歐盟政制的改革方向聯(lián)邦主義與邦聯(lián)主義

歐盟政制的改革方向聯(lián)邦主義與邦聯(lián)主義

關(guān)于歐洲聯(lián)盟系統(tǒng)的性質(zhì)，無論是政府間的國際組織還是聯(lián)邦國家，歐洲聯(lián)盟系統(tǒng)的基本條約在很大程度上都被稱為憲法。在古典政治科學(xué)或憲政科學(xué)看來,政制(constitutionorregime)強調(diào)的是一個政治社會的實在構(gòu)成和實在的游戲規(guī)則,而不僅僅是一紙被正式稱為憲法的書面文件。對于認識政制而言,對經(jīng)驗上或形式邏輯上的確定起點的探究并不重要,執(zhí)著于此,無助于確認法律的實際效力和檢驗政制本身的合理性。政制的存在或者至少政制分析的可能性,并不以現(xiàn)代民族國家的存在為前提。1第二次世界大戰(zhàn)后歐洲逐漸建立的政治秩序的特點,使得我們可以認為在歐洲聯(lián)盟范圍內(nèi)已經(jīng)形成了某種類型的政制(constitution)或政體(regime),從憲政科學(xué)的角度來分析是適合的。如果局限于社會學(xué)(并非古典政治科學(xué))2的民族國家視野或者國際關(guān)系理論的視角,會忽視歐洲聯(lián)盟重要的制度構(gòu)成特征,從而使得對歐洲一體化的走向的研究存有缺陷。托克維爾在評論美國聯(lián)邦憲法時說,“人的頭腦發(fā)明新事物比發(fā)明新詞容易,所以我們只好使用一些不夠確切的詞匯和不夠全面的說法”。(P177)在評論美國1787年憲法所建立的聯(lián)邦政府時,他說,“顯然,這個政府不再是聯(lián)邦政府,而是不完備的全國政府。因此,又出現(xiàn)一種政府。精確地說,它既不是全國政府,又不是聯(lián)邦政府。但是,我們現(xiàn)在只能說到此,因為可以表達這個新事的新詞目前還不存在”(P178)。在談?wù)摎W洲聯(lián)盟的政制時,托克維爾的話同樣適用,從古典政治科學(xué)或憲政科學(xué)的角度看來,分析歐洲聯(lián)盟的政治體制可能是當(dāng)代一個艱巨的知識挑戰(zhàn)。一、從議會到裁決:歐洲議會歐洲聯(lián)盟機構(gòu)是建立在《羅馬條約》、《單一歐洲法令》、《歐洲聯(lián)盟條約》、《阿姆斯特丹條約》等條約規(guī)定的基礎(chǔ)之上的。同一般國家的政府類似,歐洲聯(lián)盟機構(gòu)也有立法、執(zhí)法、司法的分立結(jié)構(gòu),這些機構(gòu)具有制定政策、監(jiān)督政策的執(zhí)行、裁決政策解釋中的爭執(zhí)的功能。歐洲聯(lián)盟的關(guān)鍵機構(gòu)是設(shè)在布魯塞爾的歐洲委員會(Commission)。委員會目前由各國政府任命的20名代表組成,代表任期5年,其中英、法、德、意和西班牙各占2名,其他成員國各占1名,委員會主席由各國一致同意任命。委員會成員的任命要經(jīng)過歐洲議會的同意,歐洲議會也有權(quán)力解散整個委員會。一旦獲得任命,委員會就獲得完全的獨立性,在履行自己的職責(zé)時,歐洲委員會和委員應(yīng)該既不尋求也不接受來自任何政府或機構(gòu)的指令。歐洲委員會并不僅限于執(zhí)行功能,在立法層面上,它參與立法的各個階段。條約要求委員會提議幾乎所有的立法,以啟動立法過程,盡管某些重要的立法行動可能來自歐洲首腦會議的政治倡議,但只有委員會才有立法提議的正式權(quán)力。部分由于工作人員太少的限制,歐洲委員會不能直接執(zhí)行它的決定,大部分實際的執(zhí)行工作是由成員國的機構(gòu)進行的。委員會也監(jiān)督聯(lián)盟條約和法律的遵守情況,對違反條約和法律規(guī)定的個人、企業(yè)和國家采取行動或在歐洲法院對違反者起訴。有時候歐洲委員會也能夠自己直接行動,特別是行使從原歐洲煤鋼共同體繼承下來的權(quán)力。(P444)歐洲聯(lián)盟最重要的立法機構(gòu)是由各國政府部長作為代表組成的“部長理事會”(CouncilofMinisters)。