城市的性質(zhì)與職能差異的影響因素分析

城市的性質(zhì)與職能差異的影響因素分析

1城市職能結(jié)構(gòu)及類型自20世紀(jì)20年代以來，對(duì)城市功能的分類研究積累了大量經(jīng)驗(yàn)。由于影響城市職能的因素復(fù)雜多樣，許多城市也有許多類型的城市職能，這些類型的城市相互關(guān)聯(lián)，這增加了職能分類的難度。此外，由于一些分類指標(biāo)難以量化，中國目前對(duì)城市的功能沒有統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。本文對(duì)城市職能劃分的基本思路是:首先將城市分為兩大類,一類是以綜合職能為特征的中心城市,以下再進(jìn)一步分為區(qū)域中心城市和地方中心城市;第二大類是由于資源開發(fā)、交通區(qū)位或某種專門化產(chǎn)業(yè)發(fā)展而形成的專業(yè)化城市,然后又根據(jù)專門化職能的差異,再細(xì)分為采掘、重工業(yè)城市,輕工業(yè)與加工工業(yè)城市,交通、貿(mào)易城市和旅游城市。在具體劃分時(shí),筆者以顧朝林等人編寫的《中國城市地理》一書中的城市分類結(jié)果為基礎(chǔ),進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整后,將1998年我國667個(gè)城市分為6個(gè)不同的職能類型。具體情況如下:Ⅰ區(qū)域中心城市:指一個(gè)較大區(qū)域范圍內(nèi)具有綜合職能的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。除了北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市和大連、寧波、廈門、青島、深圳計(jì)劃單列市之外,還包括省會(huì)城市和自治區(qū)的首府,共36個(gè)。其數(shù)量雖少,因絕大多數(shù)都是經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、區(qū)域輻射力強(qiáng)的大城市,建成區(qū)面積大,它們的用地水平對(duì)全國城市人均用地面積具有重要的影響。Ⅱ地方中心城市:較小地域范圍的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。從職能結(jié)構(gòu)看,它與區(qū)域中心城市都屬于綜合性的城市,其差別在于,地方中心城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱,影響力和腹地小,職能強(qiáng)度和職能等級(jí)低,即使具有綜合性的職能,在職能的數(shù)量和組合上也沒有區(qū)域中心城市復(fù)雜。這一差別直接影響到兩者土地利用的特點(diǎn)和效率。該類城市共377個(gè),包括一部分專門化職能不明顯的地級(jí)市如:保定、張家口、金華等;大多數(shù)則是縣級(jí)市,如河北省的涿州、定州、三河、冀州、安國等,它們大多數(shù)是由縣域中心城鎮(zhèn)發(fā)展起來的,是我國數(shù)量最多的城市類型。Ⅲ采掘、重工業(yè)城市:具有十分突出的重工業(yè)專門化職能,包括職能比較單一的煤炭工業(yè)城市(大同、陽泉等);石油工業(yè)城市(大慶、東營等);冶金工業(yè)城市(鞍山、本溪等)、化學(xué)工業(yè)城市(遼陽、瀘州等);此外,唐山、柳州、洛陽等屬于綜合性的重工業(yè)城市,累計(jì)共102個(gè)。上述城市又以采掘工業(yè)城市的比重最大。Ⅳ輕工業(yè)、加工工業(yè)城市:該類城市的職能主要以輕工業(yè)的職能和機(jī)械加工職能為主,前者包括食品、紡織、森林、皮革、造紙工業(yè),如:許昌、湖州、伊春、佳木斯、南平、寶雞等;后者指機(jī)械制造、電子工業(yè),代表城市有:蘇州、無錫、常州、綿陽等,共92個(gè)。其共同特征均為原料的加工而非原材料生產(chǎn),在土地利用方面有一定的共性。Ⅴ交通、貿(mào)易口岸城市:其共同特征是城市的主要職能為流通領(lǐng)域服務(wù),第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá),工業(yè)不占重要地位,規(guī)模多為中小城市。該類城市進(jìn)一步又可分為鐵路樞紐,如:株州,衡陽;港口城市,如:營口、秦皇島、溫州、北海、蕪湖;貿(mào)易口岸城市:丹東、憑祥、東興、綏芬河等。城市數(shù)量45個(gè)。Ⅵ旅游城市:改革開發(fā)以來,旅游業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了一大批旅游城市的發(fā)展。