利本身獨立的價值。相對人程序權(quán)利的第一種價值是比較明顯和易于為人們所理解的，如相對人的知情權(quán)、參加權(quán)、陳說權(quán)、申辯權(quán)等程序權(quán)利對于保障相對人實體權(quán)利實現(xiàn)的意義是顯而易見的。但相對人程序權(quán)利的第二種價值卻不那么明顯，不那么為人們所理解。人們只有逐步消除了在封建專制時代，在計劃經(jīng)濟(jì)時代長時期形成的對政府、官吏及其權(quán)力的畏懼、崇拜和絕對服從的心理，逐步擺脫了舊的臣民意識，逐步哺育起了當(dāng)代公民人格和較強(qiáng)的人權(quán)意識和法治觀念，才會對程序權(quán)利的獨立價值有較進(jìn)一步的理解和把握：行政相對人作為與行政主體平等的權(quán)利主體，作為國民，作為國家的主人，在行政管理中自然應(yīng)享有知情權(quán)、參加權(quán)、陳說權(quán)、申辯權(quán)等程序權(quán)利。行政主體及其行政執(zhí)法人員執(zhí)法，向相對人闡明根據(jù)、理由，聽取相對人的陳說、申辯，其意義首先是對相對人人格的尊重。行政主體及其行政執(zhí)法人員實施行政執(zhí)法行為，如果能夠不向相對人闡明根據(jù)、理由，能夠不聽取相對人的意見，能夠徑行決定，徑行執(zhí)行，其行為在實體上即使是向相對人賦予利益，予以好處，但在法律上卻是對相對人平等地位的剝奪和對相對人人格的蔑視，是以一種居高臨下的，恩賜式的態(tài)度看待相對人。如果其行為在實體上是給相對人處分、強(qiáng)制或?qū)ζ渥鞒銎渌焕鉀Q，行政主體及其行政執(zhí)法人員不向相對人闡明根據(jù)、理由，不聽取相對人的陳說、申辯而徑行決定，徑行執(zhí)行，則更是對相對人平等法律地位的否認(rèn)，而把相對人作為了單純的行政管理客體：我管你服從，我決定你執(zhí)行。在相對人程序權(quán)利被否認(rèn)，被剝奪的狀況下，行政主體及其行政執(zhí)法人員作出的行政決定在實體上顯然較易于和很可能出現(xiàn)錯誤，但卻不一定絕對和必定出現(xiàn)錯誤，然而，這種行政決定的方式對相對人人格權(quán)和法律主體資格的侵犯卻是絕對和必定的。由此可見，只要我們從人權(quán)和人格的角度分析和看待相對人的程序權(quán)利，程序權(quán)利的獨立價值就是顯而易見的了。在行政執(zhí)法實踐中，由于我國國民長久以來有重實體、輕程序的傳統(tǒng)和習(xí)慣，行政主體及其執(zhí)法人員往往無視和不尊重相對人的程序權(quán)利，認(rèn)為行政行為只要實體沒錯，走什么程序沒關(guān)系。相對人對程序權(quán)利往往也不看重，認(rèn)為只要實體利益上不吃虧，行政主體及其行政執(zhí)法人員與否聽取自己的意見和向自己闡明理由無所謂。至于行政法制監(jiān)督主體（如行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院），在對行政行為進(jìn)行審查監(jiān)督時，即使普通都既審查行為實體的正當(dāng)性，也審查行為程序的正當(dāng)性，但是在最后解決時，對于程序違法的行政行為，往往只有在造成實體錯誤時才予以撤銷或確認(rèn)違法，而對于僅僅程序違法，實體對的的行政行為，則大多予以維持。固然，程序權(quán)利的價值也不是絕對的，行政主體及其執(zhí)法人員在實施一項執(zhí)法行為時，固然既要考慮相對人的程序權(quán)利，也要考慮程序的成本和對應(yīng)執(zhí)法事項的重要程度和緊急程度，需要在權(quán)衡多個有關(guān)因素后于法定自由裁量權(quán)范疇內(nèi)選擇行為應(yīng)采用的適宜程序。對于行政法制監(jiān)督主體來說，對于程序違法或程序有瑕疵的行政行為，也不能一概予以撤銷或確認(rèn)違法，而應(yīng)視對應(yīng)法律規(guī)定的程序是強(qiáng)制性的程序還是指導(dǎo)性的程序，是涉及相對人基本權(quán)利（如人格權(quán)）的程序還是僅涉及行政行為方式、環(huán)節(jié)而對相對人權(quán)利沒有影響或基本沒有影響的程序，如屬后者，行政法制監(jiān)督主體沒有必要一定要撤銷對應(yīng)行政行為或確認(rèn)該行為違法，而只需提請行政主體及其執(zhí)法人員補正即可。（三）執(zhí)法與相對人的非法定權(quán)利依法行政，如果我們僅理解為依法的明文規(guī)定行政，那么，依法行政對于行政執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員來說，乃是最基本的，或者說最低的規(guī)定。