歐洲一體化進程中的經(jīng)濟憲法

歐洲一體化進程中的經(jīng)濟憲法

經(jīng)濟學(xué)視角的轉(zhuǎn)換:從“市場”到“制度”歐洲的經(jīng)濟一體化始于1957年，結(jié)束于50年的道路。歐盟從最初的6個國家擴大到現(xiàn)在的27個國家,已成為世界上最大的經(jīng)濟體和貿(mào)易集團。它目前與美國和東亞三足鼎立,在全球經(jīng)濟中具有舉足輕重的地位。歐洲共同體/歐盟在一體化過程中創(chuàng)造的經(jīng)濟模式也越來越被世人所矚目。1從制度和演化經(jīng)濟學(xué)的視角來看,經(jīng)濟組織取得成績(如歐盟或歐洲經(jīng)濟區(qū)整個范圍內(nèi)福利增加)一方面來自于市場擴大帶來的配置效率(通過貿(mào)易創(chuàng)造正的規(guī)模效益\競爭加強、生產(chǎn)要素流動加速等),另一方面來自制度發(fā)展的“適應(yīng)效率”。2經(jīng)濟一體化理論3不能完整地解釋歐洲共同體/歐盟的歷史,因為歐盟的歷史還包括其制度的發(fā)展。筆者認(rèn)為,歐洲經(jīng)濟一體化的進程可以被看做是復(fù)雜開放系統(tǒng)的演進。其中,利益偏好不同的行為者(成員國、州和地方以及有組織的利益集團)和機構(gòu)(歐盟機構(gòu))選擇和執(zhí)行不同的一體化策略,通過博弈產(chǎn)生了一體化的制度(規(guī)則),而這些制度又反過來約束談判和協(xié)商的框架并由此影響一體化的進程。在這一過程中,知識的獲取和積累占有中心的地位。此外,制度和演化經(jīng)濟學(xué)的基本假設(shè)是個體對于未來的無知,效率不再是理性的人在已知偏好和即定約束條件下對目標(biāo)的優(yōu)化,而被理解為對不斷變化的環(huán)境條件的滿意、可行的適應(yīng)。4從上述理論框架出發(fā),本文嘗試對歐洲經(jīng)濟一體化過程中歐盟經(jīng)濟憲法的形成作一初步分析。一《歐洲聯(lián)盟條約》及歐洲法院判決所謂經(jīng)濟憲法,一般是指規(guī)范經(jīng)濟活動的法律和機構(gòu)安排的總和,5對市場經(jīng)濟體制來說,最重要的是競爭規(guī)則和競爭監(jiān)管機構(gòu)。競爭規(guī)則在《歐洲共同體條約》第81-89條中有具體說明,它包括:禁止水平的和垂直的競爭限制(企業(yè)協(xié)議)、禁止企業(yè)濫用其市場支配地位、歐盟兼并控制法規(guī)以及歐盟國家補貼控制。歐洲經(jīng)濟憲法作為歐盟一級立法的各項條約,6主要包括:三個共同體的“成立條約”(1951年4月18日的《歐洲煤鋼共同體條約》、1957年3月25日的《歐洲經(jīng)濟共同體條約》和《歐洲原子能共同體條約》,對這些“成立條約”的修改和補充(1987年7月1日的《單一歐洲法令》,1992年2月7日的《馬斯特里赫特條約》,以及對《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲共同體條約》的修改:即1997年10月2日的《阿姆斯特丹條約》和2001年2月26日的《尼斯條約》)以及這些條約的附錄、附件以及補充協(xié)議。這些條約構(gòu)成了歐洲聯(lián)盟經(jīng)濟秩序的基礎(chǔ)。此外,歐洲法院的判例以及二級法(歐盟理事會和歐盟委員會的規(guī)定、指令和決定)中一些內(nèi)容也對歐盟經(jīng)濟秩序起到重要的輔助作用。從1957年簽署《歐洲經(jīng)濟共同體條約》以來,歐洲經(jīng)濟一體化就確立了在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外競爭性市場經(jīng)濟的方向。7根據(jù)奧爾多自由主義主要代表德國弗萊堡學(xué)派的思想,市場經(jīng)濟的建構(gòu)原則包括:一個有運作能力的價格體系、貨幣穩(wěn)定、開放的市場(進入和退出的自由)、私人產(chǎn)權(quán)、契約自由、承擔(dān)財產(chǎn)責(zé)任、經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性。而“調(diào)節(jié)原則”則包括:壟斷調(diào)節(jié)、收入政策(收入與財產(chǎn)再分配)、糾正外部效應(yīng)和預(yù)防非正常供給。