各國代表服從他來自的成員國政府之指揮,并投該國之票。理事會主席由各國部長輪流擔(dān)任,每屆任期為半年。理事會全權(quán)決定是否把委員會所提議的措施變成新的歐盟法律,因而是實際上的立法者。另一立法機構(gòu)歐洲議會的實際權(quán)力有限,在絕大多數(shù)情況下,議會僅有權(quán)進行協(xié)商;只有在少數(shù)情況下,歐洲議會才對理事會通過的立法具有否決權(quán)。除了在防務(wù)、外交和特定的安全事務(wù)領(lǐng)域,部長理事會不能提議立法,而只能以一致同意的方式修改委員會的提案。如果部長理事會不能取得一致意見,草案必須被送回委員會,然后委員會產(chǎn)生一個修改后的版本。本來在《羅馬條約》中,關(guān)于理事會有按多數(shù)投票表決的規(guī)定,但被當(dāng)時的法國總統(tǒng)戴高樂拒絕,他堅持單個成員國的否決權(quán)。(P445)從20世紀80年代開始,一些決議采取多數(shù)表決規(guī)則。1987年的《單一歐洲法令》規(guī)定:在相當(dāng)廣泛領(lǐng)域的事務(wù)上,包括歐洲內(nèi)部市場的主要條款,采取有效多數(shù)(qualifiedmajority)的投票規(guī)則。歐盟目前有效多數(shù)投票規(guī)則簡單來說是:如果理事會被要求按照有效多數(shù)通過決定,其成員國的表決按照如下權(quán)重:德國、法國、意大利和英國各10票,西班牙8票,比利時、希臘、荷蘭和葡萄牙各5票,奧地利和瑞典各4票,丹麥、愛爾蘭和芬蘭各3票,盧森堡2票。如果要求有效多數(shù)通過來自委員會的提議,那么理事會的行動應(yīng)至少要求總共87票中的62票贊同;在其他情況下,理事會行動至少應(yīng)獲得來自10個成員國的62票贊同。在20世紀70年代,一個新的機構(gòu)——歐洲理事會(EuropeanCouncil,也被譯為“歐洲首腦會議”)出現(xiàn)了,它由各成員國的國家元首或政府首腦組成。該機構(gòu)成立之初,并不是歐洲共同體正式機構(gòu)的一部分,直到1986年,《單一歐洲法令》才正式確立了歐洲理事會在共同體機構(gòu)中的合法地位?！秵我粴W洲法令》規(guī)定:歐洲理事會每年定期召開兩次會議,如有必要,可召開歐洲理事會特別會議,并且清晰地定義了它的權(quán)限范圍,如新的成員國的加入和條約的修改。歐洲理事會一直是制定歐洲共同體和歐洲聯(lián)盟重要政治決定的關(guān)鍵場所。與部長理事會相對應(yīng),歐洲聯(lián)盟的另一個立法分支機構(gòu)是歐洲議會(EuropeanParliament,簡稱EP)。歐洲議會設(shè)在法國斯特拉斯堡,議會成員的任期為5年,由各國選民直接選舉,議席分配大致根據(jù)各國的人口數(shù)量,但并不嚴格。1歐洲議會的前身是歐洲煤鋼共同體及后來歐洲共同體的“共同議會”,1979年,共同議會首次實行全民直選,1986年的《單一歐洲法令》把它正式稱為“歐洲議會”。迄今為止,歐洲議會是歐洲聯(lián)盟范圍內(nèi)由選民直選的惟一機構(gòu)。每個成員國決定本國歐洲議員的選舉制度,而且每個成員國的選舉制度各不相同。為了鼓勵對歐洲的認同,歐洲議會的議會團體不是按國別而是按其政治黨派組成的。例如,在1994年的歐洲議會選舉中,所有的議會黨團成員都是來自多個國家的。(P447)在《羅馬條約》之下,議會的功能主要是協(xié)商和咨詢性的。迄今為止,歐洲議會的主要權(quán)力限于立法與行政監(jiān)督。但逐漸地,歐洲議會擴大了它的權(quán)力范圍。歐洲委員會在就任之前必須經(jīng)過議會的同意,議會可以拒絕整個預(yù)算?！秵我粴W洲法令》和《馬斯特里赫特條約》擴大了歐洲議會立法權(quán)力的范圍,盡管在提法上并沒有用“立法機關(guān)”這個詞。這包括三個方面的程序:協(xié)商程序、合作程序、共同決定程序。