當(dāng)前我國旅游城市大體上可分為兩種類型,一類是旅游職能十分突出、其它城市職能相對(duì)薄弱的城市,如:桂林、承德、黃山、張家界、大理等,共15個(gè)。另一類是旅游職能很強(qiáng)、但又兼具其它重要城市職能的城市,如北京、杭州、蘇州、西安、青島等。后一類城市在分類時(shí)已分別列入其它的城市類型,在此不按旅游城市對(duì)待。2對(duì)城市的統(tǒng)計(jì)方法本文采用統(tǒng)計(jì)分析方法分析我國不同職能城市的人均用地水平。應(yīng)用這一方法的前提是統(tǒng)計(jì)資料準(zhǔn)確,統(tǒng)計(jì)口徑相同,具有可比性。據(jù)此,本文的數(shù)據(jù)資料全部來自建設(shè)部正式出版的《中國城市統(tǒng)計(jì)年報(bào)》。對(duì)數(shù)據(jù)的分析處理需要考慮以下問題:1)我國反映城市用地的指標(biāo)通常有兩個(gè):建成區(qū)面積和城市建設(shè)用地面積。兩者的差別在于,一部分城市的建成區(qū)內(nèi)除包含全部城市建設(shè)用地外,還包含一些非建設(shè)用地如:山丘、河流、小片農(nóng)田;而有的城市的建成區(qū)則全部都是城市建設(shè)用地。因此,采用建成區(qū)面積作為分析數(shù)據(jù)對(duì)所有城市來說缺乏可比性,故我們只采用人均建設(shè)用地的指標(biāo)。2)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,城郊農(nóng)民離土從事二、三產(chǎn)業(yè),采用非農(nóng)業(yè)人口的數(shù)據(jù)反映城市的人口規(guī)模已偏離現(xiàn)實(shí),應(yīng)采用常住人口——建成區(qū)范圍內(nèi)的非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)人口和長(zhǎng)住這里的外來人口作為統(tǒng)計(jì)口徑。由于當(dāng)前我國還沒有常住人口的統(tǒng)計(jì)數(shù),這次分析只能沿用老的辦法。3)在處理數(shù)據(jù)時(shí)還發(fā)現(xiàn),由于種種原因,一些城市的統(tǒng)計(jì)仍有疑點(diǎn),例如1998年上海市區(qū)建設(shè)用地的面積竟超過建成區(qū)面積1倍,不合邏輯;此外,同類城市人均用地面積的極大極小值相差10余倍,也難以解釋。為了排除非正常因素的干擾,本文除根據(jù)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行分析外,又用方差的統(tǒng)計(jì)方法,將超過或不到每類城市人均用地的平均值兩個(gè)方差的城市剔除,再進(jìn)行分析比較。具體做法見表1和表2。3類城市的用地水平比較表1的分析數(shù)據(jù)所示,從1990年到1998年,我國城市人均用地面積由81.4平方米上升到103.3平方米,8年中凈增近22平方米;而80年代的相同時(shí)間內(nèi),人均用地凈增只有6平方米左右。相比之下,90年代的城市用地顯然是一個(gè)過快的增長(zhǎng)速度,而且6類城市的用地水平都在迅速增長(zhǎng),其中地方中心城市的增幅達(dá)36.4%,是用地膨脹最快的類型,其次為區(qū)域中心城市和旅游城市。若按表2的統(tǒng)計(jì)分析方法,增長(zhǎng)最快的是旅游城市(45.5%),次為區(qū)域中心城市(26.6%)。不論用何種方法,其總體增長(zhǎng)的趨勢(shì)是一致的。其次,由于性質(zhì)、職能的影響,6類城市的人均用地水平存在較大的差異,用表1的資料,1990年人均最大相差30平方米,而1998擴(kuò)大到42平方米。表2的分析結(jié)果雖然差距縮小了一些,也達(dá)到33平方米。各類城市人均用地的的具體情況如下。3.1區(qū)域中心城市的土地均衡性特征顯著該類城市規(guī)模大,輻射和影響范圍廣,城市職能綜合性強(qiáng),多樣復(fù)雜,擁有一般城市沒有的特殊職能,如:國際航空港,地下鐵道,高技術(shù)開發(fā)區(qū),科研、教育基地,各種大型的公共服務(wù)設(shè)施,國內(nèi)外的各種辦事機(jī)構(gòu)等,上述功能必然要求增加相應(yīng)的城市用地。但實(shí)際情況相反,區(qū)域中心城市人均用地水平在6類城市中最低,土地使用效率高是最直接的原因。