法學(xué)-行政處罰聽證程序的缺陷與完善對(duì)策

PAGEPAGEIII我國行政處罰聽證程序的缺陷與完善對(duì)策摘要：行政相對(duì)人所擁有的聽證權(quán)是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物，其背后是以自然正義原則和正當(dāng)程序原則作為法理基礎(chǔ)，且相較于行政復(fù)議和行政訴訟程序而言，其具有其獨(dú)特的事前救濟(jì)的功能，聽證程序被認(rèn)為是現(xiàn)代行政程序法的核心制度。而我國通過1996年的《行政處罰法》確立了聽證制度，這是我國法治的一大進(jìn)步，除了《行政處罰法》之外，我國后續(xù)還在《價(jià)格法》、《行政許可法》等法律中建立了聽證程序，聽證程序進(jìn)一步得到廣泛適用。但是相較于美國和部分其他國家而言，我國實(shí)行聽證制度的時(shí)間仍然過短，存在著諸多程序缺失。但是目前我國正處于各種制度的發(fā)展和完善階段，這其中也包括了行政聽證制度。完備的行政聽證制度可以有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，為行政機(jī)關(guān)作出公正的決定提供程序保障。本文基于我國行政處罰聽證制度的現(xiàn)狀，分析了我國行政處罰聽證制度存在的主要問題，最后提出了完善行政處罰聽證制度的對(duì)策。關(guān)鍵詞：行政處罰、聽證制度、不足、完善Abstract:Therightofhearingpossessedbytheadministrativecounterpartistheproductofthedevelopmentofmoderndemocraticpolitics.Itisbasedontheprincipleofnaturaljusticeandtheprincipleofdueprocess,andithasitsuniquepredecessorcomparedwithadministrativereconsiderationandadministrativeproceedings.Thefunctionofrelief,thehearingprocedureisconsideredtobethecoresystemofmodernadministrativeprocedurelaw.Chinahasestablishedahearingsystemthroughthe1996AdministrativePunishmentLaw.ThisisamajorstepforwardintheruleoflawinChina.InadditiontotheAdministrativePunishmentLaw,ChinacontinuestofollowthelawsofthePriceLawandtheAdministrativeLicensingLaw.Thehearingprocedurewasestablishedandthehearingprocedurewasfurtherwidelyapplied.However,comparedwiththeUnitedStatesandsomeothercountries,thetimeforimplementingthehearingsysteminChinaisstilltooshort,andtherearemanyproceduresmissing.However,Chinaiscurrentlyatthestageofdevelopmentandimprovementofvarioussystems,includingtheadministrativehearingsystem.Acompleteadministrativehearingsystemcaneffectivelysupervisetheadministrativeorganstoexercisetheirpowersaccordingtolaw,andprovideproceduralguaranteesfortheadministrativeorganstomakefairdecisions.BasedonthecurrentsituationoftheadministrativepunishmenthearingsysteminChina,thispaperanalyzesthemainproblemsoftheadministrativepunishmenthearingsysteminChina,andfinallyputsforwardthecountermeasurestoimprovetheadministrativepunishmenthearingsystem.Keywords:administrativepunishment,hearingsystem,deficiency,perfection