8弗萊堡學(xué)派認(rèn)為,建構(gòu)原則的制度化是對自由經(jīng)濟秩序的憲法保障,它確定經(jīng)濟主體行動的框架條件,從而要優(yōu)先于旨在糾正市場失靈、并改變市場競爭結(jié)果的“調(diào)節(jié)原則”。競爭秩序的建立一方面靠自發(fā)演進和市場選擇,而另一方面則需要國家通過秩序政策來型塑(“競爭是一場由國家主持的演出”)。而秩序政策作為“為經(jīng)濟運行過程創(chuàng)造和保持長期有效的秩序框架、行為規(guī)則和職權(quán)的有關(guān)經(jīng)濟法律和措施手段”,要高于“那些針對經(jīng)濟運行本身所采取的、并能影響價格—數(shù)量關(guān)系變化的各種國家干預(yù)調(diào)節(jié)手段”,即過程政策。9這就意味著,保證競爭,特別是創(chuàng)造一個有運作能力的價格體系,是市場經(jīng)濟的核心,所有一切其他經(jīng)濟政策措施不應(yīng)當(dāng)削弱競爭的普遍作用,而要“順從市場”;如果不能做到這一點,任何經(jīng)濟政策都將遭到失敗。此外,奧爾多自由主義強調(diào)競爭秩序保障的市場自由和無歧視原則應(yīng)當(dāng)以同樣程度應(yīng)用于所有相互依賴的市場,也就是說要保證總秩序中的子秩序的兼容性。10比如,我們不可能設(shè)想在一個開放的產(chǎn)品市場下,長期實行外匯管制。二“關(guān)系契約”的特性綜上而言,建構(gòu)原則和調(diào)節(jié)原則的制度化給出了歐洲經(jīng)濟憲法規(guī)范和功能上的總方針,籍此,一個市場經(jīng)濟秩序的實現(xiàn)能夠得到保障。一般說來,國家是經(jīng)濟制度——特別是像經(jīng)濟憲法這樣高層次的制度——的主要提供者,然而歐洲聯(lián)盟不是一個主權(quán)國家,而是一個介于政府間(intergovernmental)和超國家(supranational)組織之間的機構(gòu)。因而,歐盟經(jīng)濟憲法在某種程度上是一種特殊的國際制度安排。約翰·魯杰(JohnRuggie)將國際制度定義為“已被一部分國家所接受的一系列相互期望、規(guī)則、規(guī)定、計劃、組織能量和財政義務(wù)”。11而歐盟制度的特殊性表現(xiàn)在它不僅規(guī)范主權(quán)國家,而且也對主權(quán)國家以下層面的行為主體,包括自然人與法人有約束作用和效用。另外,超國家機構(gòu)(歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院)成為這種特殊國際制度的載體。它們的存在是特定國際制度效用發(fā)揮的有力保障。而國際制度的效用發(fā)揮主要體現(xiàn)在達(dá)成和約和和約保證兩個方面。12作為和約的當(dāng)事人,上述行為者都在經(jīng)濟憲法的形成中發(fā)揮著重要的作用。然而各行為者基于利益不同在決策過程中實行不同的策略,歐洲經(jīng)濟憲法必然是各方利益偏好妥協(xié)的結(jié)果。所以,歐洲經(jīng)濟憲法是不完全的、開放的,而且其中還必然蘊藏著許多沖突的因素。用制度經(jīng)濟學(xué)的術(shù)語來說,作為歐洲經(jīng)濟憲法的主要載體的歐洲聯(lián)盟各項條約具有“關(guān)系契約”性質(zhì)。13也就是說,在條約中保留空缺和解釋的余地,對未來可能的發(fā)展保持一定的開放性(在條約中不考慮全部)。另一方面,通過將這些條約嵌入逐漸成長的一體化結(jié)構(gòu),沖突和危機解決機制將在必要時(“條約精神”下)發(fā)生作用。當(dāng)然,這里暗含著一個假設(shè),即在不確定的未來,利益相關(guān)者(特別是成員國)能夠找到對條約一致同意的適應(yīng)性修改。所以,可以將這些條約當(dāng)作是走向一部完全憲法的過渡形式。在它們形成的過程中,一般將談判妥協(xié)中出現(xiàn)的一些有爭議的內(nèi)容捆綁在一起,而且為了取得各成員國的贊成票常常不得不作出財政上的補償或內(nèi)容上的讓步。無論是為經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟的啟動設(shè)立凝聚基金還是為建成統(tǒng)一大市場而擴大結(jié)構(gòu)基金都體現(xiàn)了這一特點。目的在于使經(jīng)濟實力相對較弱的成員國能夠緩解統(tǒng)一大市場和貨幣聯(lián)盟帶來的強化的競爭壓力。