根據(jù)協(xié)商程序,對于某些重要領(lǐng)域的立法事務(wù),要求立法受到議會的“強制性協(xié)商”(CompulsoryConsultation),對于這些事務(wù),歐洲法院的案例法建立了明確無疑的原則,即缺乏議會協(xié)商的理事會立法一律無效。(P491)根據(jù)合作程序,某些領(lǐng)域的立法要經(jīng)議會初讀和再讀,立法草案在歐洲議會結(jié)束初讀并提出意見之后,部長理事會采納的草案要送交議會進行再讀;如果歐洲議會以絕對多數(shù)否定了理事會的“共同立場”,那么理事會只有獲得全體同意才能采納措施,否則這項立法措施即宣告失敗。(P493)根據(jù)共同決定程序,在某些領(lǐng)域的立法中,如果部長理事會和議會不能取得一致,將有一個協(xié)調(diào)程序,如果協(xié)調(diào)程序失敗,議會能夠以絕對多數(shù)拒絕立法草案,立法將被認為告吹,因此,歐洲議會首次獲得了立法否決權(quán)。(P493-494)在法案起草以后,等待被決定是否通過的過程中,歐洲議會開始發(fā)揮作用。根據(jù)立法事項的不同,它的權(quán)力也有所不同,它能采取的最強的手段莫過于否決權(quán)。根據(jù)所處理事項的不同,委員會、部長理事會和歐洲議會三者之間所要達到的權(quán)力平衡點也是不同的,在不同的需要投票作出決定的場合,各個機構(gòu)擁有的權(quán)力是不一樣的,這里我們會發(fā)現(xiàn)歐洲聯(lián)盟機構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中所設(shè)置的制約和平衡規(guī)定。歐洲聯(lián)盟的司法機構(gòu)是設(shè)在盧森堡的歐洲正義法院(EuropeanCourtofJustice)和歐洲初審法院(EuropeanCourtofFirstInstance)。歐洲聯(lián)盟司法體系同本文要著重分析的問題關(guān)系不大,所以這里不作說明。二、聯(lián)邦制的性質(zhì)和特點歐洲憲法是邦聯(lián)體制和聯(lián)邦體制的混合,這是一個公認的看法。大致說來,歐盟政制的聯(lián)邦主義特性表現(xiàn)在:一個獨立的歐洲委員會有排他的立法提議權(quán);部長理事會可以頒布法令,這些法令直接針對成員國公民,這與邦聯(lián)制模式中的國家間關(guān)系不同;歐洲議會逐漸增加的立法權(quán);歐洲法院判決具有約束力,而且確立共同體法律具有直接效力和最高地位,成員國公民對歐盟委員會的權(quán)力支配行為提出指控可以直接訴諸歐洲法院;部長理事會在一些問題上采取多數(shù)或有效多數(shù)表決制。歐盟的邦聯(lián)或政府間合作主義特性表現(xiàn)在:歐盟不是根據(jù)聯(lián)盟公民尤其是歐洲議會議員的決定來取得事權(quán),而是根據(jù)所謂的成員國個別授權(quán),每確立一項新的歐盟事權(quán)均要求以成員國一致同意的方式變更和批準條約,這在邦聯(lián)模式中常常是典型的程序;歐洲理事會和歐洲部長理事會的組成方式是政府間組織,掌握歐盟的決策大權(quán),這一程序顯示了邦聯(lián)制模式中典型的國家間合作特征;很多執(zhí)行行動依靠成員國的機構(gòu)。聯(lián)邦主義這個術(shù)語實際上表達了內(nèi)涵很不同的事務(wù),在分析歐盟政制結(jié)構(gòu)時尤其需要注意。美國依照1787年憲法建立起來的政體,是人類在政治制度上的重大創(chuàng)新,這被稱為現(xiàn)代聯(lián)邦主義或美式聯(lián)邦主義。因此,在政體制度構(gòu)成的層面,聯(lián)邦與邦聯(lián)由意義相同的兩個詞獲得了不同的含義,以前被稱為聯(lián)邦或邦聯(lián)的制度按照現(xiàn)代聯(lián)邦主義的標準只是邦聯(lián)?，F(xiàn)代聯(lián)邦主義的特點包括:(1)憲法具有單一制和邦聯(lián)制憲法的混合特征,一個全國性的政府和聯(lián)邦組成單位的各邦政府同時并存,管轄地域和人民重疊,兩種政府的權(quán)力來源各自獨立。