目錄引言 1一、行政處罰聽證制度概述 1（一）行政處罰聽證制度的概念 1（二）行政處罰聽證制度基本內(nèi)容 11、告知和通知制度 22、聽證主持人中立制度 23、委托代理制度 24.聽證筆錄制度 2二、我國行政聽證制度的主要缺陷 3（一）聽證申請(qǐng)的告知程序與受理期限不明 31、告知程序不明 32、受理期限不明 3（二）聽證申請(qǐng)的范圍不明確 4（三）舉證責(zé)任分配不明 4（四）聽證申請(qǐng)的主體有限 5三、完善行政處罰聽證制度的對(duì)策 5（一）完善告知程序并明確受理期限 51、完善告知程序 52、明確受理期限 6（二）完善行政處罰聽證程序 7（三）明確舉證責(zé)任的分配 7（四）擴(kuò)充聽證申請(qǐng)主體 8結(jié)語 9參考文獻(xiàn) 10致謝 11PAGE11引言隨著我國人民群眾法治意識(shí)的不斷提升，人們也日漸重視保護(hù)自己的權(quán)利，并且希望能用法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，這是順應(yīng)了人類社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的自然屬性，對(duì)于溫飽問題得到解決的人們來說，保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)、追求社會(huì)公平與正義已經(jīng)不再是紙上談兵的空話，而是一種現(xiàn)實(shí)的需求?，F(xiàn)實(shí)是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的復(fù)雜化，形成了復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，對(duì)此，法律也在不斷健全，規(guī)范了相應(yīng)的法律關(guān)系，旨在維持社會(huì)穩(wěn)定。在這種情況下，人們的各種行為得到規(guī)制，但是一不注意自己的行為的合法合規(guī)性，就有可能收到一張行政處罰決定書，并且由于行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的地位不平等，民告官仍會(huì)使人們感到壓力與怯懦，在這種情況下，我國的行政訴訟法規(guī)定了三種救濟(jì)途徑，即行政聽證、行政復(fù)議與行政訴訟。此三種救濟(jì)途徑的適用范圍、參與主體和決議方式各不相同，組合在一起能盡可能地保護(hù)行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)擬作出處罰決議之時(shí)或作出處罰決議之后的合法權(quán)益，使其能夠享受法律賦予其的陳述權(quán)和申辯權(quán)。相比較于行政復(fù)議和行政訴訟這兩種救濟(jì)途徑，人們比較不熟悉的是行政聽證程序，其存在必然有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是為何此項(xiàng)救濟(jì)程序并沒有得到廣泛的運(yùn)用，或者說為何沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的效果從而吸引人們尋求其幫助?筆者最開始接觸到此議題始于一場(chǎng)與行政庭法官的對(duì)話，這位法官在介紹此項(xiàng)制度時(shí)提及現(xiàn)實(shí)中面對(duì)行政處罰時(shí)，人們對(duì)于行政聽證的運(yùn)用很有限，這就引發(fā)了筆者的持續(xù)思考，聽證程序的存在是否必要，若必要我國應(yīng)當(dāng)如何保障相對(duì)人行使聽證權(quán)?圍繞的這一問題，需要探析聽證程序未得到廣泛運(yùn)用的原因，從而論述聽證權(quán)的程序保障途徑和方法。一、行政處罰聽證制度概述（一）行政處罰聽證制度的概念行政處罰是指具有法定權(quán)限的行政主體依據(jù)法定的程序，對(duì)違反行政法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人實(shí)施的行政制裁。（二）行政處罰聽證制度基本內(nèi)容1、告知和通知制度對(duì)于法律法規(guī)及規(guī)范性文件中規(guī)定的特定情形，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，除此之外，還應(yīng)通知相對(duì)人聽證會(huì)的相關(guān)信息，例如舉行聽證的時(shí)間和地點(diǎn)。