很長的過渡期限、具體到點的特別規(guī)定以及復(fù)雜的程序規(guī)則成為歐洲一體化過程的典型特征,也使歐盟的制度基礎(chǔ)備受缺乏透明度的責(zé)難。當(dāng)即便啟動了上述捆綁和補償機制仍不能取得一致時,則將那些有爭議的內(nèi)容從條約草案中暫時去掉,等待在下一次的政府間會議——歐盟沖突和危機解決機制的一個重要的制度安排——上協(xié)商解決。14改革的努力就這樣以漸進的方式向即定的方向前進,一體化的進程不斷地繼續(xù)發(fā)展,但對于一體化的“最終結(jié)果”卻從未做過明確的表達(dá)。15在基礎(chǔ)條約內(nèi)容的演變中,我們可以看到這種“關(guān)系契約”的特性。在根據(jù)《阿姆斯特丹條約》簽署后全面修訂的《歐共體條約》第2條對于歐洲共同體的目標(biāo)是這樣表述的:“共同體任務(wù)是通過建立共同市場和經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟以及通過實施一系列共同政策和措施,推動共同體內(nèi)經(jīng)濟生活的協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展,實現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定和有利于環(huán)境的增長,提高經(jīng)濟效益和就業(yè)率,發(fā)展社會保障,改善生活質(zhì)量,推動成員國間的經(jīng)濟與社會融合。”在條約的第3條則平列了實現(xiàn)上述目標(biāo)的共同體活動的21項政策和措施。16我們雖然可以從順序上大體看出這些共同政策的重要性,即排在前列的應(yīng)該是更為重要且更加共同體化的。但是條約并沒有明確地將它們按照建構(gòu)原則和調(diào)節(jié)原則以及秩序政策和過程政策的標(biāo)準(zhǔn)在形式上加以區(qū)分。從演化的角度看,修訂后的《歐洲共同體條約》的任務(wù)和政策領(lǐng)域已經(jīng)大大超過了1957年《羅馬條約》的內(nèi)容,雖然其連續(xù)性十分明顯,即以建立共同市場為主線,在《羅馬條約》中的表述為“通過建立共同市場和逐步使各成員國實行相接近的經(jīng)濟政策,促進整個共同體的經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,持續(xù)平衡地增長,增強穩(wěn)定性,加速提高生活水平,使所屬各成員國之間建立起更密切的關(guān)系”。當(dāng)時的政策領(lǐng)域只有五項(內(nèi)部市場、對外貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、交通運輸和社會)。17從經(jīng)濟憲法的角度上看,在簽署《歐洲聯(lián)盟條約》后修改的《歐洲共同體條約》中歐盟才對歐盟經(jīng)濟秩序的基本方向進行了明確的表述,即自由競爭的市場經(jīng)濟秩序。18在泰雷西亞·陶耶爾(TheresiaTheurl)看來,是不同的力量在推動著歐洲經(jīng)濟秩序的變革。一般說來,聯(lián)盟經(jīng)濟秩序的運作績效取決于聯(lián)盟中穩(wěn)定力量和其對外部環(huán)境適應(yīng)能力的相互作用。歐洲聯(lián)盟經(jīng)濟憲法的現(xiàn)狀一方面反映了秩序政策的連續(xù)性,另一方面又反映著秩序政策的改革需要。由此,制度變革過程的型塑成為一體化政策的基本任務(wù)。按照陶耶爾的概括,有四種力量在推進歐盟秩序變革中發(fā)揮著重要的作用:第一,經(jīng)濟全球化、科學(xué)技術(shù)的新浪潮、歐洲經(jīng)濟競爭力的減弱帶來的適應(yīng)壓力;第二,能夠在政治上取得一致的歐洲一體化目標(biāo)和時間表,比如,1993年建成歐洲統(tǒng)一市場;第三,秩序框架中的事物聯(lián)系不協(xié)調(diào)(sachlicheInkonsistenz),比如,為了確保“四大自由”必須對歐共體的競爭政策進行改革與完善,否則將出現(xiàn)不協(xié)調(diào);第四,秩序框架中的制度不協(xié)調(diào)(institutionelleInkonsistenz),這是由條約的不完全性質(zhì)決定的,需要不斷修改和具體化。