就執(zhí)法與相對人權(quán)利的關(guān)系而言，尊重相對人為法律所明定的權(quán)利，亦是執(zhí)法者最基本的，最起碼的義務(wù)。然而，依法行政，從廣義上理解，還涉及依法的原則行政，依法的規(guī)定所蘊涵的道德精神和理性行政。如果我們從這個基點理解執(zhí)法與相對人權(quán)利的關(guān)系，那么，執(zhí)法者在行政執(zhí)法中僅尊重和維護(hù)相對人的法定權(quán)利（法所明文規(guī)定的權(quán)利）是不夠的，執(zhí)法者還必須尊重和維護(hù)雖非為法律所明定，但根據(jù)法的原則和精神，相對人所應(yīng)享有的權(quán)利。相對人的非法定權(quán)利是多方面的，其中最重要的涉及下列三類：其一，相對人某些最基本的人權(quán)，如生存權(quán)、健康權(quán)等，例如，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時對相對人罰款，沒收違法所得，沒收非法財物，即使法律沒有明文規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)給相對人留下維持其基本生活的財物；在對相對人行政拘留時，如相對人突發(fā)疾病，即使法律沒有明文規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)送其去醫(yī)院就診。這是相對人生存權(quán)、健康權(quán)對執(zhí)法機(jī)關(guān)必然生發(fā)的義務(wù)。相對人違法行為無論如何嚴(yán)重，執(zhí)法機(jī)關(guān)都必須尊重和保障相對人的生存權(quán)、健康權(quán)。否則，將造成對應(yīng)法律責(zé)任。又如，國家制訂了野生動物保護(hù)法，規(guī)定人們不得捕殺野生動物，但在特定狀況下，某一野生動物威脅到某人的生命，不殺死該野生動物就不能保住該人的生命，在這種狀況下，相對人殺死野生動物，執(zhí)法機(jī)關(guān)就不能追究其法律責(zé)任。由于相對人的生存權(quán)高于野生動物保護(hù)的價值。其二，相對人在碰到困難時獲得國家協(xié)助、國家救助的權(quán)利。人們在社會中生活，結(jié)成一定的群體（涉及國家），均享有對應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。人在有勞動能力、有經(jīng)濟(jì)收入時，即有通過納稅等途徑為社會做出奉獻(xiàn)，協(xié)助別人、救助別人的義務(wù)，而在尚無勞動能力或失去勞動能力時，如年幼、年老、失業(yè)或遇天災(zāi)人禍，生活無著時，即應(yīng)享有接受國家、政府協(xié)助、救助的權(quán)利。由于國家、政府是通過公民稅收得以維系的，因此相對人獲得的國家、政府的協(xié)助、救助，事實上是相對人生活于其中的社會群體中的人們對他的協(xié)助、救助，就象他在生活順利時通過納稅等途徑協(xié)助別人、救助別人同樣。相對人的這種權(quán)利，有時是由國家法律加以明確規(guī)定的，有時法律雖尚未加以規(guī)定，政府亦應(yīng)根據(jù)其財政狀況，為相對人提供適宜的協(xié)助和救助，使其困難得以一定的緩和或克服。政府對社會上的困難和弱勢群體提供協(xié)助、救助的職責(zé)正是源于相對人的對應(yīng)權(quán)利，無論這種權(quán)利有無法律的明確規(guī)定。固然，政府在推行協(xié)助、救助職責(zé)時，如有法律的明確規(guī)定，必須依法律規(guī)定推行，如無法律明確規(guī)定，則應(yīng)依其自由裁量權(quán)推行。其三，相對人在行政執(zhí)法過程中享有正當(dāng)程序保障的權(quán)利。正當(dāng)程序權(quán)利過去始終是人們的一項非法定權(quán)利，最早源于英國的“自然正義”（NaturalJustice）原則。該原則有兩項基本規(guī)則：一是任何人自己不得做自己的法官；一是任何人做出對別人不利的行為時，應(yīng)當(dāng)事先告知別人，聽取別人的意見。這項原則后經(jīng)各國沿用、發(fā)展，生發(fā)出諸多具體規(guī)則，確立了公民對于政府，相對人對于行政主體的多個正當(dāng)程序權(quán)利，如申請回避權(quán)、規(guī)定闡明理由權(quán)、陳說權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、規(guī)定信息公開權(quán)、申訴權(quán)、復(fù)議權(quán)，等等。