由于我國目前的聽證主要是依申請(qǐng)發(fā)起的，因此告知和通知制度是該程序啟動(dòng)和繼續(xù)的前提，是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間溝通的紐帶和橋梁，對(duì)保障相對(duì)人的權(quán)利起著重要作用。2、聽證主持人中立制度眾所周知，自然公正原則中規(guī)定的任何人不得成為涉及自己案件的法官，這是所有執(zhí)法機(jī)關(guān)都理應(yīng)遵守的規(guī)則，在聽證程序中也是如此。但需要注意的是，聽證程序雖然具有“準(zhǔn)司法化”的特征，但是行政機(jī)關(guān)與法院還是不同的，有學(xué)者就對(duì)此進(jìn)行了總結(jié)，“行政機(jī)關(guān)在行政裁決中可能既是當(dāng)事者，也是裁決者，這是法律規(guī)定的結(jié)果”。聽證主持人作為行政處罰聽證程序中不可缺少的一環(huán)，由誰來擔(dān)任一直是個(gè)爭論不休的問題，我國《行政處罰法》僅規(guī)定了聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，這個(gè)范圍過于寬泛，并且在中國這個(gè)人情社會(huì)，這種聽證制度的設(shè)計(jì)會(huì)讓相對(duì)人缺乏對(duì)聽證程序的信任感。試想，如果是與調(diào)查人員同部門的行政人員來擔(dān)任行政機(jī)關(guān)，他能否保持獨(dú)立的態(tài)度作為聽證主持人開展聽證會(huì)?并且《行政處罰法》也沒有規(guī)定聽證主持人的職權(quán)范圍，范圍可大可小，各部門、各地方在制定行政處罰相關(guān)聽證程序過程中體現(xiàn)了高度自由裁量權(quán)。3、委托代理制度根據(jù)《行政處罰法》第四十二條第五款之規(guī)定，當(dāng)事人可以委托任何一人對(duì)聽證會(huì)進(jìn)行代理，包括委托律師進(jìn)行代理。這是立法之初，就對(duì)此委托代理制度留下了較大的解釋及適用空間。有學(xué)者對(duì)此項(xiàng)條款的規(guī)定提出了質(zhì)疑，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在本法中明確“律師參與權(quán)”，并且明確律師代理相對(duì)人參與聽證會(huì)的權(quán)利和義務(wù)。筆者認(rèn)為相對(duì)人在現(xiàn)行法律下已然可以委托律師作為代理人，這不是影響相對(duì)人行使聽證權(quán)的主要因素。二、我國行政聽證制度的主要缺陷（一）聽證申請(qǐng)的告知程序與受理期限不明在前文司法案例中的程序保障缺失中提及的行政機(jī)關(guān)存在未告知、不規(guī)范告知或事后告知相對(duì)人其享有聽證權(quán)的情形，其主要原因在于《行政處罰法》僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出處罰決定前告知當(dāng)事人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，但未從程序上確保行政機(jī)關(guān)履行了告知義務(wù)，以及當(dāng)相對(duì)人提出聽證申請(qǐng)后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于多久的期限內(nèi)受理并舉行聽證。當(dāng)上位法對(duì)于告知形式以及期限問題沒有明確規(guī)定時(shí)，很可能導(dǎo)致聽證程序的執(zhí)行效率低下，進(jìn)而影響其公正性以及公民對(duì)行政處罰聽證程序的信心。1、告知程序不明行政處罰中聽證程序的啟動(dòng)主要分為三個(gè)步驟，首先，由行政機(jī)關(guān)履行告知義務(wù)，告知相對(duì)人其具有申請(qǐng)聽證的權(quán)利；其次，由相對(duì)人提出聽證申請(qǐng)；最后，由行政機(jī)關(guān)依法判定是否受理聽證申請(qǐng)（比如聽證申請(qǐng)是否于法定期限內(nèi)提出）。在聽證程序的啟動(dòng)過程中，告知程序是第一步，其重要性和法律法規(guī)賦予其的重視度并不匹配。在法律層面，未對(duì)行政處罰聽證告知程序作出規(guī)范，這使得告知程序無法得到統(tǒng)一高效地執(zhí)行。