19在這四大力量中,前兩種力量是外生的,后兩種則是秩序內(nèi)生的。它們共同發(fā)生作用,是共同體經(jīng)濟憲法演進的原動力。此外,現(xiàn)存的歐洲聯(lián)盟決策結(jié)構(gòu)的效率對于秩序的形成和變革也十分重要。這里要特別指出的有部長理事會、歐洲議會以及歐盟委員會的相互制衡和在歐共體二級法立法方面復(fù)雜的票數(shù)分配和投票程序。作為衡量標(biāo)準(zhǔn),需要考慮的是制度的執(zhí)行成本(實施、監(jiān)督、官僚)。也就是說,由于交易成本過高,變革即便從配置效率的角度上說能夠提高歐盟的福利,因而可以得到相關(guān)利益團體的支持,也完全可能是緩慢的、演進的和路徑依賴的。而政治企業(yè)家可以通過其創(chuàng)造性的活動加快制度創(chuàng)新的進程。這里的政治企業(yè)家是指政治決策者中有眼光、有能力、敢于冒風(fēng)險實現(xiàn)創(chuàng)新的人,他們能夠從制度的不均衡中發(fā)現(xiàn)潛在獲利的機會(如提高個人政績),從而為其制度創(chuàng)新提供強烈的政治激勵。例如,法國人雅克·德洛爾在擔(dān)任歐盟委員會主席期間(1985-1994年)對歐洲一體化作出了卓越貢獻,無論是統(tǒng)一大市場的建立還是歐元的啟動都與他個人的努力分不開。此外,作為政治機構(gòu)委托人的相關(guān)利益團體的多樣性也會加強歐盟經(jīng)濟憲法制定中的困難。在歐盟的政策形成過程中,各類社會團體(工會、雇主聯(lián)盟)、特殊利益代表(農(nóng)業(yè)協(xié)會、工業(yè)院外活動家、環(huán)保組織等)發(fā)揮著正式的和非正式的重要作用。這可以解釋為什么有些制度能夠得到多數(shù)支持,但并不一定必然會提高歐盟的福利。歐盟農(nóng)業(yè)政策市場經(jīng)濟改革遇到的強大阻力是這方面的很好例證。三通過立法規(guī)定來限制法國杜松子酒的進口從目前經(jīng)濟制度變革的實踐來看,兩組密切相關(guān)的一體化策略起到了關(guān)鍵的作用。它們是:用消除成員國政府管制的方法還是用超國家制度化的方法實現(xiàn)一體化;是通過體制競爭還是通過將更多的職權(quán)共同體化或政策協(xié)調(diào)來實現(xiàn)一體化。20應(yīng)用消除成員國規(guī)制與體制競爭的一體化方法(市場一體化方法)的最好范例是實現(xiàn)“四大自由”(貨物、人員、服務(wù)和資本)。將歐洲內(nèi)部大市場和競爭原則制度化是歐洲聯(lián)盟的一個重要的建構(gòu)特征。歐盟通過基礎(chǔ)條約來保障“四大自由”,21從而提出了共同體自由化的要求,使成員國承擔(dān)了消除貨物、人員、服務(wù)和資本自由流通的政策和法律障礙的責(zé)任。為了使經(jīng)濟主體在內(nèi)部市場中更好地利用這四大自由,一系列其他框架條件的確立成為必須,它們包括:(1)禁止歧視——歐洲聯(lián)盟的公民在內(nèi)部市場中的任何國家都能得到和本國公民一樣的待遇,這包括勞動和雇傭關(guān)系中的機會平等和男女同工同酬;(2)相互承認(rèn)的原則——所有歐洲聯(lián)盟國家的相關(guān)法律法規(guī)在共同體的每一個國家都同樣適用。也就是說,在整個內(nèi)部市場范圍內(nèi)不能因為不同成員國法律和法規(guī)的不同對經(jīng)濟行為進行限制(禁止限制)。這不僅適用于貨物、服務(wù),同樣也適用于企業(yè)開業(yè)、人員流動和從業(yè)資格的認(rèn)證。比如,德國不得以本國葡萄酒和烈酒的酒精含量標(biāo)準(zhǔn)而限制法國的杜松子酒的進口;法國也不得以本國更嚴(yán)格的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)而限制波蘭的水暖工在法國工作。除《歐洲共同體條約》有關(guān)規(guī)定外,歐洲法院通過對法國杜松子酒案(CassisdeDijon)的判決(1979年)確立的原產(chǎn)國原則,即商品、勞務(wù)、企業(yè)法以及職業(yè)資格認(rèn)定遵循生產(chǎn)或人員母國法律規(guī)定的原則,使這項原則有了具體的法律依據(jù);(3)法律法規(guī)的相互協(xié)調(diào)——由于各國的技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)在許多具體領(lǐng)域(比如消費者和環(huán)境保護、安全、健康)差別很大,僅憑相互承認(rèn)原則不足以消除自由流通的障礙,因此這些法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)需要相互協(xié)調(diào)或者通過歐盟的指令達(dá)到一致。