對于這些權(quán)利，許多國家在二十世紀(jì)中期后來通過制訂行政程序法盡量將之法定化。固然，法律規(guī)范的范疇總是有限的，法制發(fā)達(dá)國家即使通過制訂行政程序法規(guī)定了相對人的大量的程序權(quán)利，但相對人的正當(dāng)程序權(quán)卻不可能為法律所包容。在行政執(zhí)法過程中，相對人根據(jù)正當(dāng)程序原則仍享有許多非法定的程序權(quán)利，如聘任代理人參加行政程序，代表自己向行政執(zhí)法主體陳說、申辯和提出建議的權(quán)利，申請行政執(zhí)法主體調(diào)查、鑒定、勘驗和及時查閱調(diào)查、鑒定結(jié)論和勘驗筆錄的權(quán)利，等等。至于象我國和其它尚未制訂行政程序法的國家，相對人的正當(dāng)程序權(quán)在大多數(shù)狀況下則都還處在非法定的狀況，僅有少數(shù)領(lǐng)域，國家通過制訂單行法，將相對人的正當(dāng)程序權(quán)法定化了。如我國的《行政處分法》，即規(guī)定被處分人在行政處分程序中享有規(guī)定行政主體闡明處分根據(jù)、理由權(quán)和陳說權(quán)、申辯權(quán)，對于特定處分案件還享有聽證權(quán)等。在其它領(lǐng)域（如行政征收、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政強(qiáng)制等），我國尚未制訂專門的單行程序法。在這些領(lǐng)域，相對人與否存在正當(dāng)程序權(quán)呢？固然是存在的。行政執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中，固然同樣應(yīng)尊重和保障相對人必要的正當(dāng)程序權(quán)利，如申請回避權(quán)、規(guī)定闡明理由權(quán)、陳說權(quán)、申辯權(quán)等。否則，其執(zhí)法行為的效力可能受到質(zhì)疑。在我國行政復(fù)議和行政訴訟實踐中，曾有行政主體行為因未恪守正當(dāng)程序，侵犯相對人非法定正當(dāng)程序權(quán)而被撤銷的例子。但是，我國現(xiàn)在正在抓緊制訂《行政強(qiáng)制法》、《行政收費法》等各行政領(lǐng)域的單行程序法和統(tǒng)一的行政程序法典，行政相對人的正當(dāng)程序權(quán)利將日益法定化。但是，即使如此，即使此后程序法完善了，行政相對人仍然會存在某些非法定的正當(dāng)程序權(quán)利，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在行政執(zhí)法中仍應(yīng)尊重和保障相對人的這些非法定的正當(dāng)程序權(quán)利。三、執(zhí)法：使秩序從靜態(tài)設(shè)計轉(zhuǎn)化成動態(tài)建構(gòu)行政執(zhí)法的目的既在于保護(hù)人權(quán)，保護(hù)行政相對人的權(quán)利和自由，同時也在于維護(hù)秩序，維護(hù)人們生產(chǎn)、生活和從事與生產(chǎn)、生活有關(guān)的多個活動所必須的秩序。人權(quán)和秩序是互相聯(lián)系、互相統(tǒng)一的。首先，人權(quán)的實現(xiàn)規(guī)定秩序保障：在社會生活中，沒有秩序，人的權(quán)利和自由隨時有被侵犯的危險，人們將失去預(yù)期，失去安全感，一切都可能發(fā)生，個人無法控制，人們將不得不在緊張和恐懼中生活。另首先，秩序也依賴于人權(quán)而存在，離開了人的權(quán)利和自由，秩序?qū)⑹ト魏我饬x，無論是立法設(shè)計的秩序，還是執(zhí)法維持、建構(gòu)的秩序，其宗旨都在于保護(hù)和發(fā)展人權(quán)，保護(hù)和發(fā)展國民的權(quán)利和自由。固然，人權(quán)和秩序盡管在基本關(guān)系和整體上是互相聯(lián)系、互相統(tǒng)一的，但在一定時間、一定場合也會發(fā)生局部互相沖突的情形。例如，人們?nèi)绻^分強(qiáng)調(diào)個人權(quán)利與自由，不顧及別人的權(quán)利與自由，社會公共秩序就可能受到負(fù)面影響或被破壞；人們?nèi)绻^分強(qiáng)調(diào)秩序，個人權(quán)利與自由就可能被無視，特別是某些行政主體及其行政執(zhí)法人員，有時會為秩序而秩序，因多個理由（如應(yīng)付檢查、確保領(lǐng)導(dǎo)安全、爭創(chuàng)先進(jìn)等）搞形式主義，而不惜犧牲行政相對人的權(quán)利和自由。由此可見，人權(quán)和秩序的統(tǒng)一不是絕對的，無條件的，不通過人們的主動協(xié)調(diào)而能夠自然而然實現(xiàn)的。