第11章 行政改革的實(shí)踐

第11章行政改革的實(shí)踐

公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編2公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編自20世紀(jì)80年代以來，全球都處于一場持續(xù)的行政改革過程之中。世界各國行政改革的內(nèi)容基本上都是以精簡機(jī)構(gòu)為切入點(diǎn)的，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，以求建立起適應(yīng)人類社會(huì)新的歷史階段的職能體系。行政改革的本質(zhì)：要從根本上改變政府與社會(huì)、政府與公眾以及政府部門之間的關(guān)系，以求形塑出全新的社會(huì)治理關(guān)系和建立起全新的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。中國改革開放以來，也進(jìn)行了持續(xù)40多年的行政改革，取得了豐碩成果，總結(jié)中國行政改革的經(jīng)驗(yàn)，對于今后的改革有著至關(guān)重要的意義。3公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編本章重點(diǎn)問題1、行政改革的含義2、行政改革的外部動(dòng)因3、行政改革的內(nèi)部動(dòng)因4、當(dāng)代西方行政改革的基本特點(diǎn)5、改革開放以來的中國行政改革4公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編行政改革：為了適應(yīng)行政環(huán)境的變化和行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求而對公共行政的組織、人員、技術(shù)、制度和觀念等所進(jìn)行的有意識的創(chuàng)新、發(fā)展和調(diào)整的過程。一種有意識的行動(dòng)：目標(biāo)、計(jì)劃、自覺性一種主動(dòng)的適應(yīng)過程：自我調(diào)整、自我適應(yīng)一種綜合性的系統(tǒng)化的自覺調(diào)適過程：

綜合、全面、配套完整11.1行政改革概述11.1.1行政改革的含義5公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編學(xué)理上對“行政改革”的辨識理解：（1）行政改革與行政變革（2）行政改革與行政創(chuàng)新（3）行政改革與機(jī)構(gòu)改革（4）行政改革與行政發(fā)展在中國的行政改革實(shí)踐中，也經(jīng)常性地使用行政體制改革或行政管理體制改革等提法。11.1行政改革概述11.1.1行政改革的含義6公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編行政改革的類型按程度和實(shí)現(xiàn)方式：（1）激進(jìn)式的改革（2）漸進(jìn)式的改革按目標(biāo)和路徑：（1）調(diào)試型（2）轉(zhuǎn)軌型（3）發(fā)展型按改革的取向：（1）回應(yīng)性改革（2）前瞻性改革11.1行政改革概述11.1.1行政改革的含義7公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編1、外部動(dòng)因行政環(huán)境因素的變化對行政體系及其過程造成了一定的客觀壓力，引起或促使行政改革，以求通過這種改革去適應(yīng)環(huán)境的變化（1）經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)是政治(包括行政)的基礎(chǔ)和集中體現(xiàn)。（2）政治。最為基本和最為主要的外部動(dòng)力。（3）文化。文化是社會(huì)系統(tǒng)中處于較深層次和具有較強(qiáng)穩(wěn)定性的社會(huì)構(gòu)成因素。（4）技術(shù)。技術(shù)是社會(huì)系統(tǒng)中最為活躍的因素。11.1行政改革概述11.1.2行政改革的動(dòng)因8公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編2、內(nèi)部動(dòng)因存在于行政體系內(nèi)部的引起行政改革的因素。（1）行政組織的演化。行政組織是行政體系最為基本和最為重要的構(gòu)成部分。（2）組織分工協(xié)作方式的變化。政府也是一個(gè)分工協(xié)作體系。（3）行政權(quán)力的異化?，F(xiàn)實(shí)存在行政權(quán)力濫用、以權(quán)謀私（4）行政文化的僵化。行政思想、行政觀念、行政心理、行政人員的行為習(xí)慣，長時(shí)間會(huì)出現(xiàn)官僚主義作風(fēng)。11.1行政改革概述11.1.2行政改革的動(dòng)因9公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編行政改革的模式：在行政改革理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的相對固定的行政改革的方式。（1）以組織為中心的改革和以技術(shù)為中心的改革根據(jù)組織發(fā)展理論分類（2）以外延為主的改革和以內(nèi)涵為主的改革根據(jù)行政改革的內(nèi)容分類（3）以理性為典范的改革和以民主為典范的改革根據(jù)價(jià)值取向分類（4）出于建構(gòu)需要的改革和基于調(diào)適要求的改革根據(jù)行政改革的思維特征11.1行政改革概述11.1.3行政改革的模式10公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編西方國家的行政改革史：內(nèi)部行政關(guān)系的調(diào)整→外部行政關(guān)系的調(diào)整政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)重組→政府與社會(huì)之間的行政關(guān)系調(diào)整機(jī)構(gòu)重組改革：行政集權(quán)→提高行政效率eg.美國，“國會(huì)常設(shè)委員會(huì)主席的政府”，試圖通過機(jī)構(gòu)重組來加強(qiáng)行政部門的權(quán)力。羅斯?！靶抡保闪⒖偨y(tǒng)行政辦公室11.2西方國家的行政改革11.2.1政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)重組11公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編“行政國家”形成后，行政機(jī)構(gòu)仍然低效，行政改革的重心就轉(zhuǎn)向了政府內(nèi)部（對政府內(nèi)部行政關(guān)系的調(diào)整和重組）政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，提高整個(gè)政府的運(yùn)行效率“大部制”改革：通過機(jī)構(gòu)整合組建大部門而形成的一種政府組織模式合并相同或相近職能，減少機(jī)構(gòu)重疊，降低橫向機(jī)構(gòu)間的溝通成本，從而達(dá)到提高行政效率的目的11.2西方國家的行政改革11.2.1政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)重組12公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編“大部制”的優(yōu)勢：（1）將同類職能歸并到一個(gè)部門統(tǒng)一管理，可以避免傳統(tǒng)體制下職能交叉、政出多門等問題，整體效率更高。（2）將原來平行部門間的外部協(xié)調(diào)變?yōu)椴块T的內(nèi)部協(xié)調(diào)，有利于克服傳統(tǒng)體制下推諉扯皮、爭權(quán)奪利的現(xiàn)象。大部門能否完整履行其所承擔(dān)的職能？改革之初內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合要耗費(fèi)大量公共資源，且經(jīng)驗(yàn)證明，大部制往往導(dǎo)致嚴(yán)重的官僚主義和低效率……11.2西方國家的行政改革11.2.1政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)重組13公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編政府有效VS政府無效新公共管理運(yùn)動(dòng)：以新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)為指導(dǎo)，認(rèn)為只有市場才是一種有效的社會(huì)機(jī)制，政府則在根本上就是無效的?！苑潘烧?guī)制及公共服務(wù)市場化、私有化為取向和內(nèi)容的行政改革→公眾參與和民主行政