但各行政部門對(duì)此作出了有益的嘗試，相關(guān)部門規(guī)章對(duì)于告知程序進(jìn)行了完善，但是各部門規(guī)章存在一些差別，大多數(shù)行政部門規(guī)定只能通過送達(dá)《行政處罰事項(xiàng)告知書》的書面形式告知，但也有行政部門仍未規(guī)范告知程序或允許通過口頭形式告知，在許多司法案例中存在行政機(jī)關(guān)不告知相對(duì)人聽證權(quán)利的情形。2、受理期限不明無可否認(rèn)的是，我國《行政處罰法》中的聽證程序存在著一個(gè)易被忽視但卻十分影響效率的漏洞，即行政機(jī)關(guān)對(duì)于相對(duì)人的聽證申請(qǐng)的受理期限不明。雖然上位法層面未規(guī)范受理期限，但某些部門規(guī)章對(duì)此已作出規(guī)定。財(cái)政部則規(guī)定財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到當(dāng)事人聽證要求之日起20日內(nèi)組織聽證；環(huán)境保護(hù)部則規(guī)定了7日的審查聽證申請(qǐng)的期限。反觀國家工商行政管理總局、國家外匯管理局等一些部門對(duì)聽證申請(qǐng)的受理期限沒有規(guī)定。（二）聽證申請(qǐng)的范圍不明確除了《行政處罰法》明確列舉的聽證申請(qǐng)的三種類型，目前，在司法實(shí)踐和大多數(shù)地方性法規(guī)、部門規(guī)章中，聽證權(quán)可以適用于其他類似性質(zhì)的行政處罰。前文從司法案例的角度已作了部分探討，法院支持類似性的標(biāo)準(zhǔn)。但是在法律、法規(guī)層面而言，在理論界，之前就有兩種截然不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)主張此規(guī)定系完全列舉，即認(rèn)為適用于聽證程序的行政處罰決定的種類只有這三種，“等”的設(shè)置原因僅出于立法技巧的考慮，等到時(shí)機(jī)成熟，不需修改《行政處罰法》，只需“在單行法律中增加聽證程序適用范圍”，這種觀點(diǎn)在少數(shù)地方法規(guī)中也有體現(xiàn)。但是，在前文的指導(dǎo)案例6號(hào)中，法院已明確了“等”系采用不完全列舉的方式，聽證權(quán)的適用范圍應(yīng)包括與已列明的三種類型相類似的其他對(duì)相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生較大影響的行政處罰類型，比如在《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件聽證規(guī)則》中明確列舉的沒收違法所得和非法財(cái)物。根據(jù)關(guān)于“等”的上述解釋，那么在擬作出行政拘留的行政處罰前，是否也可理解相對(duì)人擁有申請(qǐng)聽證的權(quán)利?但是在《行政處罰法》第四十二條中明確排除了這一類型可以適用聽證程序。且在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中的聽證適用范圍就未提及限制人身自由的行政處罰種類。那我國法律排除此類行政處罰種類適用聽證程序的原因究竟是什么?有一種解釋是，對(duì)于限制人身自由的行政處罰決定，法律已給予一套獨(dú)立的救濟(jì)途徑?！吨伟补芾硖幜P法》中規(guī)定了“行政拘留”這一限制人身自由的處罰類型，同時(shí)規(guī)定了在作出行政拘留的處罰決定前，相對(duì)人享有陳述和申辯的權(quán)利，公安機(jī)關(guān)須對(duì)相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核。在作出治安管理處罰決定書后，相對(duì)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。很明顯，對(duì)于行政拘留這一類型的處罰決定，事前救濟(jì)途徑中不包括聽證程序，僅由公安機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人陳述和申辯的內(nèi)容進(jìn)行復(fù)核，是無法真正實(shí)現(xiàn)程序正義的，因?yàn)榇艘?guī)定太籠統(tǒng)了，且進(jìn)行復(fù)核的公安機(jī)關(guān)可以是本案調(diào)查人員。而限制人身自由的行政處罰是各類行政處罰中最為嚴(yán)重的類型之一，反而沒有賦予相對(duì)人聽證權(quán)，不論這是出于對(duì)公安機(jī)關(guān)行政權(quán)力的妥協(xié)，還是出于對(duì)于行政拘留時(shí)效性的考慮，都是對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的侵害，與正當(dāng)程序原則不符。