因此，立法和執(zhí)法，特別是執(zhí)法，作為行政關(guān)系主導(dǎo)者的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員，應(yīng)主動地把握和協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系，使兩者保持平衡和統(tǒng)一。有關(guān)執(zhí)法與相對人權(quán)利的關(guān)系，我們在前面已進(jìn)行了專門討論，這里我們重要探討執(zhí)法與秩序的關(guān)系，執(zhí)法在維護(hù)秩序，使秩序從靜態(tài)設(shè)計轉(zhuǎn)化成動態(tài)建構(gòu)方面的功效和作用。固然，我們在討論秩序時，不能不同時涉及到權(quán)利，由于秩序的最后目的是權(quán)利。（一）執(zhí)法行為與秩序執(zhí)法對秩序的建構(gòu)和維護(hù)首先是通過執(zhí)法行為直接實現(xiàn)的。執(zhí)法行為是多個多樣的，如人們最常見的審批、許可行為、規(guī)劃行為、監(jiān)督檢查行為、行政處分行為、行政強(qiáng)制行為（涉及即時強(qiáng)制和強(qiáng)制執(zhí)行）等。不管是社會生活秩序，還是經(jīng)濟(jì)與市場秩序，沒有行政執(zhí)法行為的保障，都可能陷入混亂無序的狀態(tài)。在這種社會秩序狀態(tài)下，人們將難以正常地生產(chǎn)、工作、生活和進(jìn)行社會交往。行政執(zhí)法行為對秩序的作用其一是建構(gòu)，其二是維護(hù)。秩序建構(gòu)重要是通過審批、許可行為、規(guī)劃行為、征收行為、給付行為等實現(xiàn)的。審批、許可通過對市場準(zhǔn)入、相對人從事一定職業(yè)、行業(yè)的資格、資質(zhì)以及與人們生產(chǎn)、生活緊密有關(guān)的設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品的質(zhì)量的審查，發(fā)放許可證，確立一定的市場秩序和社會交往秩序；規(guī)劃通過對自然資源開發(fā)運用、公共資源配備、都市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等予以科學(xué)設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃，確立不同利益群體在這些領(lǐng)域互有關(guān)系以及人與自然關(guān)系的秩序；征收、給付行為通過對社會財富的分派和再分派，確立社會“公共物品”提供的秩序和社會保障、社會救助領(lǐng)域的秩序。秩序維護(hù)重要是通過監(jiān)督檢查行為、行政處分行為、行政強(qiáng)制行為（涉及即時強(qiáng)制和強(qiáng)制執(zhí)行）等實現(xiàn)的。監(jiān)督檢核對秩序的維護(hù)作用體現(xiàn)在三個方面：一是督促和鞭策，使對應(yīng)領(lǐng)域的全部相對人感覺到秩序的約束，促其自覺將其行為納入秩序的范疇；二是發(fā)現(xiàn)違反秩序的行為，及時加以糾正和解決，避免其惡化和漫延；三是發(fā)現(xiàn)秩序本身的缺點和漏洞，及時加以完善、修補或?qū)δ撤N秩序加以重構(gòu)，避免形成“惡序”，即侵害人民利益和不利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秩序。行政處分對秩序的維護(hù)作用則重要體現(xiàn)在兩個方面：一是對特定相對人特定違反秩序行為予以制裁、解決，使被損害的特定秩序得到恢復(fù)，并使被處分人獲得教訓(xùn)，不致重犯；二是對普通相對人的警示、教育作用，特別是對有同樣或類似違反秩序行為傾向的相對人，行政處分能對p（二）執(zhí)法體制、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序與秩序如前所述，行政執(zhí)法行為含有構(gòu)建、維護(hù)和保障秩序的重要作用。但是，執(zhí)法行為對秩序作用的實際發(fā)揮乃取決于執(zhí)法體制、執(zhí)法方式和執(zhí)法程序的優(yōu)劣：好的（民主的、科學(xué)的、文明的）執(zhí)法體制、執(zhí)法方式和執(zhí)法程序能夠增進(jìn)執(zhí)法行為主動作用的發(fā)揮，從而有助于構(gòu)建、維護(hù)和保障秩序；不好的（計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的高度集權(quán)的、漠視相對人權(quán)益的，乃至野蠻的）執(zhí)法方式、執(zhí)法體制和執(zhí)法程序可能妨礙執(zhí)法行為主動作用的發(fā)揮，對秩序產(chǎn)生消極的影響。