22可以看到,實現(xiàn)“四大自由”原本是一個自由化和解除規(guī)制的過程。它在事實上也大大加快了歐洲內(nèi)部市場經(jīng)濟自由化和各成員國解除規(guī)制的進程(比如在通訊和能源領(lǐng)域消除國家壟斷),然而這在客觀上使一些領(lǐng)域產(chǎn)生了超國家制度化和政策法規(guī)協(xié)調(diào)的需求。而這些“需求”,只能由歐盟層面上的“供給”來滿足。23從制度和演化經(jīng)濟學(xué)的角度來看,市場一體化是一個復(fù)雜系統(tǒng)自發(fā)建立秩序的過程。也就是說,秩序的出現(xiàn)不是行為者有目的計劃和設(shè)計的結(jié)果,而是在各種主體間接地以自發(fā)自愿的方式相互交往中得以形成。24為了實現(xiàn)“四大自由”,消除在關(guān)稅同盟建立之后在成員國之間仍然存在的各種貿(mào)易壁壘,歐盟委員會起初也試圖協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各成員國的技術(shù)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)等。但多年的實踐證明,由于各國有關(guān)規(guī)則過于具體和多樣,協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的辦法基本上是行不通的(交易成本過高)。由此,委員會轉(zhuǎn)為將相互承認(rèn)原則作為消除內(nèi)部市場技術(shù)壁壘的新理念。只有當(dāng)相互協(xié)調(diào)不可避免之時,委員會才會付諸于條約授權(quán)的立法行動,即采取自上而下、有計劃設(shè)計的強制措施。25在歐盟范圍內(nèi)實現(xiàn)“四大自由”使經(jīng)濟主體可以在內(nèi)部市場自由選擇所在地,從而為國家間的體制競爭創(chuàng)造了必要條件。經(jīng)濟主體可以“用腳投票”,選擇對自己來說框架條件最適宜的國家或地區(qū)進行經(jīng)濟活動。新的競爭環(huán)境逼迫各成員國進行秩序政策改革,這包括市場自由化、稅收水平和稅制的簡化、政府部門的工作效率、減少官僚主義以及選擇適當(dāng)?shù)纳鐣吆铜h(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。隨著歐洲統(tǒng)一市場建立而產(chǎn)生的法律法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)化和一致化的客觀需要并不排除體制競爭,因為歐盟的協(xié)調(diào)和一致化往往以歐盟機構(gòu)發(fā)布指令(Directives)的方法來實現(xiàn),各成員國可以在將指令轉(zhuǎn)變成國內(nèi)法的過程中自行選擇實現(xiàn)的方式并頒布國內(nèi)法作為歐盟法律的補充。比如在電力和天然氣市場自由化方面,德國就沒有實行歐盟委員會推薦的、其他各成員國普遍采取的建立一個監(jiān)管部門監(jiān)督價格的方式,而是采取了買方和賣方之間自由聯(lián)合協(xié)定的方式。26在作為經(jīng)濟憲法核心的反壟斷法方面,德國和意大利基本上完全接受了歐盟法律的原則,27但法國和英國卻是個例外。它們認(rèn)為競爭的作用隨著環(huán)境的不同,可能為正也可能為負(fù)。德國具有悠久的經(jīng)濟自由主義傳統(tǒng),無論哪個黨派的政治家都傾向于將國家干預(yù)限制在設(shè)立市場競爭規(guī)則和社會政策領(lǐng)域上。相反,法國則有較強的國家干預(yù)經(jīng)濟的偏好,不關(guān)心德國競爭法特別關(guān)注的對企業(yè)集中的控制。法國十分強調(diào)加強全國性的生產(chǎn)體系,以此來貫徹和實現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策。