（三）舉證責(zé)任分配不明聽證程序的核心在于，當(dāng)行政機(jī)關(guān)擬作出不利于相對(duì)人的行政處罰決定之前就相關(guān)事實(shí)和法律依據(jù)聽取當(dāng)事人的意見，從而確保行政決定的合法性與合理性。避免違法或者不適當(dāng)?shù)男姓Q定給相對(duì)人和利害關(guān)系人帶來不利影響。聽證程序與訴訟程序有各自的特點(diǎn)，但也有共通之處，都要求查明事實(shí)并作出決定，在此過程中，舉證質(zhì)證就極為關(guān)鍵，舉證責(zé)任分配會(huì)直接影響行政處罰決定的內(nèi)容，可以說確定舉證責(zé)任如何分配是能決定誰勝誰負(fù)的問題。我國《行政處罰法》第四十二條僅明確了調(diào)查人員負(fù)有提出當(dāng)事人違法的事實(shí)和證據(jù)的舉證責(zé)任，從而證明其行政處罰建議，相對(duì)人可以進(jìn)行申辯和質(zhì)證，筆者理解此處的申辯和質(zhì)證是包括提出證據(jù)的權(quán)利，否則相對(duì)人的申辯和質(zhì)證的權(quán)利是得不到實(shí)現(xiàn)的，法律未明確的是相對(duì)人是否負(fù)有舉證責(zé)任。如果相對(duì)人負(fù)有舉證責(zé)任，則其應(yīng)當(dāng)就其主張的意見提出證據(jù)，否則將承擔(dān)行政法上的不利后果；反之，如果相對(duì)人不負(fù)有舉證責(zé)任，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)全部舉證責(zé)任，是否會(huì)過度保護(hù)相對(duì)人的個(gè)人利益?行政處罰聽證程序與訴訟程序不同，前者涉及公共利益與個(gè)人利益的協(xié)調(diào)，舉證責(zé)任如何分配不能只考慮一種利益，且舉證責(zé)任分配的不同將直接關(guān)系行政決定作出的公正性與合理性。（四）聽證申請(qǐng)的主體有限從聽證程序的實(shí)踐層面來看，在2003年生效實(shí)施的《行政許可法》第四十七條就規(guī)定了利害關(guān)系人也享有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。此外，在大多數(shù)國家的聽證程序的申請(qǐng)人也不僅限于當(dāng)事人。比如日本的《行政程序法》第17條規(guī)定，聽證主持人認(rèn)為必要時(shí)，可要求除相對(duì)人以外的利害關(guān)系人參加聽證程序。根據(jù)美國聯(lián)邦行政程序法第554節(jié)（c）款規(guī)定，機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)一切有利害關(guān)系的當(dāng)事人提供提出意見的機(jī)會(huì)。從法理層面分析，如果當(dāng)事人不申請(qǐng)聽證，但是擬處罰決定涉及到利害關(guān)系人的權(quán)益，利害關(guān)系人卻無法申請(qǐng)聽證的話，也與聽證程序設(shè)立的立法原意不符。我國目前行政處罰聽證程序由擬作出行政處罰的行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施。從參與主體層面看，我國參與聽證的人員一般可以分為聽證主體和聽證參加人。根據(jù)《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定，參與聽證的人員包括聽證主持人和當(dāng)事人及其代理人，且不存在關(guān)于其他聽證參加人的規(guī)定，比如利害關(guān)系人、鑒定人、翻譯等。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，只有當(dāng)事人才有權(quán)申請(qǐng)并參與聽證，連與擬作出的處罰決定有利害關(guān)系的第三人也無法提出聽證申請(qǐng)的話，顯然是不符合聽證程序本身的價(jià)值的。三、完善行政處罰聽證制度的對(duì)策（一）完善告知程序并明確受理期限1、完善告知程序在《行政處罰法》對(duì)于告知程序與受理期限沒有作出規(guī)定的情形下，各地對(duì)于聽證程序的啟動(dòng)模式和效率均不盡相同。缺乏上位法的統(tǒng)一指導(dǎo)，各部門及各地政府只能自行立法，對(duì)聽證告知程序作出規(guī)范，這會(huì)造成立法資源的極大浪費(fèi)，且不利于行政處罰聽證程序在全國范圍內(nèi)的廣泛適用。