(2)全國性政府直接對公民行使權(quán)力,有獨立的稅源和行政機構(gòu)。美國立憲者認為,建立一個由多個政府組成的政府違反了政治科學(xué)的一般原理,是原來的聯(lián)邦失敗的原因。(3)司法制度在政治制度中占有非常重要的地位。一個聯(lián)邦主義體制往往伴隨強大而獨立的司法機構(gòu),否則不易穩(wěn)定。就聯(lián)邦制下政府的運行而言,普遍的看法是,聯(lián)邦制會內(nèi)在地在各個政府之間(全國性政府與地方性政府,地方性政府與地方性政府之間)產(chǎn)生什么是各自的正確的權(quán)力范圍的爭論,因此一個獨立的司法體系和某種形式的司法審查就是必需的。聯(lián)邦制中(諸如德國、澳大利亞、加拿大),需要并且總有一個獨立的最高法院或憲法法院,它有權(quán)裁斷憲法問題。美國的普通法法院特別是其最高法院,通過個案判決的方式,發(fā)展了政府間關(guān)系的普通法。目前德國憲法的聯(lián)邦主義其實和美國聯(lián)邦主義有所不同。德國的全國性政府或聯(lián)邦政府的組成和立法在一定程度上依賴于州政府。德國也實行兩院制的議會制度,聯(lián)邦眾議院,每四年一次由人民直接投票選舉產(chǎn)生,聯(lián)邦政府由眾議院的多數(shù)產(chǎn)生。德國參議院實際上是一個州政府間組織,其代表既不是通過直接選舉也不是通過間接選舉產(chǎn)生的,而是由州政府委派,可以招回,代表按州投票。德國聯(lián)邦議會兩院中的參議院享有重要的立法權(quán),但其權(quán)力較之眾議院要小,參議院在某些情況下?lián)碛薪^對的否決權(quán);另一方面,作為最后的手段,還可以延緩議案的通過。美國的參議院因為每州平等產(chǎn)生兩名議員,號稱代表各州,但參議員任期長達6年,中途不可招回,按人投票。即使在美國憲法第17條修正案頒布之前由州議會選舉參議員的日子里,參議院與其說是一個聯(lián)邦院,不如說是全國性政府的元老院(這也是麥迪遜等美國立憲者的意向),因為參議員的長任期和按人投票,使得參議院成為獨立而強大的機構(gòu),它不是一個邦聯(lián)或聯(lián)盟性的機構(gòu),而是全國性政府的一個部分。一般來說,美國的參議員較之眾議員,更是全國性的政治家。在美國制憲時,美國立憲者們有意使得全國性政府的組成盡量少依賴于州政府。在美國,聯(lián)邦政府直接針對公民個人,它所統(tǒng)治的不是各州,它的力量不是借來的,而是自己創(chuàng)造的,它有自己的行政人員、法院、司法人員和軍隊。聯(lián)邦政府在組成上和在其決策的執(zhí)行上都不依賴于州政府?？偟膩碚f,美國聯(lián)邦主義強調(diào)的是聯(lián)邦和州兩級政府在組成上和權(quán)力行使上的各自獨立,二者在各自的領(lǐng)域內(nèi)是至高無上的,兩級政府之間的權(quán)力范圍和行動結(jié)果的沖突依賴于聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)之外的因素——司法體制的調(diào)節(jié)。2德國聯(lián)邦主義強調(diào)的是在各州政府組成和參與聯(lián)邦政府的體制性保障,聯(lián)邦政府的立法在很大程度上依賴于州政府的合作,同時,聯(lián)邦政府和州政府之間存在立法和行政的功能性分工,即聯(lián)邦立法,州政府執(zhí)行。與美國的情況不同,在德國,聯(lián)邦政府的代理機構(gòu)很少,在地區(qū)內(nèi)部也沒有一級或兩級的聯(lián)邦法院。下面就美國當(dāng)年邦聯(lián)議會、依1787年憲法建立的參議院、德國的聯(lián)邦參議院的構(gòu)成與行使權(quán)力的方式進行比較:美國邦聯(lián)議會:每邦派往邦聯(lián)議會的代表,不得少于2人,不得多于7人;任何人在6年中擔(dān)任代表時間不得超過3年,任何擔(dān)任代表的人,不得在聯(lián)邦擔(dān)任由本人領(lǐng)取或他人代領(lǐng)薪水、津貼和報酬的職務(wù)。