而英國則除了配置效率外,還強調(diào)其他形式的效率并部分接受熊彼特的壟斷優(yōu)越性的觀點。28由于歐盟各國經(jīng)濟發(fā)展水平的差異,以及秩序政策和過程政策偏好的多樣化,各成員國制度框架條件的完全一致化是不現(xiàn)實的,歐盟內(nèi)部將在長期保持著不同規(guī)制內(nèi)容和水平并存的局面。從贊成體制競爭一體化策略的角度來看,這種長期并存和相互競爭的局面不僅是不可避免的,而且是值得提倡和加以促進的。歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟的建立則是應(yīng)用超國家制度化或政策協(xié)調(diào)一體化方法的最好范例。1991年底在馬斯特里赫特通過的《歐洲聯(lián)盟條約》確定了實現(xiàn)歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟以及設(shè)立一個獨立的貨幣機構(gòu)的設(shè)想。各成員國通過放棄貨幣主權(quán)將民族國家的貨幣與外匯政策轉(zhuǎn)交給了歐洲中央銀行體系。通過引入一種共同貨幣——歐元和設(shè)立一個獨立的歐洲中央銀行,歐洲聯(lián)盟的政治作用和制度化得到了顯著的加強。歐洲中央銀行的地位十分特殊,條約并沒有將它定義為歐洲聯(lián)盟的一個機構(gòu),從而保證其在制定和執(zhí)行歐洲貨幣政策時不受其他歐盟機構(gòu)和成員國政府的影響。29根據(jù)歐洲貨幣憲法規(guī)定,歐洲中央銀行的首要任務(wù)是“保證價格穩(wěn)定”;只有在與這個目標(biāo)不沖突的情況下,歐洲中央銀行支持旨在實現(xiàn)基礎(chǔ)條約中經(jīng)濟和社會目標(biāo)的共同體經(jīng)濟政策。30至此,歐洲聯(lián)盟在一個經(jīng)濟秩序的核心領(lǐng)域擁有了完全的職權(quán),使民族國家失去了匯率和利率調(diào)節(jié)這一主要的宏觀經(jīng)濟政策手段。但另一個宏觀政策的手段——財政政策仍舊保留在民族國家的手中,也就是說,稅收和公共產(chǎn)品的提供仍然是民族國家的職權(quán)。換而言之,“貨幣聯(lián)盟”與“經(jīng)濟聯(lián)盟”在歐盟經(jīng)濟憲法中由不同的規(guī)則體系來規(guī)范。前者完全共同體化(集中),而后者則仍舊是各成員國和地方政府的職權(quán)(分散)。為了使被一些經(jīng)濟學(xué)家稱為經(jīng)濟政策上的“不對稱”局面不致于威脅到價格穩(wěn)定這一重要目標(biāo),在德國政府的倡議下,于1997年通過的《阿姆斯特丹條約》中加上了一個“穩(wěn)定與增長公約”的附錄。“公約”的穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)雖然反映了各成員國在財政紀(jì)律方面的廣泛共識,從而為各成員國財政政策的協(xié)調(diào)建立了一個參照系并為各成員國財政政策趨同作出了一定的貢獻,但是它并沒有法律效力,其懲罰機制的執(zhí)行取決于各成員國的意愿。以上我們用兩個例子對這兩組一體化策略進行了說明,但在歐洲經(jīng)濟一體化的實踐中,這兩組策略往往是同時并存的。早在1957年歐洲經(jīng)濟共同體建立時,在實現(xiàn)關(guān)稅同盟的大背景下,就開始了交通、農(nóng)業(yè)等部門政策的建構(gòu)。1986年通過的《單一歐洲法令》,提出了在1992年底建成歐洲統(tǒng)一市場,實現(xiàn)“四大自由”,同時也增設(shè)了歐洲共同體在研究和科技政策領(lǐng)域的職權(quán)。《馬斯特里赫特條約》引入了歐盟產(chǎn)業(yè)政策,而《阿姆斯特丹條約》使歐盟的職權(quán)又?jǐn)U大到就業(yè)領(lǐng)域。31市場一體化的策略使各成員國之間的競爭加強,面對競爭壓力,作為民族國家內(nèi)制度供給者的政客不得不受到更大的約束(比如,財政預(yù)算赤字),也不得不去設(shè)法尋找能夠?qū)鉀Q問題有益的制度安排(競爭的發(fā)現(xiàn)過程、學(xué)習(xí)效應(yīng)、知識的積累)。另一方面,市場一體化的深入必然帶來協(xié)調(diào)和一致化的要求。它們深化到一定程度就會使成員國或歐盟機構(gòu)付諸于超國家一體化策略。