上位法應(yīng)規(guī)范聽證告知程序，應(yīng)明確規(guī)定各行政主體在作出適用聽證程序的行政處罰決定之前應(yīng)向相對(duì)人送達(dá)“聽證告知書”或以其他書面形式告知，這不僅有利于保障相對(duì)人的知情權(quán)，而且同時(shí)也為行政機(jī)關(guān)保存了已履行告知程序的證據(jù)，使其成為潛在的行政復(fù)議和行政訴訟的有力證據(jù)。此外，法律應(yīng)規(guī)范聽證告知書的法定組成部分，切實(shí)確保相對(duì)人知道享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)目前大多數(shù)部門規(guī)章的立法實(shí)踐，相關(guān)規(guī)定中的聽證告知書內(nèi)容的詳略程序并不保持一致，筆者認(rèn)為須包括案件當(dāng)事人的姓名或名稱、違法行為、擬做出行政處罰決定的內(nèi)容及其法律依據(jù)、當(dāng)事人的申請(qǐng)或放棄聽證的權(quán)利、其在法定期限內(nèi)申請(qǐng)聽證的義務(wù)、擬作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的蓋章等。送達(dá)程序是告知程序的重要組成部分，但在法律法規(guī)和規(guī)章中往往缺少相關(guān)規(guī)定。有的學(xué)者提出，為確保相對(duì)人的知情權(quán)，告知程序的送達(dá)可以參照《民事訴訟法》關(guān)于送達(dá)的相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為雖然聽證程序具有準(zhǔn)司法化的特征，但其送達(dá)程序的復(fù)雜與精致程度不應(yīng)當(dāng)與訴訟程序相當(dāng)，否則行政機(jī)關(guān)的效率會(huì)極大降低。但法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)包括送達(dá)的基本方式，例如國家工商行政管理總局的送達(dá)程序就十分靈活，兼顧了公正與效率，規(guī)定聽證通知書可以采用多種送達(dá)方式，包括直接送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)和公告公示。告知程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)都是確保行政機(jī)關(guān)履行了告知聽證的義務(wù)和相對(duì)人行使聽證權(quán)的重要程序保障，缺少其中任何一環(huán)，都將導(dǎo)致行政處罰聽證程序無法實(shí)現(xiàn)，流于形式。2、明確受理期限程序應(yīng)當(dāng)講求時(shí)效性，包括了時(shí)限和高效的雙重內(nèi)涵，否則程序就會(huì)因?yàn)檫^于冗雜而失去其效用。目前聽證程序與行政復(fù)議和行政訴訟程序相比，較不受公民“青睞”的一個(gè)重要原因就是期限問題在法律層面未得到明確規(guī)定。在行政復(fù)議程序中，行政復(fù)議申請(qǐng)的受理期限為五日，在此期限內(nèi)審查復(fù)議申請(qǐng)及行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否符合規(guī)定。行政處罰聽證程序由于只需審查相對(duì)人是否在法定期限內(nèi)申請(qǐng)聽證，并安排聽證場(chǎng)地和人員的選任，程序啟動(dòng)的難度系數(shù)較小，因此筆者建議設(shè)置一個(gè)高效且明確的受理期限，可設(shè)定聽證受理期限最長不得超過巧個(gè)工作日。（二）完善行政處罰聽證程序由于我國有關(guān)聽證程序的規(guī)定散見于各個(gè)法律法規(guī)之中，因此容易產(chǎn)生諸多弊端：具體操作規(guī)則不一，聽證做法各行其是乃至重復(fù)、沖突等，妨礙行政管理權(quán)的正當(dāng)行使，妨礙公民、法人及其他組織合法權(quán)益的正當(dāng)行使；因沒有統(tǒng)一的行政程序法規(guī)，聽證制度的執(zhí)行帶有明顯的部門色彩；雖然召開了聽證會(huì)，但在作出行政行為時(shí)卻置相關(guān)利害關(guān)系人的意見和建議（甚至是聽證會(huì)上論證過的證據(jù)）于不顧。要統(tǒng)一行政程序法中進(jìn)一步完善聽證程序，明確規(guī)定凡屬于對(duì)老百姓生活密切相關(guān)的行政決策的制定，事前應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)的制度。