固然，有時在高度集權(quán)的執(zhí)法體制下，運用野蠻的執(zhí)法方式，漠視相對人權(quán)益的簡樸快捷的執(zhí)法程序?qū)嵤┑膱?zhí)法行為也可能構(gòu)建、維護(hù)和保障某種有條不紊的“秩序”。但是，這種“秩序”是以犧牲相對人人權(quán)，犧牲相對人主動性、發(fā)明性，犧牲社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和效率為代價的，從而這種“秩序”只能是臨時性的，最后將因相對人的不滿和怨氣暴發(fā)而終止，使社會經(jīng)濟(jì)秩序重新陷入混亂。執(zhí)法體制對秩序的影響即使不是直接的，但卻是重大的和根本性的。就現(xiàn)在在許多領(lǐng)域?qū)嵤┑亩囝^執(zhí)法體制而言，對經(jīng)濟(jì)管理秩序、市場秩序和社會秩序的消極影響即是顯而易見的。一種公司，一天之內(nèi)可能要接待七、八個行政執(zhí)法部門（如工商、技監(jiān)、稅務(wù)、環(huán)境、衛(wèi)生、城建、勞動、市容等）的監(jiān)督檢查，接待往往還規(guī)定公司負(fù)責(zé)人出面。負(fù)責(zé)人要應(yīng)付這樣多執(zhí)法檢查，要牽扯他（她）多少時間、精力？相對人一種違法行為，有時可能面臨好幾個執(zhí)法部門的查處、處分（所謂“幾個戴大蓋帽的追一種戴草帽的”），行政機(jī)關(guān)和行政相對人均要耗費多少成本？至于相對人要申請行政機(jī)關(guān)許可辦一種公司或做一件需經(jīng)審批的什么事，更是要跑幾個，甚至幾十個衙門，求爺爺，告奶奶，有時一年半載還辦不下來。這種體制能確保什么秩序，社會經(jīng)濟(jì)生活豈能不亂。正是基于這種亂象，這幾年國務(wù)院始終將治理和整頓經(jīng)濟(jì)秩序作為一項重大任務(wù)在抓。在治理和整頓經(jīng)濟(jì)秩序中，改革執(zhí)法體制即是其中非常重要的一環(huán)。為此，全國各地陸續(xù)推出了許多改革方法，如聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法、“一種窗口對外”、“一站式服務(wù)”、“政府超市”等。聯(lián)合執(zhí)法指幾個執(zhí)法部門聯(lián)合組織執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對相對人進(jìn)行監(jiān)督檢查，但分別以各自的名義對相對人實施解決或處分行為；綜合執(zhí)法指經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)同意，根據(jù)統(tǒng)一、精簡、效能的原則，由一種執(zhí)法部門以該部門的名義統(tǒng)一行使幾個執(zhí)法部門的執(zhí)法職權(quán)（重要是行政處分權(quán)）；“一種窗口對外”指行政機(jī)關(guān)辦理審批、許可事項，一項審批、許可無論需要幾個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)審查，均只由一種機(jī)構(gòu)統(tǒng)一與相對人打交道，均由其受理審批、許可申請，由其送達(dá)審批、許可決定；“一站式服務(wù)”是指一項審批、許可事項需要幾個行政機(jī)關(guān)辦理的，只由其中一種機(jī)關(guān)受理，由該機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)告有關(guān)機(jī)關(guān)分別提出意見后統(tǒng)一辦理；“政府超市”指政府將含有對應(yīng)審批、許可權(quán)的有關(guān)行政機(jī)關(guān)集中在一種政府大廳內(nèi)，統(tǒng)一、集中辦理對應(yīng)審批、許可事項。行政執(zhí)法體制的這些改革方法即使大多尚在實驗之中，但其對于市場經(jīng)濟(jì)秩序的正面作用已經(jīng)開始顯露，其中部分方法已得到法律確實認(rèn)。