眾所周知,區(qū)域中心城市土地資源緊缺,人地關(guān)系矛盾突出,房?jī)r(jià)地價(jià)很高,這一特征決定了城市發(fā)展必須提高土地開發(fā)強(qiáng)度,增加容積率,同時(shí)他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)力量也能建造大量的高層建筑,從而達(dá)到降低開發(fā)成本增加土地產(chǎn)出率的目的。1998年,我國城市的平均容積率為0.34,而上海、北京、重慶、沈陽、深圳、福州等市的容積率達(dá)0.5~0.6,顯著高于其他類型的城市,從而節(jié)約更多的用地。1998年,36個(gè)區(qū)域中心城市人均建設(shè)用地83.6平方米,比全國城市同期人均建設(shè)用地面積低20平方米。其中最低的沈陽市為56.5平方米/人;人均70平方米以下的城市還有南京、武漢、重慶、濟(jì)南、深圳;北京、天津、青島的人均用地面積也低于80平方米。此外,上海1990年人均用地水平只有32.1平方米,是當(dāng)時(shí)我國大陸人均用地最少的城市。3.2地方中心城市的用地面積偏高在以上6類城市中,地方中心城市是人均建設(shè)用地面積最高、用地使用潛力最大的城市類型。1998年該類城市人均用地面積達(dá)到125.5平方米,比全國平均水平高出22平方米,同時(shí)也超過我國城市規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)的最高限額——人均120平方米。不少城市用地驚人,如潞西、日喀則、德興等市人均用地都在500平方米以上,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐美國家同類城市的用地水平。地方中心城市一般規(guī)模小,職能類型簡(jiǎn)單,一般無大型企業(yè)和大的城市設(shè)施,為何人均建設(shè)用地面積如此之高?初步分析,造成這類城市用地偏高的主要原因有:(1)大多數(shù)城市為縣級(jí)市,基本上是由縣城發(fā)展起來的。與區(qū)域中心城市相比,縣城周圍土地資源較為寬裕,地價(jià)低廉,城鎮(zhèn)居民習(xí)慣使用中低層的房屋,因此土地的使用強(qiáng)度和容積率很低,多在0.3以下。(2)城市規(guī)劃和土地管理水平較低,城市建設(shè)帶有一定的盲目性,近年普遍存在不切實(shí)際的求大、求新、求洋和相互攀比的現(xiàn)象。90年代初的“房地產(chǎn)熱”和“開發(fā)區(qū)熱”,由于用地管理不善,造成郊區(qū)大量土地被圈占、城市用地驟然膨脹的現(xiàn)象。值得注意的是,最近不少地方中心城市不從實(shí)際出發(fā),又掀起一股興建大廣場(chǎng)、大馬路的熱潮,也是用地?cái)?shù)量迅速增加的原因之一。通過分析不難發(fā)現(xiàn),如果針對(duì)上述問題采取嚴(yán)格的規(guī)劃管理措施,地方中心城市的用地還有很大的潛力可供挖掘。3.3輔助設(shè)施與城市的用地水平采掘、重工業(yè)城市的數(shù)量約占全國城市總數(shù)的1/7強(qiáng)。其主要特征是專門化職能突出,工業(yè)用地在城市用地結(jié)構(gòu)中占有很大比重。1998年全國城市工業(yè)用地占城市總用地的比重為22%,而幾個(gè)著名的重工業(yè)城市本溪、鞍山、撫順、唐山,其工業(yè)用地的比重分別達(dá)到47.7%、38.5%、36.5%、34.8%。究其原因,重工業(yè)、采掘工業(yè)城市除生產(chǎn)廠房占用土地之外,還有許多輔助設(shè)施如:選礦、廠內(nèi)運(yùn)輸、原料燃料存放、矸石廢渣堆場(chǎng)、工業(yè)衛(wèi)生防護(hù)地帶等,也都要占用大量土地。因此,這類城市的人均用地水平比一般工業(yè)城市略高一些,屬于正?，F(xiàn)象。但統(tǒng)計(jì)結(jié)果與上面的分析有很大出入,該類城市人均建設(shè)用地均值104.6平方米,在6類城市中倒數(shù)第二,甚至比輕工、加工工業(yè)城市的用地水平還低6平方米。筆者認(rèn)為,這一令人困惑不解的問題實(shí)際上是由統(tǒng)計(jì)口徑的差異引起的。我國采掘工業(yè)城市——煤炭開采和石油開采工業(yè)城市的數(shù)量在該類城市中約占一半左右,實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),這類城市的采掘工業(yè)區(qū)比較分散,往往又與城市建成區(qū)分離,保持一定間距,《中國城市統(tǒng)計(jì)年報(bào)》未將這部分工業(yè)用地完全計(jì)入;相反,在礦區(qū)工作的職工因戶口落在市區(qū),又全被計(jì)入市區(qū)人口,最終導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)誤差,影響了人均用地狀況的客觀真實(shí)性。