召開聽證會(huì)應(yīng)認(rèn)真選擇能真正反映行政相對(duì)人權(quán)益的代表參加，嚴(yán)格規(guī)范聽證程序，注意傾聽各方意見，注重對(duì)聽證結(jié)果的處理。同時(shí)要嚴(yán)格把握聽證制度的內(nèi)涵，避免聽證走過場(chǎng)、流于形式的庸俗化做法，保證政府行政行為的嚴(yán)肅性和有效性周靜.我國行政處罰聽證程序研究[D].南京師范大學(xué),2012.。周靜.我國行政處罰聽證程序研究[D].南京師范大學(xué),2012.（三）明確舉證責(zé)任的分配明確舉證責(zé)任的主體是討論舉證責(zé)任分配的前提。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，可以明確行政機(jī)關(guān)是舉證責(zé)任主體，除此之外，是否應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人、利害關(guān)系人和聽證主持人?各國對(duì)此的法律規(guī)范不盡相同，且我國學(xué)界也存在不同的觀點(diǎn)。關(guān)于相對(duì)人是否負(fù)有舉證責(zé)任，針對(duì)《行政處罰法》第四十二條之規(guī)定，我國學(xué)界目前有三種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)否認(rèn)了相對(duì)人的舉證責(zé)任，認(rèn)為提供證據(jù)只是相對(duì)人的權(quán)利而非義務(wù)；第二種觀點(diǎn)肯定了相對(duì)人的舉證責(zé)任，認(rèn)為相對(duì)人對(duì)其主張的觀點(diǎn)必須提供必要的證據(jù)；第三種觀點(diǎn)是有條件地肯定了相對(duì)人的舉證責(zé)任，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)有主要的舉證責(zé)任，相對(duì)人應(yīng)在“某些特殊情形下承擔(dān)有限的舉證責(zé)任”。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，聽證主持人不得為案件調(diào)查人員且不得與案件有直接利害關(guān)系，這表明我國行政處罰聽證主持人必須保持中立立場(chǎng)，結(jié)合他國的聽證經(jīng)驗(yàn)，聽證主持人不得參與案件的調(diào)查取證，僅承擔(dān)開展推動(dòng)聽證程序的職能。而我國屬于職權(quán)主義國家，聽證程序雖是在行政機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)已進(jìn)行了調(diào)查，掌握了證據(jù)并擬作出處罰決定之后開展的，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任毋庸置疑。但聽證程序中相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)是并存的，在行使了申請(qǐng)聽證的權(quán)利后，相對(duì)人有義務(wù)就其未違法或減輕處罰的主張承擔(dān)舉證責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為若排除利害關(guān)系人的舉證責(zé)任，使其不能全面行使辯論權(quán)，則有違聽證制度的立法原意，并且會(huì)影響行政決定的公正性。筆者認(rèn)同該觀點(diǎn)，聽證程序的舉證主體除了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人，還應(yīng)當(dāng)包括利害關(guān)系人。筆者在前文已闡述了關(guān)于利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)成為聽證程序申請(qǐng)主體的觀點(diǎn)，利害關(guān)系人作為將受到行政處罰決定影響的主體，天然地享有對(duì)其主張?zhí)岢鲎C據(jù)并進(jìn)行說明和辯論的舉證責(zé)任。筆者主張的是在我國，行政機(jī)關(guān)在聽證中承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，相對(duì)人承擔(dān)一定的舉證責(zé)任，此處的“一定”是有限制條件的。首先，若相對(duì)人申請(qǐng)聽證回避時(shí)，因按照“誰主張誰舉證”的原則承擔(dān)舉證責(zé)任。其次，相對(duì)人應(yīng)在聽證階段中提供能證明其主張的且由其掌握的證據(jù)，除因客觀原因不能提供外，不得在行政復(fù)議或行政訴訟階段提出，以免相對(duì)人的聽證權(quán)被濫用，造成行政或司法程序的浪費(fèi)。