每邦需在邦際會議中保留代表,代表在會議工作期間,在決定聯(lián)邦事務(wù)時,每邦各有一票表決權(quán)。美國依1787年憲法建立的參議院:合眾國參議院由(每州州議會選舉的)兩名參議員組成,任期6年;每名參議員有一票表決權(quán)。德國聯(lián)邦參議院:(1)參議院應(yīng)由州政府所任命與召回的成員組成。州政府的其他成員可作為其替代。(2)每個州應(yīng)至少有3票;超過200萬居民的州應(yīng)有4票,超過600萬居民的州有5票,超過700萬居民的州有6票。(3)每個州可以派遣和其票數(shù)同樣多的代表。每個州必須由在場成員或其替代者投聯(lián)票(Blockbote)。歐盟憲法聯(lián)邦主義和邦聯(lián)主義的混合特征是說它同德國聯(lián)邦主義的結(jié)構(gòu)不同,這主要表現(xiàn)在立法的主要權(quán)力不在歐洲議會,而是在歐洲部長理事會,但歐洲議會擁有部分立法權(quán);它同美國聯(lián)邦主義的結(jié)構(gòu)也不同,表現(xiàn)在:聯(lián)盟立法機構(gòu)的組成不是完全但幾乎主要依賴于各國政府,聯(lián)盟機構(gòu)只在少量領(lǐng)域可以獨立執(zhí)行其權(quán)能,這在美國聯(lián)邦主義的意義上是接近于邦聯(lián)制特征的,但德國聯(lián)邦主義對此不太強調(diào)。反過來說,歐盟的政制結(jié)構(gòu)同德國聯(lián)邦主義和美國聯(lián)邦主義又都有相同的地方。三、審議性:國家還在成果的表達歐盟現(xiàn)存政制被認為帶來了一系列嚴重的問題,如“民主赤字”、決策效率低下。目前解決這些問題的方法主要是在理事會決策中增加上文提到的有效多數(shù)表決規(guī)則,那么這可以成為對這些問題的合適解決方式嗎?一個機構(gòu)以什么樣的規(guī)則行使其權(quán)力,應(yīng)取決于它的構(gòu)成方式。在按人投票和按國投票之間,有重要的差異。后者無論怎樣確定決策規(guī)則,都不能排除特定規(guī)則同特定結(jié)果之間的聯(lián)系,也就是說,規(guī)則總是有歧視性的。例如,按照目前歐洲聯(lián)盟部長理事會的有效多數(shù)投票規(guī)則,事先就可以知道,如果哪幾個國家聯(lián)合起來,就可以成功地阻止議案的通過,或者哪些國家聯(lián)合起來,就能夠成功地通過決策。這樣排列組合的次數(shù)是有限的。每個成員國之間都是一個緊密結(jié)合的利益共同體,而且成員國的數(shù)量即使在歐盟東擴之后也不到30個,因此,部長理事會的決策機制是一種范圍極端狹小的多數(shù)民主。在上述情況下,較之大范圍的代議制民主,更容易出現(xiàn)這樣的情況,即決策的結(jié)果在投票之前就可以預(yù)計。這樣,民主投票本身就失去了程序正義的性質(zhì),即投票機制本身是一個發(fā)現(xiàn)的過程,發(fā)現(xiàn)什么是良好的決定,什么是正當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。在這種情況下,決策過程更可能出現(xiàn)多數(shù)對少數(shù)的壓迫,少數(shù)對多數(shù)的訛詐,投票循環(huán)等。而且,每當(dāng)增加或減少一個成員,整個投票規(guī)則勢必改變,每個國家可能根據(jù)自身的處境考慮到通過或阻礙決策的可能組合,并要求投票權(quán)重。這種爭吵是基于對投票結(jié)果的預(yù)期而要求特定的投票程序和對投票權(quán)重的分配,失去了程序正義的性質(zhì),而且很難妥協(xié)?？偟膩碚f,在數(shù)量有限的不同利益共同體中,建立有效多數(shù)投票制,雖然較之一致同意規(guī)則,會在決策的速度和能夠做出決策的意義上提高效率,但不會因此而保證決策的審議性質(zhì)。從決策機制設(shè)計的角度而言,當(dāng)年美國邦聯(lián)議會決策程序的特點較之歐盟部長理事會,似乎更具審議性。