從上面的分析可以看到,自發(fā)的和成員國政府以及超國家機構(gòu)主導(dǎo)的制度變革往往相互結(jié)合,其中自發(fā)產(chǎn)生的市場一體化秩序始終處于主導(dǎo)地位。由于涉及到國家主權(quán)的讓渡和利益偏好多樣化的存在,超國家一體化往往伴隨著馬拉松式談判和妥協(xié)的過程。更重要的是,一些成員國對通過超國家一體化將職權(quán)過多地集中到布魯塞爾的技術(shù)官僚手中存有疑惑。由于成員國的一般公民對透明度不高的歐盟決策過程的監(jiān)督有限(存在“民主赤字”),所以擔(dān)心自身的利益會受到損害。為了限制各方的博弈空間,使達(dá)成協(xié)議的成本不至太高,確定促進各行為主體間協(xié)調(diào)的元規(guī)則(meta-rule)是必須的。所謂元規(guī)則是指針對各類政府主體,指示它們?nèi)绾涡惺潞蛻?yīng)做什么的規(guī)則。32在歐洲共同體/歐盟的50年來的實踐中,逐漸形成了一些元規(guī)則,其中最重要的是輔助原則(Principleofsubsidiarity)和條約修改方面的一致同意原則。輔助原則是《歐洲聯(lián)盟條約》正式引入共同體法律框架的,它包括三個重要內(nèi)容:(1)授予原則(Principleofconferral)為共同體行動規(guī)定了嚴(yán)格的界限,即共同體機構(gòu)只有在條約明確授權(quán)下才可以采取行動。按照這一原則,一般由各成員國行使職權(quán),共同體機構(gòu)行使職權(quán)則是例外;(2)嚴(yán)格法律意義上的輔助原則規(guī)定共同體可以在非其專有職權(quán)領(lǐng)域采取行動,條件是:只有當(dāng)一個目標(biāo)在共同體層面比成員國層面能夠更好地實現(xiàn)時,共同體才有權(quán)采取行動;(3)適度原則(Principleofproportionality)則規(guī)定了共同體采取行動的程度和方式。根據(jù)這項原則,共同體采取的行動措施必須與要達(dá)到的目標(biāo)構(gòu)成比例。33輔助原則作為在歐盟、成員國、地方政府層面職權(quán)劃分奉行的原則上發(fā)揮了重要的功能,對民族國家和聯(lián)盟在經(jīng)濟憲法方面的制度平衡作出了重要的貢獻。而條約修改的一致同意原則使歐盟經(jīng)濟憲法必須體現(xiàn)全體成員國的利益和意志。《馬約》簽署后,歐盟職權(quán)進一步擴大,一些成員國從自身的利益出發(fā)極力主張在輔助原則的基礎(chǔ)上對歐盟和成員國之間的職權(quán)劃分作出更明確的規(guī)定。根據(jù)這一主張,歐洲聯(lián)盟的職權(quán)應(yīng)分為:歐洲聯(lián)盟的專有職權(quán):如貨幣政策、共同商業(yè)政策(對外貿(mào)易政策);主要是歐盟職權(quán)/成員國輔助職權(quán):如共同農(nóng)業(yè)政策、競爭政策;主要是成員國職權(quán)/歐盟輔助職權(quán):如地區(qū)政策、就業(yè)政策。34近年來,隨著歐洲經(jīng)濟一體化的進一步深入,歐盟已開始滲透到完全由民族國家掌控的領(lǐng)域,如社會與就業(yè)政策。一方面為了不取代各成員國的職權(quán),而另一方面又能夠使各成員國的政策支持某個歐盟整體性目標(biāo)(如里斯本戰(zhàn)略),歐盟官方和一些歐洲一體化的學(xué)者開始使用“治理”(governance)這一概念,運用“多層治理”(網(wǎng)絡(luò))的理論來解釋和建構(gòu)歐盟的運作體系,試圖以此替代輔助原則指導(dǎo)下的等級競爭思想。35對此,田德文認(rèn)為,“治理”實際上不是一個內(nèi)涵十分清楚的概念,重要特征是要求與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”(governing)概念區(qū)別開來。首先,“統(tǒng)治”的主體必須是政府或其他公共機構(gòu),而“治理”的主體即可以是公共機構(gòu)也可以是私人機構(gòu)或它們之間的合作;其次,統(tǒng)治總是“自上而下”的,而治理強調(diào)的是“上下互動”;第三,統(tǒng)治是一種“遵守規(guī)則的游戲”,而治理是一種“關(guān)于規(guī)則的游戲”。在治理之中,多種行為者之間建立“伙伴關(guān)系”,在制定規(guī)則和執(zhí)行政策的整個過程中保持合作關(guān)系。