例如煤炭工業(yè)城市阜新、雞西、七臺(tái)河;石油城大慶、東營、盤錦,它們的工業(yè)用地比重分別為15.5%、14.2%、18.4%;21.2%、17.1%、18.9%。反而低于全國22%的平均水平,就是統(tǒng)計(jì)誤差的明顯例證。3.4均用地水平較低該類城市與重工業(yè)城市的共同之點(diǎn)是都有較強(qiáng)的工業(yè)職能,工業(yè)用地占較大比重,例如江蘇的著名加工工業(yè)城市蘇州、無錫、常州,其工業(yè)用地占城市總用地的比重分別達(dá)到27.8%、27.5%、38%。都超過全國城市的平均值。但加工工業(yè)一般原材料和能源消耗少,不必設(shè)置龐大的附屬設(shè)施場(chǎng)地;此外,有些工業(yè)門類如電子、食品、服裝等,還可使用多層車間,更有效地利用土地。據(jù)此,其人均城市建設(shè)用地水平應(yīng)低于重工業(yè)城市和其他類型的城市。1998年其人均用地平均值為112.2平方米,在6類城市中處于中等偏高的水平。如果排除超過均值兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的22個(gè)城市的“特殊”樣本,再取剩下的70個(gè)城市的均值,則該類城市的人均用地水平為94.6平方米,屬于用地水平較低的城市類型。與理論分析的結(jié)果基本一致。展望未來,隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化,工業(yè)用地的比重逐步下降,我國加工工業(yè)城市土地的集約利用潛力還可進(jìn)一步提高。3.5交通、貿(mào)易口岸城市交通樞紐和貿(mào)易口岸的城市職能雖有一定差異,但兩者之間又有密切聯(lián)系,并在用地結(jié)構(gòu)方面有一定的共性。我國許多貿(mào)易口岸城市本身就是區(qū)域商品流通集散中心,要實(shí)現(xiàn)區(qū)域的物資交流,必須借助方便的交通運(yùn)輸條件才能實(shí)現(xiàn)。因此,不少貿(mào)易港口本身就是交通樞紐;而交通城市以其有利的流通條件,也吸引大量的物品在此集散。從用地特征分析,交通、貿(mào)易口岸城市因?qū)ν饨煌毮芡怀?該項(xiàng)用地占城市總用地的比重較高,1998年株州、衡陽、鷹潭、秦皇島等市對(duì)外交通用地的比重分別為10.4%、11.5%、16.1%、11.3%,而全國城市對(duì)外交通用地平均值只占6.1%。該類城市1998年的人均用地106.8平方米,略高于全國103.3平方米的平均水平。從發(fā)展趨勢(shì)看,我國的交通運(yùn)輸和商業(yè)貿(mào)易職能今后還會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化,而一些大型交通運(yùn)輸設(shè)施如鐵路編組站、港口碼頭、機(jī)場(chǎng),都具有占地大的特點(diǎn);此外,大的貿(mào)易中心和口岸除了交易市場(chǎng)需要較多用地外,還要配備一定數(shù)量的倉儲(chǔ)用地,因而人均用地的水平還有可能上升。3.6城市均用地水平偏高我國以旅游城市用地的特征是:其一,旅游作為一種“無煙工業(yè)”,城市發(fā)展的基礎(chǔ)是豐富的旅游資源。因此,在城市用地結(jié)構(gòu)中,以綠地為核心的風(fēng)景區(qū)和旅游服務(wù)設(shè)施用地占有較大的比重,工業(yè)用地居次要地位。旅游資源用地的大小,往往決定城市人均用地的水平,例如撤市前的五大連池市1990年人均城市用地面積高達(dá)1900平方米,為當(dāng)年全國城市人均用地之首,主要原因除該市人口少外,面積廣闊的風(fēng)景區(qū)在城市用地中占有巨大的份額。旅游城市另一個(gè)特征是主要服務(wù)對(duì)象為外來人口,但這部分流動(dòng)人口又未被統(tǒng)計(jì)在城市人口之內(nèi);相反,包括旅館、休療養(yǎng)所、度假村等主要為外來人口服務(wù)的旅游設(shè)施用地卻被計(jì)入城市用地。統(tǒng)計(jì)上的缺陷直接導(dǎo)致該類城市人均用地水平偏高的現(xiàn)象,1998年我國旅游城市人均用地118.9平方米,僅次于地方中心城市的人均用地?cái)?shù)量。如果排除上述因素的影響,旅游城市的實(shí)際用地水平應(yīng)低于統(tǒng)計(jì)數(shù)值。4對(duì)城市用地管理的影響4.1由于各類職能對(duì)用地的要求和使用狀況的差異,我國6類城市人均用地水平不完全相同。其最大差距可達(dá)42平方米/人,即使排除超過2倍均方差的統(tǒng)計(jì)樣本,人均用地水平的最大差距仍達(dá)32平方米/人,這表明城