促使政府與社會(huì)關(guān)系的重組，成為當(dāng)代行政改革的基本內(nèi)容11.2西方國家的行政改革11.2.2政府與社會(huì)關(guān)系的重組14公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編西方國家的行政改革：（1）市場式政府模式：實(shí)現(xiàn)政府部分機(jī)構(gòu)市場化，引入競爭機(jī)制，下放決策和執(zhí)行權(quán)力。對政府官員實(shí)行合同聘用制和個(gè)性化的績效工資制。（2）參與式政府模式：主張放權(quán)于基層，把被排斥在決策過程以外的基層團(tuán)體、政治力量吸收到政府管理活動(dòng)中來。（3）彈性化政府模式：主張?jiān)诮M織上建立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，完成一些日常事務(wù)和專門性的特別任務(wù)。（4）解制型政府模式：通過廢除公共部門眾多的束縛公務(wù)員及公眾辦事手腳的規(guī)章制度，依靠公務(wù)員的責(zé)任心和能力來從事新的創(chuàng)造性工作，從而提高辦事效率和增進(jìn)社會(huì)的整體利益。11.2西方國家的行政改革11.2.2政府與社會(huì)關(guān)系的重組15公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編當(dāng)代西方國家行政改革的共同特征（具體做法和內(nèi)容上）:（1）政府職能的市場化（2）公共服務(wù)的社會(huì)化（3）行政權(quán)力的分散化（4）內(nèi)部管理的企業(yè)化（5）管理方式的信息化11.2西方國家的行政改革11.2.3當(dāng)代西方行政改革的基本特點(diǎn)16公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編在40余年的改革開放進(jìn)程中，政府也先后進(jìn)行了九次較大規(guī)模的行政改革：（1）1982年的行政改革：黨和國家工作重心全面轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來所進(jìn)行的首次行政改革。重點(diǎn)是對各級政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行較大幅度的精簡，提出了干部隊(duì)伍革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的“四化”標(biāo)準(zhǔn)，打破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，開始建立正常的干部離退休制度。（2）1988年的行政改革：職能轉(zhuǎn)變，行政改革強(qiáng)化了實(shí)行間接管理的部門，弱化了進(jìn)行直接管理的部門。（3）1993年的行政改革：轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，簡政放權(quán)，精兵簡政，提高效率。11.3改革開放以來中國方國家的行政改革11.3.1中國行政改革的進(jìn)程17公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（4）1998年的行政改革：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的行政管理體制。（5）2003年的行政改革：解決行政管理體制中的突出矛盾和問題，以求通過這次改革為促進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障。（6）2008年的行政改革：加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展;著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù);探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，對一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系。11.3改革開放以來中國方國家的行政改革11.3.1中國行政改革的進(jìn)程18公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（7）2013年的行政改革：機(jī)構(gòu)整合，職能整合，制度整合，技術(shù)整合。信息化驅(qū)動(dòng)的整合式改革（8）2018年的行政改革：重點(diǎn)是以“五位一體”為軸心構(gòu)建政府治理體系，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大格局當(dāng)中統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革。（9）2023年的行政改革：重點(diǎn)是加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、鄉(xiāng)村振興、老齡工作、知識產(chǎn)權(quán)等重點(diǎn)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)職責(zé)優(yōu)化和調(diào)整。進(jìn)一步突出了機(jī)構(gòu)改革服務(wù)于黨和國家重點(diǎn)工作的需要。11.3改革開放以來中國方國家的行政改革11.3.1中國行政改革的進(jìn)程19公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編行政改革是改革開放中“改革”的核心，也是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。中國的行政改革在改革開放的不同階段也承擔(dān)著不同的使命，這些不同的使命又共同構(gòu)成了中國行政改革的前進(jìn)路徑。改革開放以來的行政改革可以分為三個(gè)階段：（1）從1982年到2002年：改革的中心任務(wù)是解放和培育市場，解放和發(fā)展生產(chǎn)力。精簡行政機(jī)構(gòu)和人員，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)；政府職能有進(jìn)有退，宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能得到強(qiáng)化；地方分權(quán)激發(fā)了地方活力，地方政府間競爭格局已然形成。11.3改革開放以來中國方國家的行政改革11.3.2中國行政改革的前進(jìn)路徑20公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編（2）從2003年至2012年：任務(wù)是重塑政府，以提高政府治理能力、提高人民群眾的滿意度作為改革目標(biāo)。2003年8月，《行政許可法》；2004年，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》；2005年4月，《公務(wù)員法》；2007年4月，《政府信息公開條例》（3）從2013年開始：任務(wù)是培育社會(huì)，即通過培育成熟的社會(huì)來完成中國社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型。以行政審批制度改革為重點(diǎn)的行政改革。建立權(quán)力清單制度；取消下放行政審批事項(xiàng)；優(yōu)化審批流程，建立集中審批、審管分離、審批服務(wù)一體化的審批體制與機(jī)制；加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管11.3改革開放以來中國方國家的行政改革11.3.2中國行政改革的前進(jìn)路徑21公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編機(jī)構(gòu)改革：