美國判例法明確對(duì)聽證程序中舉證責(zé)任的限制。由于舉證責(zé)任中的提交證據(jù)既是雙方當(dāng)事人的權(quán)利也是義務(wù)，因此聽證程序中的調(diào)查人員和相對(duì)人均有義務(wù)將其所掌握證據(jù)在聽證階段全部提出，若在之后的司法審查中再提出該等證據(jù)則其證據(jù)效力不被承認(rèn)。此種舉證責(zé)任的限制原則有利于節(jié)約司法資源，能夠促使?fàn)幾h在聽證程序得到解決，筆者認(rèn)為這對(duì)我國聽證程序的舉證責(zé)任分配是有借鑒意義的，能夠平衡公共利益與相對(duì)人個(gè)人利益之間的關(guān)系。但在此情形下，如何判斷某些證據(jù)是相對(duì)人掌握的呢?我國有學(xué)者提出兩個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，一為相對(duì)人已向聽證主持人等表示其擁有某項(xiàng)證據(jù)；二為行政機(jī)關(guān)根據(jù)常理推斷相對(duì)人擁有某項(xiàng)證據(jù)的。此外，聽證程序中的各方的舉證責(zé)任不是一成不變的，而是可以在當(dāng)事人雙方及利害關(guān)系人之間多次轉(zhuǎn)移的，只要其中某一方提供的證據(jù)表面是真實(shí)且具有說服力的，則可推斷該證據(jù)成立，此時(shí)若其他各方提出異議，則須就其異議主張?zhí)峁┳C據(jù)證明，只有如此，聽證申辯環(huán)節(jié)才可能實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相，追求聽證決定合法與合理的目標(biāo)。（四）擴(kuò)充聽證申請(qǐng)主體在《行政許可法》中規(guī)定了利害關(guān)系人享有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，是聽證程序的參加人，因?yàn)槭欠褡鞒鲂姓S可的決定可能影響到社會(huì)上一切與其有利害關(guān)系的人，那么為何《行政處罰法》中的聽證申請(qǐng)人不包括與擬處罰決定存在利害關(guān)系的人呢?在立法初期，立法者可能考慮到行政處罰決定主要針對(duì)個(gè)人、法人或其他組織，對(duì)于社會(huì)其他個(gè)人的利害關(guān)系的影響不如行政許可大，并且若擴(kuò)大聽證申請(qǐng)人的范圍將會(huì)導(dǎo)致成本增加，影響效率，且程序成本和社會(huì)效率可能無法實(shí)現(xiàn)平衡。作為擬作出行政處罰決定之前的事前救濟(jì)途徑，與其相關(guān)的利害關(guān)系人也應(yīng)當(dāng)有權(quán)利申請(qǐng)參與聽證程序，否則行政處罰聽證程序與行政復(fù)議或行政訴訟程序之間的立法邏輯與規(guī)定無法得到銜接。反觀外國行政程序法，美國、日本、德國等國家的行政聽證程序都將與案件有利害關(guān)系的第三人列為聽證參加人。聽證參加人的范圍過于狹窄是《行政處罰法》下聽證程序的一大漏洞，應(yīng)當(dāng)保障利害關(guān)系人有權(quán)作為第三人申請(qǐng)參與聽證程序。結(jié)語行政處罰聽證程序在我國僅有二十余年的歷史，還是一個(gè)新興事物，相較于過去，聽證程序已得到人們?cè)絹碓蕉嗟年P(guān)注，但是由于立法層面對(duì)行政聽證程序規(guī)定的缺失和不完善，導(dǎo)致目前聽證程序在全國范圍內(nèi)還沒有開始普遍使用。而聽證程序作為一種維護(hù)相對(duì)人權(quán)利的事前救濟(jì)手段，需明確的是，“聽證程序的價(jià)值應(yīng)該放在公正和效率的考量上，聽證程序在價(jià)值取向上更應(yīng)側(cè)重于公正，同時(shí)也不放棄對(duì)效率的追求。我國正在蓬勃有序地開展依法治國的基本方略，對(duì)于行政處罰法下聽證權(quán)的保護(hù)是法制建設(shè)的重要組成部分，生活中，無論是個(gè)人、法人還是其他組織都可能面臨著或已被給予行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)需通過完善的聽證程序進(jìn)行規(guī)范化的限制。只有通過行政聽證程序的事前救濟(jì)、行政復(fù)議和行政訴訟的雙重事后救濟(jì)相結(jié)合，才能形成相對(duì)人完整的權(quán)利保障體系。

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