例如十屆全國人大常委會第四次會議通過的《行政許可法》即規(guī)定，行政許可需行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)多個機(jī)構(gòu)辦理的，該機(jī)關(guān)應(yīng)擬定一種機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對外：統(tǒng)一受理相對人申請和統(tǒng)一向相對人送達(dá)許可決定（“一種窗口對外”）；行政許可由地方人民政府兩個以上部門辦理的，對應(yīng)政府可擬定由其中一種部門受理申請，之后轉(zhuǎn)其它有關(guān)部門分別提出意見后由其統(tǒng)一辦理（“一站式服務(wù)”）；或由政府組織有關(guān)部門在一種辦公大廳內(nèi)聯(lián)合、集中辦理有關(guān)行政許可（“政府超市”）。執(zhí)法方式、執(zhí)法程序與執(zhí)法行為有著極為親密的聯(lián)系：任何執(zhí)法行為，無論是審批、許可，還是監(jiān)督檢查，或者是行政處分、行政強(qiáng)制，都必須通過一定的方式，遵照一定的程序進(jìn)行。因此，執(zhí)法行為對秩序的建構(gòu)、保障作用在很大程度上取決于行為的方式和程序。過去，我們在市場經(jīng)濟(jì)秩序、社會秩序混亂，違法行為猖獗時，往往想到的只是加強(qiáng)行政執(zhí)法行為的力度，嚴(yán)查重罰，而極少想到如何改革我們的行政執(zhí)法行為的方式和程序，使之確保公開、公正、公平，成果自然是收效甚微。試想，執(zhí)法行為不公開，暗箱操作，執(zhí)法者以權(quán)謀私，權(quán)錢交易；執(zhí)法行為不公正，不公平，偏私、歧視，厚此薄彼，不講信用，重復(fù)無常，怎么能令行政相對人信服？怎么去糾正相對人的違法行為？怎么能建構(gòu)起市場和社會所需要的秩序？自上世紀(jì)九十年代以來，我們開始認(rèn)識到執(zhí)法方式、執(zhí)法程序?qū)τ诖_保對的實施執(zhí)法程序的作用，各級政府開始重視對執(zhí)法方式、執(zhí)法程序進(jìn)行改革，重視建立民主、科學(xué)、文明的執(zhí)法方式和執(zhí)法程序。《行政處分法》和《行政許可法》確立了實踐中有關(guān)改革的成果，進(jìn)一步推動了改革的進(jìn)程?！缎姓幏址ā泛汀缎姓S可法》確立的執(zhí)法方式和執(zhí)法程序改革方法是多方面的，其中重要有：其一，為解決程序過繁，效率低下的問題，簡化某些行政行為的執(zhí)法程序，在確保公正的前提下盡量減少不必要的環(huán)節(jié)，方便當(dāng)事人和提高行政效率，建立當(dāng)場執(zhí)法制度。例如，《行政處分法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實施行政處分時，如相對人違法事實確鑿，對之處分有明確的法定根據(jù)，且應(yīng)予以的處分較輕（警告或數(shù)額較小的罰款：對自然人50元下列，對單位1000元下列），能夠當(dāng)場作出處分決定。對于當(dāng)場作出20元下列罰款或不當(dāng)場收繳罰款事后難以執(zhí)行的，行政執(zhí)法人員能夠當(dāng)場收繳罰款。另外，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)執(zhí)法時作出罰款決定，如當(dāng)事人向指定銀行繳納罰款確有困難，經(jīng)當(dāng)事人提出，也可當(dāng)場收繳罰款?！缎姓S可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在實施行政許可時，如申請人提交的材料齊全，符正當(dāng)定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出書面行政許可決定。如申請人申請事項依法不需要行政許可的，應(yīng)當(dāng)即告知當(dāng)事人不受理；如申請人申請事項依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范疇的，應(yīng)當(dāng)即作出不予受理的決定，并告知當(dāng)事人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請；如申請人申請材料存在能夠當(dāng)場改正的錯誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請人當(dāng)場改正；如申請人申請材料不齊全或者不符正當(dāng)定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)一次告知申請人需要補正的全部內(nèi)容。其二，為解決多頭執(zhí)法擾民的問題，建立由一種行政機(jī)關(guān)行使幾個有關(guān)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)的制度。