大部制自2008年以來正式提上了中國政府的改革議程，也將是未來一段時(shí)間中國政府的工作重心之一。（1）2008年，國務(wù)院進(jìn)行了大范圍的機(jī)構(gòu)調(diào)整；（2）2013年，國務(wù)院大部門制度改革取得了更為突出的進(jìn)展，減少了4個(gè)正部級機(jī)構(gòu)，國務(wù)院組成部門減少2個(gè)；（3）2018年，機(jī)構(gòu)改革從以往的“合并同類項(xiàng)”式的職能組合走向了黨政職能、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)職能和黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重構(gòu)。11.3改革開放以來中國方國家的行政改革11.3.3當(dāng)前中國行政改革的方向22公共行政學(xué)（第二版）張康之張乾友主編政府與社會(huì)的關(guān)系：

公共服務(wù)的市場化與社會(huì)化仍將是未來的改革重點(diǎn)。（1）在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資體制方面，進(jìn)行了建設(shè)—經(jīng)營—移交(BOT)和政府與社會(huì)資本合作（PPP）等項(xiàng)目融資方式的試點(diǎn)和推廣；（2）在科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域部分地引進(jìn)市場機(jī)制；（3）推行公司制改造，打破壟斷，促進(jìn)競爭；（4）推進(jìn)政府審批制度改革，優(yōu)化營商環(huán)境；（5）在社區(qū)服務(wù)上，采取了政府購買服務(wù)的方式。11.3改革開放以來中國方國家的行政改革11.3.3當(dāng)前中國行政改革的方向23公共行政學(xué)（第二版）