邦聯(lián)議會的投票是按人進行的,計票才按州進行,決策規(guī)則一般是多數(shù)(州)通過,如果議員決策時不需要時時請命于州政府,那么仍然可以保持相當(dāng)程度的審議民主。美國制憲會議就以這樣的投票方式制定了憲法(另外,制憲會議開會期間嚴格保密)。美國憲法的制定不是僅僅由利益的妥協(xié)就可以解釋的,它也是一個具有內(nèi)在真理性的產(chǎn)物。在憲法中,無論是當(dāng)年的美國還是今天的歐盟,全國性政府或一般性機構(gòu)中議會席位如何分配的問題是最難解決的,當(dāng)年美國制憲會議也曾長時間在這個問題上陷入僵局。這個問題不能僅僅從議會席位分配本身來解決,問題的關(guān)鍵是議會本身的獨立性和促進審議方面的安排。如果議會本身不具有獨立性,其成員完全依附于各組成邦政府,那么這時候如果按人口比例分配議席,并以多數(shù)甚至特定多數(shù)為表決規(guī)則,那么小邦必將極力反對。如果不按人口比例分配席位,每邦有平等的表決權(quán),則大邦必將極力反對?？山邮艿慕Y(jié)果必定是二者取其一,或者是一致同意原則,每邦都有絕對的一票否決權(quán),或者是議會具有獨立性促進其表決中的審議性。在這種情況下,無論大小邦都可能放棄一致同意原則,而議席分配將不是最關(guān)鍵的問題。在按人口比例和每邦出同樣數(shù)量的代表之外,代表名額的分配問題也是個非常難操作的問題。聯(lián)邦院或參議院如果保持獨立,議員在任期內(nèi)不可召回,投票按人進行,那么代表名額分配的爭論將變成官職分配在各個群體之間的平等問題,而不是各邦之間的壓迫問題。能否采用過半數(shù)或特定多數(shù)原則,主要和議會本身的獨立性和審議性有關(guān),而不是與議席的分配相關(guān),這也是美國當(dāng)年制憲會議解決這一問題的著力點。我們今天采用聯(lián)邦主義類推法研究歐盟制憲立憲問題,對此需要加以考慮。這是歐盟所謂民主的“赤字”,或者理事會決策規(guī)則問題可能的解決辦法。歐盟為了克服目前政制結(jié)構(gòu)的缺點,其立法程序偏離各國一致同意的規(guī)則而更多地采用多數(shù)和有效多數(shù)表決制,但為了保持政府間合作組織的形式,主要立法機構(gòu)又是一個按國投票的政府間會議,這似乎并不是明智的選擇,其缺點如上文所述。另外,這種看起來保證成員(國)獨立自主的制度安排,在某些情況下事實上會有助于歐洲聯(lián)盟的中央集權(quán)化。如果歐洲聯(lián)盟的權(quán)力范圍進一步擴大,其對人民利益的影響進一步增加,那么,在某個臨界點之后,成員國政府獨立存在的意義和自主性就會受到打擊。歐洲機構(gòu)的權(quán)力和影響很大,但其組成仍然嚴重依賴于成員國政府,成員國政府的變動直接影響了歐盟機構(gòu)內(nèi)的權(quán)力分配,影響成員國政府的組成的最重要因素可能就是各方為了在歐盟機構(gòu)取得權(quán)力的目的,這樣成員國政府的獨立性就要大受影響了。歐洲聯(lián)盟機構(gòu)權(quán)力和影響擴大了,但沒有獨立執(zhí)行其權(quán)能的手段,那么可能出現(xiàn)這樣一種情況,就是被迫在某種程度上將成員國政府征用為自己的下屬執(zhí)行機構(gòu)。德國的聯(lián)邦主義比美國的更加中央集權(quán),這是由聯(lián)邦政府在組成上和執(zhí)行權(quán)能上都不獨立于州政府造成的,也是由德國聯(lián)邦主義當(dāng)中存在的更多的邦聯(lián)制因素造成的,這同直覺的看法是相反的。歐洲憲法性條約草案3在歐盟機構(gòu)部分新增加的關(guān)鍵性內(nèi)容有:以常設(shè)歐盟理事會主席制取代現(xiàn)行的半年輪值主席國制度;歐盟委員會的組成由現(xiàn)在的20名委員減少到15名,并確保成員國的平等;設(shè)立專職的歐盟外交部長;在絕大多數(shù)的決策過程中采取有效多數(shù)表決制,任何決定都要求至少有半數(shù)成員國投贊成票并能夠代表60%以上的歐盟公民才能通過。這些內(nèi)容是否可以解決歐盟憲法存