例如，《行政處分法》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省級政府決定，一種行政機(jī)關(guān)可行使幾個有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處分權(quán)（但限制人身自由的行政處分只能由公安機(jī)關(guān)行使）；《行政許可法》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院同意，省級政府可決定一種行政機(jī)關(guān)行使幾個有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。一種行政機(jī)關(guān)行使幾個有關(guān)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)，這既是行政執(zhí)法方式的改革，也是行政執(zhí)法體制的改革。其三，為解決執(zhí)法中互相推諉、互相扯皮、官僚主義和遲延耽擱的問題，確立嚴(yán)格的執(zhí)法時效制度。例如，《行政許可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實施行政許可，除能夠當(dāng)場作出決定的以外，應(yīng)當(dāng)自受理許可申請之日起二十日內(nèi)作出許可決定；二十日內(nèi)不能作出許可決定，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意，能夠延長十日，并應(yīng)當(dāng)將延長久限的理由告知申請人（除非特別法有另外的規(guī)定）。行政許可采用統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理的，辦理的時間不得超出四十五日；四十五日內(nèi)不能辦結(jié)的，經(jīng)本級人民政府負(fù)責(zé)人同意，能夠延長十五日，并應(yīng)當(dāng)將延長久限的理由告知申請人?！缎姓幏址ā芬?guī)定，行政機(jī)關(guān)實施行政處分的時效為兩年，相對人違法行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，行政機(jī)關(guān)不得再予以行政處分（除非特別法有另外的規(guī)定）。（四）執(zhí)法人員的素質(zhì)與秩序如前所述，建構(gòu)和維護(hù)秩序是行政執(zhí)法的重要功效和作用之一。行政執(zhí)法對秩序的建構(gòu)和維護(hù)首先依靠行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法行為對秩序的作用是最直接的；另首先，行政執(zhí)法對秩序的建構(gòu)和維護(hù)還取決于行政執(zhí)法體制、方式與程序，行政執(zhí)法體制、方式與程序?qū)χ刃虻淖饔幂^間接些，它普通要通過行政執(zhí)法行為影響秩序；再次，行政執(zhí)法對秩序的建構(gòu)和維護(hù)還取決于行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。固然，行政執(zhí)法人員的素質(zhì)對秩序的作用較行政執(zhí)法行為、行政執(zhí)法體制、行政執(zhí)法方式與程序?qū)χ刃虻淖饔酶g接些，它同樣要通過行政執(zhí)法行為，或既通過行政執(zhí)法行為，也通過行政執(zhí)法體制、行政執(zhí)法方式與程序影響秩序。這里需要特別闡明的是，行政執(zhí)法多個因素對于建構(gòu)和維護(hù)秩序作用的直接性、間接性并不等于其重要性程度，不是說某種因素作用越直接，該因素就越重要；某種因素作用越間接，該因素就越不重要。事實上，這里講的作用的直接、間接是就對應(yīng)因素對秩序作用關(guān)系的層次而言，間接作用因素較直接作用因素居于更深層次，從而其對直接作用因素含有一定程度的決定性作用：行政執(zhí)法行為在一定程度上受行政執(zhí)法體制、行政執(zhí)法方式與程序制約，更受行政執(zhí)法人員素質(zhì)制約；行政執(zhí)法人員的素質(zhì)不僅一定程度地決定行政執(zhí)法行為，也一定程度地決定行政執(zhí)法體制、行政執(zhí)法方式與程序。決定行政執(zhí)法質(zhì)量，影響行政執(zhí)法作用發(fā)揮的行政執(zhí)法人員素質(zhì)重要涉及三類素質(zhì)：一是政治思想品質(zhì)素質(zhì)；二是文化知識和業(yè)