第四,“治理”的最終目標(biāo)不是要替代“統(tǒng)治”,而是要超越“統(tǒng)治”的范疇。36概括起來說,同“統(tǒng)治”代表的一套強制執(zhí)行的“硬”規(guī)章條例相反,“治理”措施是一些“軟”規(guī)則和協(xié)調(diào)程序。因而,它特別適用于對那些基本上仍保留在成員國手中的政策領(lǐng)域。在這里,歐盟機構(gòu)只能是“有限治理”,一般采用所謂的“開放式協(xié)調(diào)”方法(Openmethodofcoordination),即:為成員國的合作提供某種框架,引導(dǎo)其國家政策服務(wù)于特定的歐盟共同目標(biāo)。在運用這一方法時,成員國政府自身相互交流信息、相互評價、樹立標(biāo)桿。而歐盟委員會僅僅扮演一個觀察員的角色。其他重要的歐盟機構(gòu),如歐洲議會和歐洲法院則根本無權(quán)介入。“多層治理”理論的出現(xiàn)是對歐盟現(xiàn)實進行新闡釋的一種嘗試。但同任何一種理論一樣,它也有其優(yōu)點及其局限。作為一種以政治學(xué)為基礎(chǔ)的理論,“多層治理”為我們提供了一個研究歐洲一體化的新視角。但它不可能取代其他的研究視角和理論范式。此外,“開放式協(xié)調(diào)”方法實施的時間尚不長,對它的成效和問題還有待于進一步的觀察和研究。歐盟條約在經(jīng)濟憲法中的地位簡而言之,歐盟是介于政府間和超國家組織之間的一個前所未有的經(jīng)濟實體(Gebilde“suigeneris”),它已經(jīng)具備了在經(jīng)濟領(lǐng)域一定的制憲能力,但歐盟經(jīng)濟憲法不可能完全取代其成員國的經(jīng)濟憲法。隨著歐盟統(tǒng)一大市場計劃的實現(xiàn),一個具有較完備的競爭法律、競爭監(jiān)管機構(gòu)和司法系統(tǒng)的歐洲自由市場秩序已經(jīng)形成。但它并沒有完全取代成員國的競爭法、監(jiān)管機構(gòu)和司法系統(tǒng),而是以它們是否為跨國境交易為尺度進行了職權(quán)劃分。此外,各成員國歷史傳統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟制度等方面存在著差異,因而在秩序政策上呈現(xiàn)出多樣性。市場一體化對所有成員國都產(chǎn)生了制度競爭的壓力。而正是這種爭奪所在地的制度競爭成為提升歐盟經(jīng)濟效率的重要路徑。歐盟超國家一體化的舉措既沒有也不應(yīng)破壞這種多樣性。一方面是由于利益和制度偏好多樣性的存在,另一方面為更好地實現(xiàn)整體經(jīng)濟利益,保持自身在世界經(jīng)濟中的競爭力,成員國必須自愿向歐盟超國家機構(gòu)讓渡屬于民族國家主權(quán)范圍的部分權(quán)利。因此,歐盟經(jīng)濟憲法必然是各成員國利益妥協(xié)的產(chǎn)物,是一個制度演化和對變化的環(huán)境的適應(yīng)過程。在這里,一些自然形成的和各相關(guān)行為體共同制定的元規(guī)則決定了經(jīng)濟政策方面多層治理與協(xié)調(diào)、各成員國體制多樣化與同一性之間的動態(tài)平衡關(guān)系。但由于各成員國政府——特別是較大的成員國政府——在涉及到本國選民核心利益的領(lǐng)域(如就業(yè)、稅收)不愿放棄自己的控制權(quán),故此協(xié)調(diào)的難度很大,成為歐洲一體化和歐盟憲法制定的重大挑戰(zhàn)。作為歐洲經(jīng)濟憲法的主要載體的歐盟條約具有“不完全契約”的性質(zhì)。它雖然為維護一個競爭性市場經(jīng)濟秩序提供了基本保障:開放的內(nèi)部市場、競爭秩序立法、一個在執(zhí)行其貨幣政策時奉行價格穩(wěn)定目標(biāo)的獨立的中央銀行并在發(fā)展社會保障,改善生活質(zhì)量,推動成員國間的經(jīng)濟與社會融合方面有廣泛的共識,但由于機構(gòu)改革沒有跟上歐盟擴大與深入的步伐(歐盟憲法條約受挫就是最好的證明),較臃腫的機構(gòu)、復(fù)雜和透明度低的決策程序使達(dá)成協(xié)議的交易成本較高。利益團體的多樣性和其對決策過程廣泛的參與程度也增加了經(jīng)濟憲法制定的交易成本。此外,歐盟經(jīng)濟政策執(zhí)行機關(guān)——歐盟委員會出于官僚機構(gòu)的部門利益對于秩序建立的影響也不可低估。由于條約在經(jīng)濟政策和措施